美國社區學院治理及對我國獨立學院的啟示

陳佳靜 （遼寧師范大學教育學院）

20 世紀60 年代以來，美國社區學院獲得了高速發展，其辦學數量不斷攀升，招生數量也坐穩了美國高等教育的半壁江山，為推進美國高等教育普及化做出了獨特的貢獻[1]。美國社區學院有公立和私立之分，下述社區學院定義主要是針對公立社區學院而言。美國社區學院，是一種面向社會，以職業教育為主，并兼具轉學教育、繼續教育、補償教育和社區教育等多種教育職能的兩年制綜合性短期大學，主要由美國的州或市用州民或市民所納的稅金來運營[2]。美國社區學院立足于當地教育實際，形成了自己的辦學特色和治理特點。了解美國社區學院的發展歷程，分析治理主體的職責，總結美國社區學院的治理特點，希望為我國獨立學院的發展提供幾點借鑒。

一、美國社區學院發展的歷史階段

美國社區學院由初級學院演變而來，從伊利諾伊州成立第一所初級學院，即喬利埃特初級學院（Joliet Junior College）算起，社區學院發展已有110 多年的歷史。根據社區學院的治理主體和教育職能的變化，可以將社區學院的發展歷程粗略地分為三個階段。

（一）初級學院階段

19 世紀末至20 世紀初興起的初級學院運動，是美國高等教育發展中的一次具有重要歷史意義的革新運動，有力地促進了美國高等教育的普及和發展。隨著美國中等教育的發展，中學生畢業壓力加大，也由于美國四年制大學學制長、費用高難以吸引更多的高中畢業生。于是，社會各界普遍呼吁建立學費價格合理、學校位置便利而且能夠學習實用技能的學校，初級學院在這樣的背景下應運而生。1892 年，哈珀率先提出把大學的四個學年分為兩個階段的設想。第一階段的兩年為“初級學院”，第二階段的兩年為“高級學院”；即第一階段相當于中等教育，第二階段類似于專業教育或研究生教育。初級學院主要是作為中學教育的補充，教育職能以轉學教育為主，教育資金來自州政府。在初級學院時期，學校規模較小，治理結構比較單一，在治理模式上與中學類似，州政府和學區政府是治理的主體，呈現出科層制的組織管理模式，行政化傾向嚴重。

（二）社區學院初步成立階段

20 世紀30 年代，隨著美國經濟的發展和聯邦政府對初級學院重視程度的提高，學院規模不斷擴大，1901 年至1940 年在31 個州設立了250 所公立初級學院[3]，教學質量也不斷提升，同時開設了職業教育類課程，初級學院成為集轉學教育和職業教育為一體的教育機構。1947 年，杜魯門總統的高等教育委員會發表了一份里程碑式的報告《美國民主的高等教育：總統高等教育委員會的報告》，這是迄今為止關于美國教育的最重要的文件之一，它不再滿足于大學作為特權和財富的堡壘，該委員會呼吁對高等教育采取一種全新的方法，并在美國各地建立一個全國性的社區學院系統[4]。這份報告提出以“社區學院”的名稱代替原來的“初級學院”，初級學院由原來的中等教育機構轉型為高等教育機構，開始跨入高等教育行列。20 世紀60 年代，美國民權運動、和平運動風起云涌，機會均等觀念盛行；1967 年，由美國大學和學院董事會協會、美國大學教授協會和美國教育理事會共同完成的《大學和學院治理聲明》發表，提出“共同治理”理念，指出讓利益相關者參與院校事務決策，尤其是教師應參與院校管理[5]。社區學院逐漸形成了董事會領導下的校長負責制，成立了學生會、教師評議會以便學生和教師參與社區學院治理。

（三）社區學院發展成熟階段

20 世紀70 年代，隨著美國政府對職業教育的重視，社區學院提高了職業教育課程以及實用類知識的比例，以便吸引更多學生入學。相對于以學術研究為主的四年制大學而言，社區學院更加注重職業知識的學習與實踐，因此與企業的聯系也日益緊密。社區學院在不斷地發展過程中，逐漸形成了自己的辦學特色。不僅為學生提供高等教育水平的教育，如發展教育課程，目的是要為學生準備必要的閱讀、寫作和數學技能以通過大學水平的課程為以后的轉學做準備[6]；也為學生提供職業教育，為學生就業打下基礎；同時為當地社區的經濟發展服務。進入21 世紀，在社區學院求學的學習者占到了全美大學生數量的40%，成為美國最為重要的職業教育體系，也是美國高等教育的重要組成部分[7]。社區學院發展成熟后，其教育職能也不斷增加，不僅為學生提供轉學和職業教育，服務社區，而且增加了成人教育職能；從共同治理走向了多元主體共同治理，企業、教師、學生、社會組織在治理中的主體作用逐漸凸顯。

二、美國社區學院的治理主體及職責

（一）外部治理主體及職責

聯邦政府的職責主要是為社區學院提供資金和立法支持。美國聯邦政府在社區學院治理中是通過財政權間接行使的，也通過教育立法促進社區學院的發展，保證其與經濟發展相適應。如1958 年頒布的《國防教育法》提出加強職業技術教育，有計劃地開展職業技術訓練；1965 年的《高等教育法》指明了社區學院是高等教育機構。聯邦政府在社區學院發展中的作用主要是：通過國會的立法，確保全國社區學院在制度化的環境中運行；通過專項經費撥款、經費補助等特別形式，引導社區學院發展[8]；教育部發布有關教育的各類報告，對社區學院的發展進行監督。

州政府根據各州實際情況對社區學院進行規劃和治理。美國共有50 多個州，分權制的政治制度下，各州的經濟發展水平、地區文化各不相同，各州在社區學院的教育政策和資金投入方面有所差異。州政府在社區學院發展中的作用與聯邦政府類似，主要提供政策和資金支持，發揮監督作用。但是與聯邦政府相比，州政府對社區學院的治理更加具體。比如在資金投入方面，州政府制定資金分配計劃，保證公立、私立和部落社區學院資金分配合理；各州通過各種方式，拓寬教育資金來源。比如至少38 個州利用州彩票來增加社區學院的資金來源，主要用作學生的獎學金[9]。州政府根據州教育實際情況，制定更加符合本州教育的法律；各州教育管理部門，對社區學院進行評估管理，確保學校發展適應各州發展。

地方政府是直接治理機構，對社區學院的發展負責。地方政府主要是指地方市縣政府，主要負責社區學院重大事項的表決和學院教育資金的籌集工作；通過發布政策文件，對社區學院的課程和辦學規范做出了規范。此外，企業、社會組織和公民也是社區學院的外部治理主體，但是職責側重點有所不同。企業作為社區學院的合作者，主要是在資金方面為社區學院提供支持；社會組織，如美國社區學院協會的職責主要是對社區學院進行外部評估，判斷社區學院是否達到了高等教育的標準；當地公民則主要實行監督功能，對社區學院公開的財政情況和辦學信息進行監督。

（二）內部治理主體及職責

董事會是社區學院的最高決策機構，主要負責學院行政事務的決策、辦學資金的籌集、合作項目的開發和重要決策的咨詢以及與各級政府和企業處理好關系等。董事會的組成對州一級社區學院的治理產生深遠影響，管理/協調委員會的成員都可以任命或選舉，至少20 個州實行董事會的普選；對于其他州，董事會成員通常由州長任命[10]。董事一般與學校無直接的利益關系，除政府任命的人員，其他董事會成員來自當地各行各業。董事會成員的工作是義務性質的，與學院沒有物質利益方面的交叉，決策往往能體現客觀性。董事會是連接學院與社區的橋梁，將社區不斷變化的合理訴求，添加到社區學院的教學工作中，同時將社區學院的發展情況介紹給社區人民，維護社區學院的良好形象，吸引更多的資金支持。

校長是社區學院內行政管理人員的代表，擁有最高行政權。校長由董事會任命，對董事會負責。校長作為學院的領導者，職責范圍比較廣。在社區學院內部，不僅要處理學院日常發展中的行政事務、管理行政人員、推進校企合作、校社合作項目順利進行，而且也要從總體上把握社區學院的教師招聘和課程的開設。例如，美國社區學院教師隊伍由專職和兼職教師組成，專職教師主要負責社區學院理論知識的教授，兼職教師主要負責職業類課程的實踐教學。教師的招聘和選任以及專兼職教師的比例，最終由校長做決定。在社區學院外部，校長還是學院的公關代表，當學校內出現一些丑聞時，校長作為社區學院最高領導者要針對問題對社區公眾做出解釋。

教師和學生作為社區學院內的重要主體，在社區學院治理中的地位逐漸上升。教師主要通過教師評議會參與社區學院的治理，如關注教師評價、課程設置、裁員決定等。學生主要是通過各種組織（如，學生會），來表達自己的利益訴求。

三、美國社區學院的治理特點

（一）內部治理為主，外部治理為輔

美國社區學院經過110 多年的發展，逐漸形成了多元主體共同治理的模式。各級政府通過為社區學院提供資金、法律和政策支持以及監督社區學院發展的方式間接參與治理，起到外部支持和監督的作用，確保社區學院的良性發展。社區學院內的董事會、校長，教師和學生是學院治理的直接主體。董事會溝通學院與社區的聯系，維護社區學院的良好形象；校長作為學院的最高領導者，確保學院的發展方向；教師和學生起到內部監督的作用。聯邦政府將辦學權下放，州政府可以根據各州實際進行辦學，州政府同樣是作為外部監督者，不會過多參與社區學院治理，學院可以根據社區的需求和學校實際情況進行教師的招聘和課程的設置，擁有高度的自治權。

（二）重視社區需求，服務地方經濟

社區學院既是高等教育機構也是社區教育機構，作為一種社區教育機構，以服務當地社區居民的合理需求為主要目標。社區學院董事會作為聯系社區與學院的橋梁，能夠及時獲取居民的最新合理需求，在社區學院的師資力量、課程設置、教育職能等方面進行調整。比如，社區學院新增的繼續教育職能，就是在社區合理訴求的基礎上增加的，為當地有需要的居民接受教育提供了條件，同時促進了教育終身化的發展。作為一種高等教育機構，社區學院提供轉學和職業技術教育，不僅為四年制大學提供大量的學術型人才，而且培養了大批具有實操技能的職業技術人才，提供了源源不斷的技術型人才，促進了地方經濟的發展。

（三）調動社會力量，籌資渠道廣泛

辦學資金是學校生存和發展的重要支持，社區學院的辦學資金主要來自聯邦政府、州政府、地方政府和學生學費。隨著社區學院規模的不斷擴大，已經不再僅僅依賴政府的財政撥款和學費收入。美國社區學院與企業進行項目合作，吸納企業作為外部治理主體，為社區學院的運行提供了較為穩定的資金來源。利用加大宣傳，展示教育實力、豐富教育職能的方式，吸引了更多私人捐贈。社區學院充分利用校友資源拓寬籌資渠道。比如，西雅圖中央社區學院專門設計了“畢業生禮物”的籌資項目，主要是倡導畢業生關心母校、回報母校；該項目以學生的畢業年份作為捐款的最低參考值，如2015 屆的畢業生只需為母校捐款20.15 美元，不設上限，一方面培養學生對母校的認同感，另一方面為學校爭取更多的小額捐贈[11]。社區學院能夠充分調動社會力量，多元主體共同投資，為社區學院的穩定發展提供支持。

四、美國社區學院治理的啟示

美國社區學院和我國獨立學院處于不同的政治體制中，國情也有所差別，在借鑒治理經驗時不可照搬照抄，應吸收其合理因素，促進我國獨立學院的發展。

（一）治理中心下移，促進獨立學院規范化設置

由于美國實行分權的政治制度，聯邦政府并不會過多干涉各州的教育，州政府擁有教育自治權。聯邦政府將社區學院治理權下放給各州，州政府總體負責本州社區學院治理，可以根據本州實際教育情況，制定教育政策和法規。各州的社區學院同樣擁有高度自治權，為了體現“主權在民”的原則，校長、教師和學生共同治理社區學院，同時為避免過度民主化，將與學院無直接利益關系的董事會作為重要的決策機構，保證決策的正確性。當前，我國獨立學院在發展中遇到了一系列瓶頸問題，面臨著規范設置進展緩慢的困境，“26 號令”正式施行已近11 年，仍有208 所（占總數265 所的82%）獨立學院未能達成規范設置目標[12]。在獨立學院發展過程中，中央政府負責發布有關獨立學院的政策和法令，市級政府受省級和中央政府的管理，對獨立學院的管理權限有限。可以借鑒美國社區學院的做法，適當下放教育權力，讓省級或市級政府根據各省實際情況，因地制宜制定教育政策，促進獨立學院的規范化發展，適當賦予獨立學院自治權，在課程開設和教師的選聘上擁有更多的自主權。適當的權力下移，賦予地方適當的自治權，加快獨立學院規范化設置。

（二）明確學校教育定位，突出辦學特色

美國社區學院有明確的教育定位：確保教育質量，服務地方經濟。社區學院與四年制大學不同，主要是促進高等教育普及化和終身化，立足于社區，服務當地經濟的發展。我國獨立學院為高等教育大眾化做出了貢獻，培養了大批技術型人才，如今卻面臨著尷尬境遇。獨立學院規范化發展進程緩慢，大部分獨立學院依然掛靠母體高校，利用母體高校師資和熱門專業和基礎設施吸引學生，并未做到真正獨立發展，社會認可度低。獨立學院可以借鑒美國社區學院的治理經驗，首先明確院校定位，根據當地經濟發展需要開設相關特色課程，擺脫母體高校專業限制，加強學生實操技能訓練。利用當地電視臺、報紙和新媒體對獨立學院的教學成果進行宣傳，增強當地居民對獨立學院的認同感，提高居民認可度。

（三）轉變籌資理念，拓寬資金來源

辦學資金是學校發展的重要保障，美國社區學院在發展中逐漸形成多樣化的籌資渠道，為社區學院的發展提供了穩定的資金來源。我國獨立學院由于規范化進程緩慢，各級政府對其教育資金投入較少，學院的收入主要來自學生的學費，較為單一的籌資渠道，難以保證獨立學院的教育質量。獨立學院可以借鑒美國社區學院的做法，拓寬資金來源渠道。獨立學院要注重與企業合作，為企業培養適用性人才，吸引企業進行投資，不僅能夠吸引辦學投資而且能夠提高畢業生就業率、擴大獨立學院的社會影響。獨立學院要立足于民辦高等教育機構的定位，向當地政府爭取更多的辦學資金。在辦學資金的籌集方面，社會力量是不容忽視的一環，獨立學院可以動員各類社會團體和優秀校友進行無償捐贈。