財會監督轉型：基于財政視角的思考

尚所林

（云南開放大學，云南 昆明 650500）

一、財會監督的內涵、外延及地位

從法律層面看，《會計法》確立了政府監督、社會監督、內部監督“三位一體”的會計監督體系。重點是從規范會計核算行為、保證會計資料真實完整、維護市場經濟秩序三個角度對會計監督進行規范。《預算法》明確了人大監督、財政監督及審計監督的職能職責。[1]重點是從規范政府收支行為、強化預算約束、加強對預算的管理和監督三個角度對監督體系進行制度安排。因此，財會監督實質上是依據《會計法》、《預算法》等財會法規對財政、財務、會計行為各種監督活動的統稱。在內容和層次上包括財政監督、財務監督、會計監督。[2]監督主體主要有人大、審計、財政和行業主管部門。從狹義上分析，財會監督主要是指以財政部門為主體的財政監督活動。

財政監督，主要指監督財稅法規和政策執行情況以及預算管理中的特定事項。一般包括財政一般收支預算業務、政府性資金預算業務、國有資本金預算業務、社保資金預算業務、財政國庫業務；政府采購制度執行情況、行政事業單位國有資產管理規章制度執行情況；財政經濟發展支出、國有資產保值增值情況、政府性投資項目的財政撥款、行政事業性收費，公益性彩票資金等。財務監督，主要指通過設計制定財務制度的方法及手段監督經濟業務。一般包括基建財務制度、事業單位財務制度、企業財務制度、基金財務制度、科研事業單位財務制度等。會計監督，主要指依據會計法，通過會計確認、記錄、計量及報告方法及手段監督和規范會計行為，確保會計信息質量等。

財政監督偏重宏觀視角，強調法規層面，頂層設計，關口前移。財務監督偏重中觀視角，強調全方位，全過程，無死角。會計監督偏重微觀視角，強調資料真實，核算準確，信息完整。正確處理好財政監督、財務監督、會計監督的關系，即處理好宏觀、中觀和微觀的關系，在財政監督的過程中，應該嵌入財務監督、會計監督的方法，提高財政監督成效和質量；在財務監督、會計監督過程中，應注重財政監督的方針政策，確保財經法規和財稅政策落實有效。[3]

財會監督首次從國家層面正式提出，具有較強的時代意義。[4]財會監督是黨和國家監督體系中最基礎的監督方式，是堅持和完善黨和國家監督體系的進一步發展，與其它監督方式一起構成黨和國家監督體系，共同推進國家治理體系和治理能力現代化。

二、財政監督轉型的緊迫性

（一）建立現代財政制度，提升財政治理能力的迫切要求

從財政部門監督體制來看，經歷了財政駐廠員制度、財政監察專職機構、財稅“大檢查辦公室”、財政監督檢查局等體制變革。隨著社會經濟和財政管理的不斷發展以及國家治理能力的需要，對財政監督制度提出了新的要求。2014年，中央提出在2020年基本建立現代財政制度。黨的十八大提出“加強對政府全口徑預決算的審查和監督”，明確了財政監督改革的總體方向。為切實發揮財政監督在推進財稅體制改革中的作用，2014年，財政部對監督檢查局的職能職責做出進一步調整，從以財政、稅務、財務大檢查工作為主擴展到會計信息質量和注冊會計師行業執業質量監督檢查，財政系統及財政部門內部各單位執行財政法規、政策、制度和預算的執行情況監督檢查等。黨的十九大提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，要求財政監督部門要增強績效監督意識，注重績效效果監督，提升財政治理能力。黨的十九屆四中全會精神和習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上的重要講話精神，對財政監督明確新思路、履行新職能、奮發新作為賦予了重要的理論和政策指導。

（二）建立法治財政體制，提高依法依規監督的迫切要求

依法行政、依法監督是財政監督的準繩。近幾年我國財政監督體系的法治化建設取得了長足的進展，逐漸形成以《預算法》、《會計法》、《政府采購法》、《行政事業單位國有資產管理條例》、《財政違法行為處罰處分條例》等一系列法律法規構成的監督法規制度體系。專門針對財政監督的立法工作也迅速發展。2012年財政部審議頒布實施了《財政部門監督辦法》，這是第一部規范全國財政部門監督行為的綜合性規章制度。此外，湖南、四川、江蘇等省經人大批準以地方性立法形式出臺了《財政監督條例》。河北、湖北、海南等省以政府性規章形式出臺《財政監督辦法》，河南以省政府令形式出臺《財政監督辦法》。《財政監督條例》和《財政監督辦法》明確了財政監督具體范圍、內容和職責等事項，理順了財政部門和監督對象的責任，財政監督工作的法制保障得到逐步完善加強。2019年，《中央編辦關于財政部派出機構設置有關事項的通知》和《財政部各地監管局工作職能細化規定》等規定，進一步明確了財政監督職能。

（三）建立目標導向機制，聚焦財政監督目標的迫切要求

財政監督的主要目標是保障財政政策執行、嚴格預算管理、嚴肅財經紀律、維護財經秩序、防范和化解財政風險和預防治理腐敗等。[1]在新形勢下，對財政監督目標提出了更高要求，要“靶向定位、精準作為”。具體而言，財會監督要更好地保障各項財政政策的執行，更好地促進規范預算管理，更好地確保財政資金安全，更好地科學評定財政資金使用績效。黨的十八屆三中全會，財政作為國家治理的基礎和重要支柱使財政監督的目標上升到了更高的層次。黨的十九屆四中全會，對推進國家治理體系和治理能力現代化作出重大戰略部署。財政監督應按照公共管理標準，不斷適應加強財政管理，提升公共管理水平進而達到促進國家治理體系現代化的目標要求。

（四）理清政府職能調整，適應財政監督范圍內容不斷拓展的迫切要求

中央機構改革的《方案》出臺后，財政部的中央預算執行情況和其它財政收支情況的監督檢查的職責被劃入審計署，財會監督改變了傳統的收入、支出、會計、內部監督“四大塊主線”，財政監督傳統的收入和支出兩大主線不再是重點，財政監督業務在原有會計監督、財政內控體系建設等傳統業務的基礎上，向推動黨中央方針政策和決策部署在屬地貫徹落實、屬地經濟財政運行情況的調查研究、防止屬地出現債務風險、財政部門自身和財政系統內部監督拓展，向防范化解屬地財政金融風險、提升財政資源配置效率和財政資金績效、規范提高會計信息質量和執業水平監督延伸。此外，財政監督在內容和方式上也在不斷拓展。從廣義的財政監督內容看，政府全口徑預算監督、預算編制監督、預決算監督等相繼納入財政監督范圍，對財政支出的規范性監督管理向對資金使用的績效監督管理轉變。

三、財政監督轉型的視角

（一）以政治站位為導向，實現“從治標向治本”轉型

要站在建立現代財政制度、落實從嚴治黨要求、完善黨和國家監督體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，審視財政監督的政治定位。[5]財政部門所有的業務都是貫徹落實黨的決策部署的具體行動，財會監督作為黨和國家監督體系的一種重要方式，要加強與黨內監督等其他9種監督方式的深度融合，增強監督政策的協同性以及監督效果的有效性。財政監督是建立現代財政制度的重要基礎，可以通過調研經濟財政運行情況，為加快建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度奠定基礎。財政監督要以黨章為遵循維護黨紀黨規，切實規范財政財務管理，嚴肅財經紀律，維護財經秩序，提高資金使用的規范化合法化科學化水平，為經濟社會發展提供有力保障。財政監督要以財稅體制改革為突破口，加大調查研究和監督檢查力度，以推進實施預算績效管理為抓手，提高財政資金使用效益，從而形成對政府支出規模和國家治理成本的有效控制，推動國家治理體系建設和治理能力提升。

（二）以大局中心為導向，實現“從被動向主動”轉型

“被動型”與“主動型”財政監督的區別主要體現在工作理念與態度上。“被動型”以完成任務為工作導向，與此對應的財政監督工作主要依靠單純的復制模式，使財政監督部門工作人員形成工作“惰性”，難以創新監督工作的思維與方式，導致日常管理水平與業務水平難以實現突破。“主動型”要求財政監督部門及人員發揮主觀能動性，全面準確把握監督工作方向。“主動型”財政監督有助于發揮監督作為“推進器”的功能。為實現從“被動型”向“主動型”的轉變，財政部門必須從工作思路、工作方法和工作流程上，緊緊圍繞財政中心工作，研究財稅體制改革的要求，主動融入財稅體制改革的各項工作中。在工作思路上，突出整體全面，將“點狀”思維模式轉變為著眼全局性的“整體”思維模式，加強對財政整體工作的全面性認識。在工作方法上，重視調查研究，通過調查研究發掘深層次的問題，不斷完善制度，跳出過去“屢查屢犯、屢犯屢查”的局面。在工作流程上，強化制度規范，流程管理，建立不相容崗位相分離制度，確保財政資金的安全和財政政策的落實。

（三）以過程管控為導向，實現“從檢查向管理”轉型

“管理型”財政監督強調對財政運行的同步監督，主要體現在對預算執行監督的連續性和時效性以及對財政工作的事前和事中管理。“管理型”監督相對于“檢查型”監督而言，監督活動滲透在財政活動的所有業務及業務的所有環節。[6]建立“管理型”的監督機制有助于解決財政管理粗放的問題，能夠督促各項財政政策的落實，堵塞財政收支管理方面的漏洞，及時糾正和處理違法違紀行為，從源頭鏟除滋生腐敗的土壤和溫床。因此，財政監督應通過流程嵌入，構建事前、事中和事后相結合的監督節點，實現財政主體業務的流程監督，發揮監督作為“預警器”、“糾偏器”的功能。

（四）以績效管理為導向，實現“從直線向立體”轉型

“直線型”財政監督是指財政監督部門在單一維度上對財政工作進行監管，主要從日常業務中進行監督管理，模式較為單一，監管工作不具有系統性。“立體型”財政監督是指“立法主體+行政主體+社會主體”的多主體、多層級、多元化的監督模式。目前，我國財政監督正由行政型監督為主的單一主體監督向多主體、立體型監督發展，通過建立起人大、審計、財政、社會中介機構等多層次的監督體系，合理劃分各監督主體的職責權限，將財政監督機構與被監督部門相分離，增強監督工作的獨立性，提高監督效能。實現“直線型”財政監督向“立體型”財政監督的轉型要改變單項監督檢查多、非常規性監督檢查多、資金業務監督檢查多的狀況，增加重要財政政策制度落實情況監督檢查的比重，拓展監督范圍，強化監督主業，確立“監督部門著重專項檢查、突擊檢查、績效檢查，業務部門負責日常監控”的監督工作模式，真正形成多角度，全方位的財會監督檢查機制，確保財政管理各項工作順利開展。構建以財政業務及財政政策制度為“橫向坐標軸”，以財政部門和預算單位為“縱向坐標軸”，以資金去向為主線的“立體型”財會監督工作模式。

（五）以法治思維為導向，實現“從行政向立法”轉型

行政型監督主要表現為以財政部門為主要監督主體的監督，立法型監督主要表現為以人民代表大會為主要監督主體的監督。[7]2015年以來，根據《預算法》以及黨的十八大對加強人大預算審查監督工作的新的要求，廣西、浙江、云南、重慶等多省市相繼修訂了地方《預算審查監督條例》，對地方立法機關更好履行政府預算的審查監督職能做了進一步明確和規范，強化了立法型監督模式，同時為財政部門監督職能內涵的進一步豐富、外延的進一步拓展提供了空間，創造了條件。按照國務院機構改革方向，我國正在構建以“行政+立法”為主，以人大，財政部門和審計部門為主要監督主體，職責清晰、分工明確的“法治型”財政監督體制。[8]2019年，財政部《關于統籌規范財政督查檢查考核工作的通知》強調要強化法治思維，樹牢法治意識，堅持依法依規開展財政監督。

四、財政監督轉型的對策建議

（一）界定財政監督新職能，理清財政監督思路

按照國務院機構改革方向，財政部門原有監督職責縮減后，主要還有財政部門內部控制管理、內部審計，財經紀律執行情況監督檢查等六個方面。作為財政部門專職監督機構，其職能職責的界定應當按照“強化原有職能，優化新增職能”的原則，針對財政監督薄弱環節，強化內部控制、重大財政政策執行等原有職責；結合財政體制改革的主要內容和財政管理的關鍵領域，進一步探索預算編制、預算支出績效管理監督等新增職責。[9]在清晰界定財政監督職責的基礎上，財政部門專職監督機構要以服務本地區財政改革與發展需要為導向，圍繞財政主體業務和重要財政政策制度執行，確定地方財政監督工作思路，在完成上級布置任務的基礎上，對內強化“嵌入式”監督，強化重要財政政策制度執行監督，提升財政管理水平；對外大力拓展財政監督范圍和內容，增強工作的系統性、整體性和計劃性，發揮財政監督助力財稅體制改革的重要功能。

（二）拓展財政監督新領域，促進財政監督轉型

財政部門監督檢查機構在強化提升現有職能職責的基礎上，應重點從財政績效管理監督和預算編制監督兩個方面拓展財政監督工作領域，促進財政監督轉型。第一，財政績效監督是指財政部門以提高財政資金分配與使用績效為目的，將財政監督的注意力從財政支出合規性監督向績效性方向延伸，對政府和預算部門財政管理活動過程及結果進行的客觀、公正的制約和反饋，從而不斷優化績效標準，落實績效責任，實現績效目標。財政績效監督是完善財政管理的重要內容，是財政支出管理活動的深化與延伸，是財政監督工作的重要發展方向。[10]第二，從財政預算管理活動的過程看，包括編制、審議、執行和監督四個階段，其中預算編制是整個預算過程的起點和基礎，是直接影響財政預算執行結果的首要環節，而預算編制監督是預算編制的有力保障，是財政監督工作重要的拓展領域。除此之外，財政監督機構還需要建立完善審計配合聯絡工作機制，加強與審計部門的溝通聯系，積極配合審計部門履行預算執行和其它財政收支審計與監督職能，努力構建財政監督“抓兩頭、控中間”的工作格局。[11]

（三）轉變財政監督新思維，創新監督工作模式

財政監督工作要在發現問題、報告問題的基礎上，更加注重發掘問題成因、提出整改要求、跟蹤整改情況、運用檢查結果，形成“鏈條式”的工作模式。財政監督工作要在做好本級財政監督的基礎上更加注重對基層業務的指導督促，在做好財政系統財政監督的基礎上更加注重對預算單位執行財經紀律、財政管理制度等方面的監督檢查，形成“條塊結合”的工作模式。財政監督工作要更加注重運用信息化手段，通過在財政部門預算編審、資金管理、政府采購、行政許可等業務流程系統中嵌入節點，逐步實現財政監督對財政主體業務的全覆蓋，形成“點面結合”的工作模式。

（四）加強財政監督隊伍建設，提供組織和人才保障

財政監督法律制度和財政監督隊伍，是共同構成財政部門履行財政監督職能的重要保障措施。財政監督隊伍的政治性、專業性、穩定性是影響財政監督有效實施的重要因素。新時代，財政監督的內容、范圍、方式、手段都發生了極大的變化，對財政監督人員法律、財政、數據處理、信息維護等綜合素質的要求非常高。因此，財政監督隊伍建設應從加強財政監督領導班子建設和注重培養財政監督專業人才兩個方面著手。具體而言，選人、用人時要堅持好干部標準，把政治領悟力，政治判斷力，政治執行力強，政治站位高，綜合素質高的人員吸收到財政監督隊伍；加強財政監督人員后續教育培訓，通過不斷開展政策、法律、業務、技能等方面的培訓來提高監督人員的履職水平及從業能力。