“后扶貧時代”相對貧困治理研究

耿瑞懌

（延安大學政法與公共管理學院，陜西 延安 716000）

1 問題的提出

貧困治理一直是國家治理和社會治理的重要組成部分。黨的十八大打響脫貧攻堅戰以來，黨和國家把脫貧攻堅作為重中之重，治理貧困立場不斷堅定、力度不斷加大、力量不斷凝集，在全黨全國各族人民的不懈努力下，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，區域性整體貧困得到解決，絕對貧困問題全面消失，貧困縣脫貧摘帽全部實現，完成了脫貧攻堅戰的歷史任務，反貧困事業進入了以治理相對貧困為特征的“后扶貧時代”。但是，絕對貧困現象的消除并不意味著貧困的消失，脫貧攻堅任務完成后扶貧工作重心將轉向解決相對貧困，扶貧工作方式也將由集中作戰調整為常態化治理。一般而言，絕對貧困是解決生存保障問題，相對貧困則是縮小收入和提升生活質量的問題。新時代人民對于美好生活的需求與不平衡不充分的社會矛盾決定了相對貧困治理的復雜性和艱巨性。習近平總書記指出，“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點”，提出“要針對主要矛盾的變化，厘清工作思路，推動減貧戰略和工作體系平穩轉型，統籌納入鄉村振興戰略，建立長短結合、標本兼治的體制機制”［1］。黨的十九屆四中全會上也提出要“建立解決相對貧困的長效機制”，這為后扶貧時代相對貧困的治理指明了方向。

由此可見，如何構建治理相對貧困的長效機制以及推進減貧戰略和減貧工作體系的平穩轉型，成為學界和政界研究討論的重大課題。本文則通過提煉后扶貧時代相對貧困的內涵特征、致貧原因，分析相對貧困治理中遇到的重點難點問題，有針對性地提出治理相對貧困的新思路，對脫貧攻堅成果同鄉村振興有效相銜、構建科學可持續的貧困治理長效機制具有一定的理論和現實意義。

2 相對貧困的特征及成因

我國貧困圖譜的“一體兩翼”就是絕對貧困和相對貧困。絕對貧困指的是個人或者家庭所擁有的生產要素資源無法滿足其自身的生存要求，屬于物質貧困或生存貧困。相對貧困則主要強調社會剝奪和排斥、社會結構和階層等帶來的不平等，是相比較而存在的貧困［2］。由于城鄉分割影響、區域分布差異、產業結構等結構性差異，現階段相對貧困的主要表現為財富分配不合理、收入不平等、區域經濟差距大等。

2.1 相對貧困特征

有關相對貧困特征的研究，不同學者有不同的見解。學者高強認為與絕對貧困相比，相對貧困具有人口基數大、貧困維度廣、致貧風險高等特點，也存在持續增收、多維貧困、內生動力、機制體制等諸多難點［3］。陸漢文等人指出把握相對貧困問題時最值得關注的四個特征是政治性、長期性、相對性和風險性，而區域關系、城鄉關系、特殊群體則是2020年后中國相對貧困治理需要關注的三個關鍵點［4］。孫明慧在文章中指出相對貧困具有相對性（相對于各種參照體系來說處于貧困的狀態）、動態性、多維性、長期性。王琳等人指出“后扶貧時代”我國貧困治理的主要特征由注重收入貧困轉向多維貧困、脫貧摘帽轉向脫貧攻堅、政府扶貧轉向社會扶貧。孫久文等則認為相對貧困受城鄉二元格局影響較大，在初期表現為特定地區分布、多維化和收入主導性貧困［5］。左停等指出相對貧困群體具有多維需求保障不充分、社會轉型與過渡過程中的不適應、社會結構性障礙難以克服、日常生計流動性和不確定性、老弱病殘等特殊困難等特征［6］。可見相對貧困是多因素于一體的復合型貧困，它具有多維性、區域性、特殊群體性等特征。

2.2 導致相對貧困的原因

發展差距與相對貧困在概念和內涵上有天然聯系，只要存在差距，就會存在相對貧困。相對貧困的影響因素同特征一樣是多維的，呈現出幾種因素相互交融：一是社會制度因素，包括教育、戶籍、土地及社保制度等。城鄉之間、區域之間社會制度的差異，導致群體之間社會資源分配差距大、社會公共服務供給不足和分配不公；其次，制度與教育、投資消費等眾多因素形成一種累計遞進的聯動機制，致使貧困群體既缺乏能力又缺乏權利和機會，陷入制度性貧困［7］。二是環境因素，從貧困人口的分布空間來看，貧困群體大多分布于生態環境脆弱、資源缺乏地區，生產生活條件差，與環境優越地區相比，其獲得生計資本的條件有限且各類基礎設施建設成本高、施工難度大，導致無法大規模的發展產業，農業生產力不足，難以通過后期發展來彌補。三是群體因素。一直以來老弱病殘婦幼被認為是脆弱性群體，這類人群身體素質相對較差，受教育程度不高，難以在競爭激勵的勞動力市場獲得就業機會，具有很高的返貧風險，若遭遇重大變故極有可能再次陷入絕對貧困狀態并無法完全靠自身努力實現脫貧，長期處于貧困狀態。

3 后扶貧時代相對貧困治理中的問題甄別

相對貧困的復雜性給后扶貧時代的貧困治理提出了新的挑戰。把握相對貧困成因及現實境況，甄別出相對貧困治理中的主要問題，成為相對貧困治理的現實基礎。

3.1 相對貧困群體的識別問題

單一的收入指標已經無法反映貧困群體的真實生活狀態和實際需求，多數的貧困群體呈現出多維貧困狀態。正是如此，治理相對貧困過程中面臨著復雜多樣難點問題，首要的問題就是識別貧困群體的標準。有研究表明，貧困的發生除了受到經濟收入影響外，還受到資源分配、社會資本、農村居民的健康水平等因素的影響。盡管近年來脫貧攻堅也從多維角度入手，但從實際情況來看，仍以收入作為脫貧的最重要標準，忽略了醫療、教育、飲水安全等必要的生產要素指標，有的地方甚至出現“數字脫貧”等不良現象，難以有效界定貧困。城鄉融合的發展趨勢使得貧困不再是農村的專屬，城市的貧困問題也日益顯現，處于城市的低保戶低收入群體以及既無法享有農村福利保障也無法在城市享有低保的進城務工人員，這些貧困群體多分布于鄉村與城市邊緣導致相對貧困難以被識別。如何在全國統一性和地方的差異性之間找到合適的衡量標準，是我國相對貧困劃定需要解決的一大難點。

3.2 相對貧困人口缺乏內生動力

我國的反貧困政策大致分為兩類：一是外在嵌入式幫扶，二是內生自主脫貧。嵌入式幫扶是通過以政府為主導，以提供低保救助、住房補貼、醫療保險等手段解決貧困人口的經濟困境，滿足其基本生存需求，“輸血式”的扶貧模式使得貧困群體“等靠要”思想嚴重。這種通過經濟扶貧的方式在脫貧攻堅時期解決了絕對貧困問題，但由于相對貧困的多維性和復雜性，通過扶持難以擺脫相對貧困。而自主脫貧強調的是增強貧困群體的造血功能，通過引導參與就業、技能培訓或通過產業提高經濟韌性實現脫貧目標。現階段，治理相對貧困最主要的就是提高貧困戶的內生動力。在貧困的治理中既要發揮市場的資源調配作用，更要強調政府的責任，即政府有責任在收入財富的二元分配中調整社會分配，從而改變不適當的分配格局縮小貧富差距。二是人文貧困，處在原貧困地區的人口受教育程度低的影響致使群體認知水平低，在就業市場中缺乏必備的知識素養而從事簡單的低技能工作。私域或公域的資源缺乏與資產的赤字從父輩傳遞給子輩，貧困階層由“代內”變為“代際”導致貧困的相關條件和因素從父輩遺傳給下一代［8］。再者，受地理位置因素影響，生態脆弱地區（“三州三區”等原深貧地區），主要依靠有限的自然資源維持，基礎設施建設成本高，難以通過創新農業、產業發展模式來改善貧困狀態，由此使得貧困群體內生動力不足。

3.3 城鄉及區域差距帶來的發展不均衡

我國的社會矛盾決定了后扶貧時代貧困的核心是發展的不平衡不充分，表現為城鄉不平等、區域不平等和個體間的不平等。一是我國城鄉二元化的發展格局及城鄉人口的流動特征，使得農村和城市中都存在相對貧困的群體且農村人口的流入也成為城市相對貧困群體的重要來源。二是區域間的不平等以及群體間的相對客觀差異一直存在。比如，沿海與內地、中東西部的差異明顯。有關學者從區域分布角度出發，分析了我國中東西部三大地帶的貧困空間分布特征，建立多維貧困測量模型收集數據進行測算，結果顯示各區域的相對貧困指數與多維貧困指數都呈現出“西部最高，中部次之，東部最低”的空間梯形分布。由此可見，與東部沿海地區相比，中西部地區的貧困問題更加突出。在“先富”帶動“后富”的政策效應下，各地區經濟水平有所差異，一刀切的治理方法已經不適應于相對貧困的治理。

隨著社會的分化，原有的城鎮人口也發生了變化。由于部分企業的倒閉、體制改革等因素下崗的工人越來越多，未接受良好教育的新生勞動力難以通過自身能力找到正規工作，收入低且不穩定，易發展為城鎮相對貧困人口。加之主動或被動參與城鎮化的農村人口，在精神上、物質上很難融入城市生活，成為邊緣人群。雖然城鎮化打破了城鄉二元體制，但農村人口仍然是扶貧工作的主要對象，這種城鄉分割導致城市邊緣人口無法納入貧困范疇，顯然也不能滿足現階段相對貧困問題的治理。

3.4 特殊群體保障問題

共同富裕是后扶貧時代相對貧困治理的目標之一。長效返貧機制應該關注三類人群：一是殘疾人、患病喪失勞動能力群體；二是社會邊緣群體，單親母親、留守兒童、獨居老人失業者等脆弱群體；三是高風險群體，能力貧困人群、因病因災等潛在貧困群體。產業扶貧、教育扶貧、就業扶貧等措施在該群體中難以取得顯著效果且這些特殊群體因所處的地理位置及家庭本身情況限制了自我的發展，社會資本相對匱乏，脫貧后仍然存在較高的返貧風險，且分布區域零散難以集中治理。在脫貧攻堅階段，國家主要通過“兩不愁三保障”來保障，后扶貧時代如何有針對性地保障以及對特殊群體中具有勞動能力的人進行技能和就業培訓及其家屬如何安置也是相對貧困治理中應該關注的重點問題。

4 相對貧困治理的對策

我國在消除絕對貧困中積累了豐富的扶貧減貧經驗，但相對貧困與絕對貧困相比，具有多維性、長期性等特征，難以在短期內解決，使得相對貧困問題的解決更加復雜、更加艱巨。因此，在推進常態化治理與制度性治理相結合的基礎上，需要構建和創新治理相對貧困的長效機制。

4.1 構建貧困問題監測預警幫扶機制

扶貧的前提條件之一就是識別貧困群體，構建有效的貧困群體識別機制則是相對貧困治理的基礎工程。為此，首先要確定相對貧困的界定標準進而實施動態監測。在相對貧困群體識別方面，以國際社會的相對貧困標準以及人類發展指數、多維貧困指數和社會貧困線等為參考標準進行確定，關注貧困的面、量、質三個方面。其次要設立貧困監測和報警機制。對相對貧困人口及時預警與精準干預。相對貧困人口屬于易返貧群體，抗風險能力差，相關部門要足夠重視各種潛在風險因素與返貧實際發生的關聯性，加快建立分級預警檢測機制對易反貧群體進行動態監管，及時對有預返貧風險的地區啟動防貧預警，對需要防貧干預對象，精準識別，建檔立卡針對性干預，持續關注后續鞏固需求，形成“短期-中期-長期”可持續鞏固體制。由“政府+涉農經濟組織+社會力量+農戶”組成的多元主體，形成自上而下推動+自下而上反饋的機制。再者，設立貧困監督與評估機制，脫貧質量是否真實，扶貧物資是否為民所用關系到后扶貧時代小康社會的后續發展。通過建立“中央政府監察+地方政府監察+基層監察+社會監督+媒體監督+個人監督”的現代化監督體制、“中央評估+地方評估+第三方評估+公眾評估”的綜合性評估機制提高工作效率，完善監督評估體系［9］。

4.2 建立自主能力建設機制

相對貧困的治理要堅持權利、能力、精神的治理邏輯思維，因而要建立起基本公共服務的賦權、基礎教育普及、產業增能與結構改革的聯動治理體系。第一，貧困群體享有平等的公共服務權利，即城鄉居民享有大體均等的基本權利。第二，基礎教育供給是提升貧困者發展能力和激發發展動力的關鍵一環，通過教育提升人力資本進而提高發展能力，引導貧困群體逐步擺脫“等靠要”的索取思維。規定適齡兒童必須入學接受基礎教育，學習獨立的人格特質以及掌握必需的基本技能，破除消極落后的思想觀念，樹立正確的價值觀；相關政府部門應設立就業信息分享中心、創業擔保貸款中心等機構，組建專門的技術培訓隊伍和技術性人才培育機構，為困難人群提供學習、創業機會。繼續發揮以政府為主導的資源及政策注入作用，動員社會力量參與治理，拓寬貧困群體參與市場的空間。第三，著力推進產業振興，創新扶貧產業發展模式，通過市場的資源配置作用，對技術密集型產業在貧困地區有效布局，有效利用互聯網技術通過“線上+線下”電商扶貧互動的方式實現資源的整合，不斷健全扶貧產業發展結構的多元化。通過推進一二三產業融合、啟動人才振興計劃、創新發展鄉村特色產業、優化升級產業扶貧模式、調整能源結構等路徑實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。第四，因地制宜地在貧困地區展開移風易俗工作，通過廣播電視、互聯網等傳播媒介發揮信息傳遞、政策解讀、觀念轉變、氣質培養的作用，潛移默化地影響人們的傳統觀念。

4.3 推進城鄉統籌一體化，完善區域聯動發展機制

一是從頂層設計出發啟動城鄉一體化，國家在扶貧政策上達到統一共識。將城市和農村共同作為扶貧場域。全國范圍內實施相同的貧困線標準缺乏合理性，應賦予各省（自治區、直轄市）政府相應的自由裁量權，針對各地城鄉居民基本生活需求以及主要地區致貧要素確立不同的扶貧標準，由各省（自治區、直轄市）政府自主選擇是否在國家認定的統一的城鄉貧困線標準上根據貧困地區實際情況對標準稍做調整，防止盲目競爭［10］。二是探索城鄉之間的互促激勵機制，誘導先進生產要素流向貧困地區，促成城鄉經濟聯動，構建區際利益補償機制（對欠發達地區以及返貧風險高的地區進行利益補償）。做好異地搬遷人群、城市農民工群體等的社會化融入工作，盡可能避免“社會排斥”現象的出現。三是通過區域橫向帶動，從設施共建、產業協作、人才對接等多途徑入手。一方面推進東西部扶貧協作，增強產業幫扶的針對性和有效性，比如可以形成特色產品輸送鏈將中部地區特色產品輸送到東部地區，既滿足了東部市場的反季節性消費需求，有效打破東西部地區間的市場阻隔，又可以促成東西部地區間供需市場的有效銜接。另一方面探索建立南北對口合作新機制，推進產業區域產業梯度轉移與承接，共建產業協作基地。四是建立人員流動學習機制，為有效阻斷中西部地區貧困的代際傳遞，中西部地區可以通過聯合辦學、共建工廠、培訓骨干人才、技能培養等方式擴大規模引進優秀教育資源和人才資源，將東部先進的人才、經驗、技術傳到西部，提高中西部的人才韌性。

4.4 建立防返貧長效社會保障兜底制度

建立健全社會保障兜底機制。我國的社會保障支出是指以家庭為單位獲得的各種轉移支付收入，如低保、五保戶補助、特困戶補助、救濟金等，有助于分攤社會風險，治理長期貧困，減緩相對貧困。要建立與后扶貧時代相符合的社會保障制度，一是優化頂層設計，設置兜底型貧困標準，對過去絕對貧困標準進行延伸，以人口的最低生活保障為內核，各地根據經濟發展制定具體的“生活保障線”，實現教育、醫療、文娛設施等基礎性公共服務全覆蓋，利用大數據建檔立卡精準到人，建立兜底保障安全網。對無法依靠產業脫貧和就業脫貧的特殊群體實行“應保盡保”。二是建立惠普型與包容性的農村社會福利制度。一方面通過擴大養老保險的覆蓋面，大力發展農業金融保險，增強風險抵御力。在融資方面，可利用信用進行小額貸款作為創業的啟動資金。另一方面通過各項補貼增強相對貧困群體的貧困預防能力，如自主創業補貼、就業補貼等。在穩健推進中央和地方兩個層次的籌集模式基礎上，引導社會力量對貧困民眾進行救助與政府有效協調合作。三是完善監管制度。監管不力容易發生權力尋租以及腐敗等行為。確立健全的監管機制，及時向社會公布，發揮社會監督作用。