現行土地征用問題研究

王斌

摘 要：現行土地征用制度在實踐中存在著供地與用地脫節，土地價格嚴重扭曲，政府職能越位，管理缺乏科學性，政府的宏觀調控機制難以實現等諸多問題。而解決這些問題的關鍵在于充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用。

關鍵詞：征地;政府職能;土地價格

目前，我國建設用地使用者獲得集體土地使用權的過程一般是：首先，國家憑借征地權將集體土地變為國有土地;然后，國家再通過出讓或者劃撥等方式提供給使用者使用。這容易造成供地與用地脫節，土地價格嚴重扭曲，農民集體缺乏市場主體資格，政府職能越位，管理缺乏科學性，政府的宏觀調控機制難以實現等問題。

一、供地與用地脫節

征地和供地的分離，使國家提供的土地或供給大于需求，或需求大于供給，難以實現平衡，造成要么國有資產的大量流失和土地資源的大量浪費，要么不能滿足土地使用者的需求，最終影響我國的經濟發展和社會主義現代化建設的進程。

大量設立的開發區，因開發能力的限制，不能得到充分合理利用。很大一部分土地的表層土壤和配套的農業生產設施遭到破壞，已經無法重新耕種，造成大量土地資源的浪費。另外，各開發區為了吸引投資項目，主要競爭手段就是壓低地價，一些級別較低開發區對于級別較高開發區的競爭更是如此。這樣，很大一部分土地收益都流入投機者腰包。

二、土地價格嚴重扭曲

在征地過程中，國家是買者的壟斷;在供地過程中，國家是賣者的壟斷，缺乏市場機制，土地價格發生嚴重扭曲。價格理應受供需雙方的影響，在市場中形成。而我國的征地價格按土地的原用途確定，加之地方政府對自身利益的追求，征地價格往往較低，嚴重侵犯了農民的利益，在現實中也難以實行。據了解，一些建設項目，特別是國家和地方的重點基建項目，為節省投資往往采取“省部協議”、“政府定價”的辦法確定征地補償標準。國家——實際是地方政府憑借壟斷權，確定土地價格隨意性大。因為政府供地目標的多重性，各地大量采用劃撥方式供地，不愿意用出讓方式供地，即使采用出讓方式供地也往往采用協議方式，不愿意用市場機制發揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式。即使將來采用市場機制發揮較充分的招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地，在政府壟斷下，所形成價格的合理性，還有待于研究。

三、政府職能嚴重越位

根據市場失靈理論，政府應在以下幾個方面發揮作用：提供公共物品或服務;校正外部效應;維持有效競爭;調節收入分配;穩定經濟。政府應從具體的市場行為中分離出來。然而在這里，政府的行政職能與市場經濟行為合為一體，政府職能嚴重越位，容易產生以下問題：

1.政府尋租

目前，分灶吃飯的財政體制，使地方政府經濟利益獨立化，地方政府的財政收入與本地的經濟發展水平呈正相關。農用地轉為建設用地一般可以獲得更高的收益，保護耕地具有較大的外部效益。一些地方政府，為了盡快發展壯大本地經濟，在與其他地方政府的競爭中吸引更多的資源，不惜以土地為代價，甚至違法大量征用農民的土地，低價提供給開發商使用，而把保護耕地的任務推給社會，不利于耕地保護，使整個社會的利益受到損失，而且容易引發政府的土地違法活動。目前，各地的圈地熱的背后往往都有政府的參與和支持。

2.政府官員尋租

根據政府失靈理論，我們知道，政府天生具有不講成本的特性，政府行為也缺乏利潤的含義，他們追求的往往是規模的最大化。一些政府官員為了顯示政績，片面強調GDP的增長和地方財政收入的增加，建造形象工程。現行的土地征用制度成為他們達到上述目的重要手段。憑借征地權，隨意圈占農民的土地，或者用于房地產開發，或用于招商引資，或者用于建造超標的寬闊馬路等等，任意扭曲土地的價格。某市為了吸引工業投資，狠壓地價，征用一畝土地的費用大概需要5萬元，而工業用地的地價才2～3萬元。

四、管理缺乏科學性

1.管理模式倒置

征地的審批權在中央政府和省級政府，征地量大，審批人員不可能到實地進行審核，往往依賴報件進行審批，審批流于形式;具體的操作和監督在地方各級政府，不利于調動地方對違規占地的監督積極性，管理模式倒置。同時，這種模式也不利于被征土地的及時審批。在現實中，一些地方政府違法先提供土地建設用地使用權，后辦理土地征用審批手續。征地審批不及時是造成上述現象發生的原因之一。

2.職能交叉重復，權力分配不合理

土地利用的規劃，農用地轉用的審批，征地的審批，土地利用計劃等職能交叉重復，而且審批權都集中在中央和省級土地管理機關，權力分配不合理，不利于地（市）和縣級土地管理機關職能的發揮。土地利用規劃和土地利用計劃是宏觀管理土地的主要手段，其審批權可以放到中央和省一級的土地管理部門;農用地轉用必須符合規劃和計劃的要求，其審批權可以放在低一級的土地管理機關——地市級土地管理機關;征地的審批是較具體的行政行為，可由縣級土地管理機關行使。這樣合理劃分土地利用規劃、土地利用計劃、農用地轉用和征地的作用及其審批權，有利于充分發揮各級土地管理機關的作用。

五、政府的宏觀調控機制難以實現

目前，國家提供的新增建設用地的來源主要是征用農民集體的土地。當國家增加土地的供給量時，就大量征用農民的土地;當國家減少土地的供給量時，就減少土地需求的審批，減少征用農民的土地。這種在計劃經濟體制下形成的征地——供地制度難以實現對市場經濟的宏觀調控。其表現是：國家對土地的供給一放開就亂，供給總量往往遠遠大于需求，供地結構嚴重失調;國家對土地的供給一控制就死，正當的需求也難以得到滿足，制約了我國經濟建設和社會的正常發展。

現行土地征用制度存在的主要問題是：市場機制發揮不充分，市場在土地資源的配置中沒有起到基礎性作用;政府干預太多，不但進行宏觀調控、制定執行土地利用總體規劃和土地利用計劃，而且對每一宗地的利用進行審批管理、征地的審批、農用地轉用審批等等;征地與供地脫節，征地的目的是供地，征地和供地是一個大系統中的兩個子系統，我們必須把他們納入到一個系統中來研究。所以，對土地征用制度進行改革和完善的最主要的指導思想和措施是，盡可能引入市場機制，充分發揮市場在土地資源配置中的作用;正確分析界定政府在土地征用制度中的作用，將政府的活動嚴格限制在其職責范圍內，并合理劃分各級土地管理機關的職責，充分發揮各級土地管理機關的作用。