北宋政府的政策導向對華北平原經濟發展的影響

陳 麗

（河北師范大學 歷史文化學院，河北 石家莊 050024）

趙宋建國以來，隨著社會生產力水平的提高，特別是作為基本生產資料的土地商品化程度的加大，使封建超經濟強制受到削弱，封建國家與農戶的經濟關系變得日趨復雜。在這種新的形勢下，宋初統治者通過調整其經濟政策，以適應社會經濟發展要求。文中華北平原①本文中的華北平原，與現代所說的華北地區（包括今天的山西省、河北省、河南省、山東?。┯兴煌?。筆者在前人的研究基礎上，將劃分經濟區的標準定位為：地理上的完整性與內部自然條件的一致性；較為發達的交通網絡使區域內部經濟聯系十分緊密，并成為一個經濟整體。基于以上考慮，筆者未將山西省納入本文討論范圍。的范圍包括燕山以南，淮河以北，太行山—伏牛山以東，渤海、黃海以西地區，涵蓋宋之河北、京東二路全境與京西北路及開封府以及遼的南京道。作為北宋的政治中心和保障北部邊界安全的屏藩，華北平原一直是北宋統治者所倚重的地區。這一方面給華北經濟發展注入了一定活力，另一方面國防型經濟格局的變化，也對華北經濟發展起到一定的制約作用。在這兩方面作用的共同影響下，北宋朝廷經濟政策的導向性對華北平原經濟發展的影響至關重要②史學界對唐宋時期華北平原經濟變化，主要有兩種意見：以史念海、徐高祉、杜榮泉等先生為代表，認為華北地區經濟在安史之亂后便衰落下去，其在全國的經濟重心地位已經讓位于江南地區。以程民生、勞允興等先生為代表，則認為中晚唐時期華北平原的河北道經濟不僅沒有衰落，而且在農業、商業和手工業上都有所發展。即使到北宋時期，北方經濟在全國依然占據重要地位，至少與南方是并駕齊驅的。學術的紛爭也為后學者提供了思路，筆者便在前人研究成果的基礎上，通過材料分析，提出自己的看法，供大家參考。。這也是該地區在經過唐末和五代戰亂的大規模破壞后，到北宋中后期再次成為經濟發達地區，只是發展的速度不及江南經濟快速的重要原因。本文將就此話題展開探討，以求教于方家。

一、農業政策的調整

在北宋初期多政權并存的特殊歷史時期，社會經濟基礎是否雄厚，往往決定著一個政權的興衰存亡。因此，如何將土地和農民更好地結合起來，發展和恢復農業生產，增加政府的財政收入就成為趙宋王朝緊迫的任務。

宋初統治者非常重視農業發展問題。首先，朝廷積極組織招撫流民，并將各地戶口的增殖和墾田數量的增減作為地方官吏政績考核的主要內容和升黜依據。朝廷多次頒詔“州縣官撫育有方，戶口增益者，各準見戶每十分加一分，刺史、縣令各進考一等”[1]75-76。每減少十分之一，考課時即降一等。如果“縣有逃戶破五十者，令佐降下考，若百戶殿三選，二百戶停所居官，其能招攜者賞之”[1]959-960。一旦諸縣令佐能夠“招復逋逃，勸課栽植”，即使“舊減一選者，更加一階”[2]658。太平興國七年（982），因山東地區持續蝗旱，流民甚多，土地大量荒蕪，朝廷令各地官府設法招誘流民歸業，并規定復業農戶免五年賦役，新墾土地只計桑棗輸稅，使荒田得以逐漸開發。慶歷年間，華北的沂州、貝州先后發生變亂，而西夏和契丹又在邊境虎視眈眈。朝廷以政府法令的形式，強制青、濰、淄、登、萊五州中“應是山林河泊，有利可取者，其地主不得占卻，一任流民采掇”[3]340。熙寧年間，河朔民戶因災傷而大量賣地逃亡，政府為了勸誘流民返鄉，下令“兼并之家，乘時賤市流民田者，皆先令還地，寬以歲月，歸闕值”[4]141。朝廷下令買田者先還地，使流民在返鄉后，不會因土地被賤賣而失去賴以生存的基礎，日后歸還所欠買田者的所付地價，使買地者的利益不受損失。紹圣元年（1094）“上曰：‘聞京東、河北之民乏食，流移未歸本土，宜加意安恤，給糧種，差官就諭，使還農桑業?！都內实葘υ唬骸褚呀o常平米，又許旨所養牛質取官緡錢，免租稅、貸與谷麥種矣?！盵5]食貨57之11國家向民戶提供進行生產的基本物資，以勸誘民戶歸業。農民和土地的有效結合，才能在土地上生產出糧食，從而保證納稅數額，使政府財政收入得到保障。這對華北平原經濟發展具有一定積極作用。

其次，北宋朝廷鼓勵墾荒，適時蠲免墾荒土地的租賦，并承認墾殖者對土地的所有權。乾德四年（966）下詔停止檢田加賦，百姓所辟之田，“州縣不得檢括，止以見佃為額”[1]177。太宗至道年間又實行“免三年租稅，三年外輸稅十之三”的政策，并承認農戶“請佃”的荒地“為永業”[2]660。針對華北地區移民較多，甚至有不少是原游牧民族的部民，宋太宗下詔：“令諸道州府，應部民有乏種及耕具人丁，許眾共推擇一人，練土地之宜，明種樹之法，補為農師，令相視田畝沃瘠，及五種所宜，指言某處土田，宜植某物，某家闕丁男、某人有耕牛，即令鄉三老里胥，與農師共勸民，分于壙土種蒔，俟歲熟共取其利?！鶋ㄐ绿?，即為永業，官不取其租。詔到宜亟行之，無或稽緩。”[2]659使有勞力而缺乏耕地、種子、耕具者，與有土地、種子、耕具而缺乏勞力者互通有無，力求充分利用土地和人力資源。潁州境內曾有陂塘荒地一千五百頃，真宗咸平三年（1003），在政府的組織下，許以暫不納租和免其徭役的優惠條件，農戶在墾荒過程中確實得到了實惠，也大大激發了墾荒熱情，很快荒地便被承佃完畢。景祐時，“青州兵馬都監郝仁禹知田事”，得知濟兗一帶閑田尚多，便“請命規度水利，募民耕墾”，很快開墾農田數千頃。同時，為了明確職責，避免推諉，宋真宗批準了權三司使丁謂提出的“少卿、監、刺史、閤門使已上知州者，并兼管內勸農使，余及通判并兼勸農事，諸路轉運使、副并兼本路勸農使”[1]1386，使各地方主要官員兼任勸農使一職，還設立了勸農使的辦事機構，使其責權相符。而對于瀆職和破壞農政的官員，則斷以重法。如建隆二年（961）給事中常準在館陶縣“括田不均”而被削官兩級，縣令程迪也受到“決杖流海島”的處罰[1]43。商河縣令李瑤因度田時受賄，事發后被杖殺。左贊善大夫申文紋則因未盡察舉之職，被貶官為民[1]44。這種舉措往往能達到使官吏“始知畏”的效果，增強了地方官吏管理農業的責任感。

北宋政府承襲了唐后期以來的政府不再過多干預土地兼并的政策，允許土地自由買賣，這便使得“富者有貲，可以買田；貴者有力，可以占田”[6]49。政府對“兼并者不復追正，貧弱者不復田業”[6]58，導致地權轉換速度加快，出現了“千年田換八百主”的現象。當然，這里所言政府不過多干預地權變化是宋代土地政策的總體趨勢，并不是說政府真的不進行干預，如果地權轉移一旦涉及到統治階級的根本利益，國家仍然會使用政治強權為自己服務。如宋廷對部分土地買賣作出限制性規定：宗族墓地、五代皇室的廟垣內地、北方沿邊諸路由宋廷所賜之沒蕃戶田宅等，不得買賣。與此同時，國家更關注土地買賣契約的交割。國家要求買賣雙方將田契向當地官府呈報，加蓋官府印信的被稱為紅契。辦紅契的目的有二：一是將所賣田產過錄給買主，同時過割田賦；二是官府可從交易中收取一定的田契錢。紅契一旦得到官方確認，以后發生土地糾紛時，官方會受理。沒有得到確認的田契為白契，原則上是違法的，但對這種交易本身，政府并不加以干預，而是要求買賣雙方需要履行交割手續。由此可見，北宋政府所關心的不是土地歸誰所有，而是誰來交納賦稅的問題。只要賦稅收入有了保障，土地在誰手中運作就不是政府要關注的問題了。

作為北宋政府積極推進農業發展政策的重要組成部分，鼓勵民戶充分占有和利用土地，減少政府對土地私有制發展的干預，這種農業政策調整，在民戶賦稅負擔不重、土地兼并尚不劇烈時，既有利于自耕農經濟的發展，又可滿足官僚、地主、富商等階層自由購買土地的要求，對促進農業生產的發展確實起到了積極作用。但對土地兼并的放任，政府對土地、賦役征調管理的不力，以及吏治的腐敗，多方面因素使北宋政府很快便面臨“戶口、稅賦、帳籍皆不整舉。吏胥私隱稅賦，坐家破逃，冒佃侵耕，（鬼）[詭]名挾戶。賦稅則重輕不等，差役則勞逸不均，所申戶口逃移，皆不件析；田畝稅數，無由檢括”[5]食貨69之78的窘境。正如蘇轍所言：“貿易之際，不可復知，貧者急于售田，則田多而稅少；富者利于避役，則稅少而田多。僥幸一興，稅役皆弊?！盵7]1054-1055這就導致國家財政中田賦收入減少，民戶稅負亦嚴重不均，從而激化了社會矛盾。

二、保護紡織、礦冶等專業化生產

北宋初期，隨著社會生產的發展和社會分工的細化，專業化生產已在一些重要經濟作物產區和礦冶產區出現。特別是隨著非農業稅收在政府財政收入中比例的增大，朝廷對專業化生產的重視程度也進一步加大。

保護機戶的權益。華北是北宋重要的絲織品生產中心，這里有許多機戶從事絲織品的專業化生產，但他們常常遭到地方官員的剝削。如元祐年間，殿中侍御史岑象求曾將知青州王安禮在任期間，“買絲，勒機戶織造花隔織等匹物，妄作名目，差役兵般擔，偷謾一路商稅，上京貨賣，贏掠厚利”[1]10788的行為奏報朝廷，要求對王安禮“妄作名目，差人般運數目，及謾昧沿途商稅、侵擾機戶等逐件事，盡法施行，以懲大吏貪饕恣意不法之罪”[1]10789。其后，宋徽宗崇寧五年（1106）曾下詔：“河北、京東機戶，多被知通及以次官員拘占，止給絲，織造匹帛，日有陪費侵漁?？稍t監司常切按察，如敢循舊拘占機戶織造，諸色人陳首，將所虧過機戶工價等錢，計贓定罪，行下諸路約束施行?！盵5]刑法2之45詔書再次提到機戶由官員供絲進行織造的事實，勒令今后官員不得以強制手段支配機戶為官織造，否則一旦有人狀告，按贓定罪。這在一定程度上使機戶免于官吏的邀難；另外，朝廷對官員的不法行為制定了具體的懲罰標準，也使機戶的基本利益有了法律上的保護。

保護冶戶的利益。徐州利國監（在今徐州市銅山縣東北）的煤鐵資源十分豐富，北宋初年便開設官營鐵冶工場，稱“狄邱冶務”[8]305。北宋中葉，設置利國監，下有八個冶務。蘇軾曾言：“利國監，自古為鐵官，……凡三十六冶，冶戶皆大家，藏鏹巨萬，常為盜賊所窺?！盵9]759這36個民營鐵冶作坊，各有多名雇工，這些冶戶“藏鏹巨萬”，資本相當雄厚。蘇軾在徐州任職期間，曾就朝廷禁止利國監的鐵進入河北市場一事上奏朝廷，認為河北乃是利國監的重要市場，這些冶戶購置設備的大量投資，只有通過出賣其產品后方有可能收回成本并獲利，政府如果關閉了其賴以銷售產品的河北市場，冶戶即有“失業之憂”，這些失業的雇工一旦聚嘯造反，將對地方社會的穩定和朝廷的長治久安都極為不利。他建議“使冶出十人以自衛，民所樂也。而官又為除近日之禁，使鐵得北行，則冶戶皆悅而聽命，奸猾破膽而不敢謀矣”[9]759。組織冶戶成立自衛隊來保護自身安全，以及疏通其銷售渠道，雖是地方官員為地方社會治安和稅收著想，也確實考慮到了冶戶的利益。此外，政府又逐步改變過去的課稅制而實行二八抽分的產品分割制，對專業生產者具有一定的刺激作用，也有利于礦冶業生產發展。據《宋史·食貨志·坑冶》和《文獻通考·征榷（五）》所載數據，宋代鐵課在宋英宗治平年間（1064—1067）達到最高點，為824萬余斤，相當于唐宣宗元和初年（806）207萬斤的四倍。事實上，北宋鐵冶最盛期當在神宗熙豐年間（1068—1085），其中元豐元年（1078）的鐵課有550萬斤，則當年產量達2 750萬宋斤，合今3 300萬斤，即1.65萬噸[10]。華北地區主要產鐵地為萊、登、徐、兗、邢、磁、相等州，其中邢州的鐵課達217 300斤，磁州武安鎮冶務鐵課達1 970 000斤，是全國鐵課最多的兩冶[11]39。但受當時生產技術水平的制約根本無法做到合理、有效地開采和利用資源，因此，在礦業的開采過程中，就常常出現盈虧不定、暴發輒竭，或采取歲久得不償失等現象。而一些官吏在稅收的征管過程中不照章辦事、苛暴和貪婪，也是政府保護措施難以落實的一個重要原因。

三、政府均稅輕役的措施

唐末、五代時期華北平原民眾賦稅負擔嚴重不均，小生產者的經濟負擔異常沉重，對宋初的經濟恢復極為不利。北宋統治者為了盡快加強國家經濟實力，也自覺或不自覺地運用賦稅這一經濟杠桿來調解國家與土地所有者及勞動生產者之間的關系，促進社會生產的發展。

脫胎于唐代兩稅（既有按戶等高低征收的兩稅錢，也有按田畝征收的兩稅斛斗）的宋代二稅稅額只是田畝二稅[12]204-215。然自晚唐、五代以來土地買賣自由，地權的頻繁變動破壞了官府的田賦管理制度，以致出現“田之在民，其漸由此。貿易之際，不可復知，貧者急于售田，則田多而稅少；富者得于避役，則稅少而田多。僥幸一興，稅役皆弊”[7]1054-1055，加之“吏胥私隱稅賦，坐家破逃，冒佃侵耕，（鬼）[詭]名挾戶，賦稅則重輕不等，差役則勞逸不均。所申戶口逃移，皆不件析，田畝稅數，無由檢括?！盵5]食貨69之78為了發展農業經濟，緩和社會矛盾，確保稅收的順利完成，北宋政府從來對“均稅”都相當重視，并通過“檢田”“方田”等形式進行稅賦的均定工作。

宋太祖建隆二年（961），朝廷下詔：“自今民有逃亡者，本州具戶籍頃畝以聞，即檢視之，勿使親鄰代輸其租?！盵1]43朝廷試圖通過詔令的形式解決地方上攤逃的問題。宋太宗也曾希望“歲時豐稔，民庶康樂，必擇強干有執守之人，先自兩京立法，止取地土頃畝，不以見墾及荒田，繁重者減省，僥幸者增益之”[1]833。在華北地區進行立法試點，按照原有土地頃畝收稅，而不禍及剛剛墾種的土地和荒地，達到依地均稅的目的。咸平二年（999）十一月，真宗下詔：“今遣朝臣，于開封府管內，據逐縣元額定稅，務令均平，更不增收剩數?！盵2]662熙豐變法中的方田均稅法直接得益于仁宗朝郭諮等人在華北平原所創的千步方田法①從兩稅法實行以來，以土地作為稅賦的主要征收對象就成了封建政府稅收的主要方式。而我們目前所看到的最早實行方田的例子是在唐后期會昌二年（842）五月，孫乂“自饒移于睦。睦有金陵之地，而無金陵之實。水不通商，陸無異產。等姑蘇毗陵之大，而均其賦焉。往歲，征稅不登，郡無良吏。刺史不究原本，但相尚以加征。至于伇術販鬻之有營，木實草秀之有地，悉編次于公案，而以稅稅之。故人不安居，流于外境，積數十年之逋欠，而長吏無敢以聞者。公設法開墾，盡平荒蕪。旬月之間，復離散之戶萬計。然后以向、來二郡，次諸湖、杭、潤等，方以主田，籍其戶口，推所產之物，齊均一之征，則五郡可以代睦之賦太平矣。”（《全唐文補遺》第一輯）其中“方以主田”的方，就是丈量土地之意。孫乂就是通過丈量土地，并依資產和人口來均定其稅收。以其他五郡的稅入來代睦州的賦稅缺額，使該地區都能完成中央政府的征稅任務。這對于五代和宋代實行方田均稅法有實際的參考價值。該史料是鄭學檬先生最早注意到，并毫無保留地提供給筆者，在此深表謝忱。。起初，由于洺州肥鄉縣田賦不平，久莫能治，轉運使楊偕深以為患。楊偕即以大理寺丞郭諮攝肥鄉縣令，并遣秘書丞孫琳與之共事。郭諮等人“以千步方田法四出量括，遂得其數，除無地之租者四百家，正無租之地者百家，收逋賦八十萬，流民乃復”[13]10530。及王素為諫官，曾建議均天下田賦。歐陽修亦上言，認為郭諮與孫琳的方田法簡而易行，申請在“亳、壽、汝、蔡四州擇尤不均者均之”[1]3482。于是“遣諮與琳先往蔡州，首括上蔡一縣，得田二萬六千九百三十余頃，均其賦于民”[1]3482?；实v年間（1049—1053），華北各地的官員也紛紛行動起來，田京知滄州，在無棣均稅；蔡挺知博州，在博平、聊城二縣均稅。據說“博平、聊城田租多隱沒，積為敝”，蔡挺“為均之，條教明審，民無擾而稅大增。三司上其法，請推行天下，后諸路稍施行”[3]326。從其實施的范圍來看，主要是在包括華北平原在內的北方地區；從實施的時間上看，則是間斷進行的；從實施效果來看，往往是初行時效果顯著，隨后便以擾民為由而棄置。從統治的長遠利益出發，通過均稅，保證稅源，緩和社會矛盾，有利發展農業生產，保持社會安定，這也就是北宋朝廷檢田、方田屢興屢廢而又屢廢屢興的重要原因之一。朝廷檢田、方田的愿望是好的，然因其稅額的征收是以縣鄉為單位進行，各縣原定稅額因歷史和人為因素本已不均，僅一鄉一縣的均定尚能取得較好的效果，但無法從根本上改變稅賦負擔不均的問題。

五代以來徭役負擔的沉重迫使人戶破產流亡，也成為北宋政府急需解決的問題。五代遺留下來的諸色賦役不勝枚舉，概括為兩類，一是城池建造、修浚河渠等公共設施的興建。二是各官府也“假借人夫車乘”以供私用。如“德州舊賦民馬以給驛，又役民為步遞”[13]9421，兗州等地凡開修道路，營建宮城都調發民戶。由于從五代時起，黃河泛濫成災的次數逐漸增多，導致華北的河役調發很多，如開寶五年（972）黃河在濮陽、朝城、陽武決口，即調發5萬州兵及各州丁夫供役。咸平三年（1000）五月，河決鄆州，入于淮泗，政府再發各州丁夫2萬人塞之。天禧三年（1019）僅京東各州一次就調集薪石、楗撅、芟竹等1 600余萬，征發兵夫9萬余人?；实v二年（1050）僅黃河在商胡埽決口，就“科配梢芟一千八百萬，騷動六路一百余軍州，官吏催驅，急若星火，民庶愁苦，盈于道途”[13]2267。而河患導致京東地區赤地千里，饑饉之民聞河役將動，“往往伐桑毀屋，無復生計”[13]2269。此外，在華北平原還有一種其他地區民戶所沒有的徭役負擔──三番，又稱傳廚。役戶主要是在汴梁到雄州一線的官道上，負責迎送遼朝的使者和宋朝使遼的官員。據包拯言：“臣竊見自京至雄州人使，館驛專副，盡是差鄉民有家產者勾當。一年一替，仍須是三人已上，方可管勾得。前及年終，亦多逃避者，蓋信使往來，三番取給，實為煩費。雖有條貫約束，其諸州久例為敝，難為止絕。鄉民不敢伸訴，以此蕩盡產業?！盵3]348這種稅賦之外的加征，雖有明令約束管理，但各地卻往往會根據自身需要而加碼，使應役百姓苦不堪言，甚至不惜逃役避難。一旦民戶紛紛逃離家園，出現“流亡盜賊之患”[1]4329，將給北宋的統治造成極為不利的影響。

針對這些問題，朝廷一方面以軍旅或吏卒來取代民戶修河、運送上供財物和修護前代帝王陵墓等部分力役；另一方面在封建人身依附關系相對減弱的情況下，政府通過雇役或量給役值的方式來完成力役。此外，朝廷還通過裁減地方州縣等方法來減省力役。仁宗時，范仲淹曾就“唐會昌中，河南府有戶一十九萬四千七百余戶，置二十縣。今河南府主、客戶七萬五千九百余戶，仍置一十九縣。鞏縣七百戶，偃師一千一百戶。逐縣三等而堪役者，不過百家，而所要役人不下二百數。新舊循環，非鰥寡孤獨，不能無役。西洛之民，最為窮困”的情況向朝廷建議，援照后漢光武帝建武六年（30）并省四百余縣的前例，先把西京洛陽地區并省為十縣[1]3442。他的提議雖試行有效，但在其罷政后，所廢之縣又都復置。朝廷還置“寬恤民力司”，“督州縣長吏與轉運使議蠲冗役，以寬民力”[13]4296，“自是州縣力役多所裁損，凡二萬三千六百二十二人”[13]4298。神宗時，王安石又行免役法①有關免役法的問題歷來就有許多爭議，實非本文所需詳論，故不贅言。。元祐時，中書舍人范百祿曾說：“熙寧免役法行，百祿為咸平縣，開封罷遣衙前數百人，民皆欣幸。”[13]4314蘇轍也說過：“自新法行，天下不復知有衙前之患?！盵13]4315免役法使人民不再因衙前重役而破產毀家，并能“一意田畝”，使他們有較多的時間從事自己的經營活動，對小農經濟的發展是起到一定積極作用的。但免役法實行后，“有司求羨余，務刻剝，乃以法為病”[13]4314。如此一來，免役法無法真正起到減免民戶徭役負擔的作用，社會矛盾的解決也就無法實現。

綜上可知，朝廷對華北平原地區的經濟政策有一定的傾向性。無論是農業政策的調整、手工業專業化生產的保護以及均稅輕役措施的實施，其目的是為了穩定生產秩序、擴大稅收來源、鞏固封建政權的統治。其中不少措施多是以華北地區為試點，然后推廣到其他地區，這說明華北平原在北宋時期依然是統治者倚重的重要地區。而這些措施一方面給華北經濟發展注入了一定活力，另一方面國防型經濟格局的變化，也對華北經濟發展起到一定的制約作用。在這兩方面作用的共同影響下，使得華北平原在經過唐末和五代戰亂的大規模破壞后，在北宋時期依然取得了一定的發展，只是發展的速度無法與江南經濟的快速發展相匹敵了。這亦從另一個角度反映唐宋時期是我國經濟重心南移過程中的重要階段，經濟重心的南移并不是以北方的落后為代價的，只是南方和北方在發展速度上產生了較大的差異，南方后來居上，趕上并超過了北方地區，這種南移過程是逐步實現的，到南宋時期最終完成。