扶貧績效評價及持續減貧探究
——以福建省永泰縣為例

方麗云

（福州工商學院 福建福州 350700）

2017年黨的十九大提出實施鄉村振興，根據《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，鄉村振興應在攻克貧困后，繼續鞏固脫貧攻堅成果。2017年12月，根據《中共福建省委辦公廳 福建省人民政府辦公廳印發<關于建立貧困退出機制的實施意見>的通知》，永泰作為省級扶貧開發工作重點縣，退出的各項指標均已達標，實現了當年全縣1 271 戶4 149 名貧困戶全部脫貧，56 個貧困村完成退出程序。永泰縣在扶貧過程中，集中使用了各類財政資金，廣泛發動了各級干部參與。隨著扶貧工作的收尾，應對扶貧政策進行總結梳理，多角度評價扶貧績效，并結合扶貧工作缺漏，探討后期持續減貧過程中的完善措施，切實鞏固脫貧成果[1]。

1 扶貧政策梳理

1.1 基礎設施全面推進，改善貧困地區人居環境

永泰縣“九山帶水一分田”的自然地貌，長期以來山水阻隔、交通閉塞，是貧困的重要原因。為解決農村道路建設養護的資金籌集問題，2014年起，縣級財政預算承擔農村公路的建、管、養、運資金，大力新改建農村公路，并結合城鄉公交、學生周末客車等方式，提高農村公路路網通暢水平。在鄉村振興工作中，美麗鄉村建設是重要組成，而農村人居環境整治則是首要任務。在改善人居環境方面，主要圍繞公廁改造、垃圾處理、污水治理、農房改造、村容村貌提升等方面進行。2020年永泰縣實現農村衛生廁所全覆蓋，2018年所有行政村均成立保潔隊伍，每500 人配備1名固定清掃保潔人員，每5～10 戶配備1個公用垃圾桶，設置垃圾收集點并配備垃圾運輸車，基本實現農村生活垃圾處置體系全覆蓋。以“三格式化糞池+凈化槽”為核心的污水處理技術，2019年實現農村生活污水治理戶覆蓋率90%以上。依托永泰建筑之鄉優勢和當地工匠傳統工藝，對農房進行亮化改造，利用生態綠色的農村風光，助力農村休閑農業和旅游產業的發展。截至2020年，完成255 個美麗鄉村、180 個農村幸福院建設，實現全縣美麗鄉村建設全覆蓋。

1.2 加大健康扶貧力度，提高貧困村醫療衛生服務水平

疾病是導致貧困人口無法脫貧或返貧的重要原因。永泰縣通過健康扶貧醫療隊、貧困戶醫保免費參保、家庭醫生簽約服務等方式健全貧困村的醫療保障體系。組建健康扶貧醫療隊與貧困村對接，實現每周2次入戶巡診和健康宣傳；推行醫療報銷“一站式”服務，定期進行醫療報銷費用核查，為自付醫療費用超過5 000 元以上的貧困戶提供額外補助，減輕貧困戶的醫療壓力。2019年縣財政撥款40 萬元用于貧困村衛生所購置電腦、打印機等設備，全面開通56 個貧困村衛生所醫保定點服務，并為保障貧困村醫療人才供給，建立訂單式免費培養村醫，優先分配到貧困村，提高貧困村醫療衛生服務水平。

1.3 實施多類產業扶貧項目，實現“造血式”扶貧

永泰作為福建省重度貧困區，貧困的根源不僅是自然地理條件制約，更深層次原因是缺乏成熟的支柱產業。在第二產業不發達、第三產業發展緩慢的現狀下，創新扶貧機制，綜合實施多類產業扶貧計劃，覆蓋光伏發電、特色作物種植、文旅產業、電商扶貧等項目。其中，在85 個村實施分布式光伏發電項目，每年每村可增收4萬元～10 萬元；免費提供百香果苗木、蜂箱給貧困戶，并配套進行技術培訓和病蟲害防治技術支持，通過建立農民合作社、村級股份制企業等形式，種植油茶、茉莉花、金線蓮等作物，實現土特產品產業化，帶動農民就業增收；大力發展傳統工藝、休閑農業、民宿酒店、特色古鎮等旅游產業鏈資源，提升村民“造血”功能，實現旅游就業脫貧、旅游項目開發脫貧、旅游自主創業和就業脫貧[2]。借助國家級電子商務進農村綜合示范縣的財政撥款資金，大力完善物流配送體系，電商服務網點建設向建檔立卡貧困村傾斜，提高行政村和建檔立卡貧困村的電商服務覆蓋率。

1.4 創新金融扶貧機制，增加生產和投資資金

缺乏發展生產的資金是導致勞動能力正常的貧困戶無法脫貧的主要難題，解決的方式多為發放財政補助資金或發放扶貧貸款。福州市惠民資金網數據顯示，2016—2020年福州市財政局通過福州扶貧濟困春風行動項目，向永泰縣發放生產補助資金868 萬元，通過中央財政扶貧資金項目下達資金1 807.83 萬元。2017年建立1 200 萬元的扶貧小額信貸擔保金項目，與縣信用聯社、農行永泰支行、海峽銀行永泰支行開展合作，與福州市擔保有限公司簽訂風險協議，為貧困戶提供小額貸款擔保，發放貸款642 戶，貸款金額2 036.7萬元。針對建檔立卡貧困戶，根據貸款金額按照基本利率進行全額貼息，2017—2020年扶貧小額貸款貼息支出累計282.77 萬元。扶貧貸款與產業發展相結合，解決具備勞動力的貧困人口的產業發展資金缺口問題，并在保障信貸資金和貸款貼息的基礎上，創新小額信貸資金使用方式，帶動沒有勞動能力的貧困戶以扶貧貸款共同經營和入股分紅的方式，將信貸資金投入企業，增加投資收入。

1.5 推行多類教育扶貧計劃，實現扶貧先扶智

貧困戶的脫貧能力和受教育水平、職業技能關系密切，貧困人口接受教育和技能培訓是阻斷貧困代際相傳的主要方式。除常規的覆蓋學前到大學的免學費、助學金、生活補助、營養計劃、生源地貸款外，2015年起永泰縣通過雨露計劃開展種養殖技能培訓，2018年起針對建檔立卡貧困家庭子女接受中高職等職業教育和技工院校教育的在校學生，每人每年發放3 000 元補助，配合教育多元幫扶政策，如“春蕾助學”“希望工程”等全方位保障貧困人口的受教育權利。

2 永泰縣扶貧績效評價

2.1 減貧成效顯著

2013年永泰縣貧困人口2.71 萬，貧困發生率7.29%，屬于貧困重災區，2016年貧困人口降至4 102 人，2017年貧困發生率降至0，低于全省平均0.017%的水平[3]。百香果、養蜂、食用菌和鄉村旅游四大扶貧產業，帶動脫貧戶886 戶2 333 人增收，開發公益性崗位294 個，設立5類7個扶貧車間，實現1 734 名貧困勞動力就業。貧困人口增收明顯，人均純收入從2015年的3 133 元提高至2020年的2萬元以上。

2.2 各類經濟發展指標逐年增長，但與其他縣（市）仍有差距

2020年全縣生產總值突破300 億元大關，是2015年末的2.5倍，排名由全省86 個縣（市）區的第67 位躍升至51 位，人均地區生產總值超過11 萬元[4]。2017年永泰縣農民人均可支配收入13 205 元，同比增長12%，三年平均增幅8.91%，均分別高于全省2017年8.9%，三年平均8.87%的增幅，但農村居民人均可支配收入仍低于福建省16 335 元的水平，為福州所有縣（市）中最低。農村居民最低生活保障標準為每人每年4 200 元，高于省定最低保障線3 000 元和國家扶貧標準線3 100 元。各行政村集體經營性收入逐年增長，2019年全縣村級集體經濟新增總收入556.04 萬元，同比增長24.25%，2020年51.8%的村集體年經營性收入達20 萬元以上。

2.3 農村社會民生事業進步明顯，趕超發展壓力較大

扶貧攻堅以來，永泰縣民生事業進步明顯，與其他縣（市）差距逐步縮小，但后期趕超發展的壓力較大。2016年秋季以來，實施針對適齡貧困學生的教育扶持政策，發放補助3 610 人次271.46 萬元；“雨露計劃”累計培訓貧困戶1 303 人次。2017年義務教育鞏固率為99.89%，高于全省平均水平。2017年城鄉居民基本醫療保險參保率達到97.88%，高于全省96%的平均水平。“十三五”期間，192 個村衛生所標準化建設完成，全縣每千人醫療機構床位數從4.2張提高至4.98 張，但仍低于全國同期6張的平均水平；每千名老人擁有養老床位數從31 張提高至43 張，達到國家建設規劃40 張的目標。截至2018年底，永泰全縣公路硬化通車總里程1 822 km，農村公路總列養里程達到1 657 km，比2015年末增長了13.5%，公路密度達到81.3km/km2，低于福建省89.7km/km2的平均指標。2019年城鎮化率達到42.1%，低于福州七縣（市）48.74%的平均水平。

2.4 扶貧資金發放公開化，但仍存在管理體制缺陷

扶貧資金預算、項目申報與完成情況、惠民款項下發等均通過政務公開或永泰縣惠民資金網、e福州等渠道向公眾公開，但個別領導干部利用職務便利和審核審批監管漏洞，挪用惠農資金、截留侵吞涉農補貼和低保金、違規領取補助金等違紀問題時有發生。自2016年開展扶貧惠民監督執紀問責工作以來，截至2017年上半年永泰縣紀委共對31 人次進行問責，曝光扶貧惠民領域的“四風”和腐敗問題18 起，違紀領域主要涉及資金管理、政策落實等方面。

2.5 貧困人口精準識別不到位，占用扶貧資源

2016年9月，福州市審計局對閩清、閩侯、連江、羅源、永泰等5個縣及市本級財政等10 個部門21 類精準扶貧資金使用管理情況進行審計，審計發現永泰和連江縣建檔立卡扶貧對象24 戶56 人不符合認定條件，未及時清退。精準識別不到位導致扶貧資源的浪費，也影響真正貧困人口的福利[5]。

3 永泰縣持續減貧的對策建議

3.1 延續扶貧投入和政策優惠，保持造血和兜底功能

永泰縣的貧困時間長，各類產業發展底子差，加上縣城的經濟發展對農村貧困人口收入帶動作用有限，因此，需以脫貧為契機，持續加大資金投入，延續精準高效的政策扶持。對于有勞動能力和發展意愿的貧困人口，提供就業技能培訓和創業信貸支持是幫助其脫貧和發展的有效方法，但貧困人口的貧困原因各不相同，因病致貧或因學致貧等支出型貧困和喪失勞動能力的貧困還需政府加大扶持力度，通過增加對農村居民的大病醫療補助，繼續投入資金實施雨露計劃等項目，逐步提升農村居民最低生活保障標準，確保扶貧投入與貧困人口的需求契合。對于貧困人口精準識別不到位、新增貧困人口認定滯后等問題，完善農村困難邊緣群眾和脫貧人口跟蹤管理機制，加強返貧監測和新增貧困認定，對符合低保條件的貧困人口實行政策性保障兜底，提高扶貧資源的配置效率[6]。

3.2 繼續大力扶持康養、電商等產業

隨著城鎮化的推進，農村人口老齡化問題成為鄉村振興的巨大挑戰。基于就業脫貧等政策持續發力，逐步推進敬老院轉型為區域性養老服務中心，實現特困人員集中供養和提供養老服務崗位的雙重目標，探索實行養老護理專業高校畢業生“入職獎補”制度。結合政府購買服務的方式，在農村開發養老服務崗位，引導建檔立卡貧困人口、農村困難邊緣群眾、低保家庭等困難群體到養老服務機構就業。

農村基礎建設、人才培養、優質農產品、資金等都為農村電商創業提供了良好的發展后盾，農村電商已經成為農民增收、農村創業者創業的良好出路與途徑。在持續脫貧方面，應延長電商價值鏈，整合電子商務與生態旅游資源，推動農民、旅游服務企業、社會資本等多方參與的方式發展電子商務，強化與國內知名電商平臺合作，實現永泰縣農特資源、旅游資源、文化資源等的全網化展示與銷售。在產品供應鏈管理方面，鼓勵建立“來源可溯、去向可查、風險可控、責任可究”的農村產品標準化質量保障體系，對縣域特色非標農村產品如李干、茶油等制定相應合格標準，并注冊地理標志商標，借助農民合作社等組織，打造綠色環保食品加工產業集群，擴大全縣農村產品網上銷售份額。

3.3 加強政校企合作，加大各類行業技能培訓力度

引導各類院校特別是職業院校設置養老服務相關專業或開設相關課程，探索政府出資與院校合作共同進行訂單式人才培養等貧困勞動力培訓新模式，通過減免學費、補助生活費等資助政策，支持困難家庭子女就讀養老護理專業，為康養行業輸送勞動力。在農村電子商務人才培訓上，鼓勵開設電子商務專業的相關高校參與各鄉鎮村開展的智慧旅游、“旅游+互聯網”和電商業務等方面的知識培訓，搭建農村創新創業協會和農村電商協會平臺，鼓勵院校學生和涉農企業、農村旅游從業人員、合作社和農村創業青年組隊合作參加電商創業大賽等活動，學校和政府為可孵化的項目提供資金和技術支持，實現政校村企良好聯動。

3.4 充分發掘鄉賢等社會力量，推動持續減貧

自古以來，在鄉村建設、風俗教化和事務管理中貢獻力量的鄉紳，被稱為“鄉賢”，由此而形成的文化稱為鄉賢文化。鄉賢文化作為一種軟實力，在促進鄉村發展、推動鄉村振興過程中發揮了重要作用。借助“樟商回歸工程”，挖掘鄉賢資源，依托“鄉村振興合伙人”計劃、鄉村振興新青年創業中心等載體，吸引更多的鄉賢回鄉投資興業。充分發揮鄉賢“領頭羊”的作用，圍繞永泰本地重點優勢產業和農村產業發展需要，鼓勵鄉賢利用專業優勢向返鄉創業青年群體提供在農村可推廣應用的項目。支持鄉賢入股合作社、新辦村級股份制企業，帶動村民以就業、入股分紅等形式參與經營，同時為鄉賢提供回歸的獎勵和優惠政策，如創業安居政策、創業扶持獎勵、興辦企業稅收優惠等。合理利用鄉賢捐贈，建立鄉賢基金，用于醫療、教育、住房等民生建設，同時利用開放鄉賢建言獻策平臺，鼓勵鄉賢參與農村基層自治管理活動，并對村務管理、鄉村振興等方面提出建議，對基層干部實施監督，助推鄉村全面發展。

3.5 完善扶貧資金管理機制，細化扶貧資金績效考核

繼續推動實行財政專項扶貧資金使用管理公開公示制度，通過多種渠道向社會公開資金政策文件、管理制度、資金分配結果等信息，接受社會監督。嚴厲查處挪用、非法占有扶貧資金的行為，對基層干部形成震懾，同時對脫貧工作有突出貢獻的基層干部予以表彰和獎勵，形成獎罰并用的管理機制。從目前來看，縣域的扶貧資金績效評價還處于粗放式評價階段，如評價資金的到位時長、項目個數、預算執行率、資金使用是否存在違紀等指標。在績效評價方面應細化項目績效評價指標，科學合理地制定扶貧項目的績效目標，提高扶貧資金的使用效率，并對績效目標的完成情況予以跟蹤監測，確保扶貧資金發揮最大效益，使扶貧項目的效果評估更加客觀合理[6]。