區(qū)域土地集約利用及規(guī)劃實(shí)踐探索
——以蚌埠市為例

錢文龍

（合肥市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，安徽 合肥 230001）

土地是人類賴以生存的重要空間與活動(dòng)載體，土地資源與空間的優(yōu)化利用能夠協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)空間的合理利用，在人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[1]。隨著城市化進(jìn)程不斷加快，需要對區(qū)域土地空間進(jìn)行集約化利用，通過區(qū)域空間的建設(shè)與規(guī)劃來打造魅力生態(tài)城市，以減輕土地利用的壓力。

1 區(qū)域土地集約利用的原則

1.1 綜合效益原則

區(qū)域土地的集約利用需要在綜合效益基礎(chǔ)上進(jìn)行開發(fā)與利用，實(shí)現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一。從社會效益的角度看，合理的基礎(chǔ)設(shè)施、生活空間能滿足人類在生態(tài)宜居的城市空間中開展社會交往、休閑娛樂等活動(dòng)的基本需求。從經(jīng)濟(jì)效益的角度來看，土地的集約利用將土地的價(jià)值發(fā)揮到最大，特別是通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)來帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展。從生態(tài)效益的角度來看，在尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理開發(fā)，有利于人與自然的和諧和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。

1.2 資源整合原則

在區(qū)域土地集約利用的背景下，基于垂直空間的系統(tǒng)性整合，中國能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源合理配置和空間資源的拓展與優(yōu)化。一方面，能夠?qū)Τ青l(xiāng)的生態(tài)、生活與生產(chǎn)用地的規(guī)模與形態(tài)進(jìn)行集約化處理，提高土地資源利用率，實(shí)現(xiàn)資源空間價(jià)值的最大化。另一方面，能夠?qū)镜纳a(chǎn)生活空間進(jìn)行垂直性拓展，從而在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的生產(chǎn)實(shí)踐中將生活系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)及生產(chǎn)系統(tǒng)作為一個(gè)整體而統(tǒng)一起來，在良性有序的生態(tài)空間中實(shí)現(xiàn)空間資源的合理布局與長效發(fā)展。

1.3 共建共享原則

區(qū)域土地的集約化利用，能夠基于共建共享的原則來實(shí)現(xiàn)社會的規(guī)劃與建設(shè)，并且在建設(shè)的過程中實(shí)現(xiàn)空間的合理布局，完善城市建設(shè)結(jié)構(gòu)。一方面，區(qū)域土地的集約化利用，能夠有效地把城市資源整合到一起，對城市的土地資源以及空間進(jìn)行合理改造，建設(shè)一個(gè)生態(tài)宜居、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市發(fā)展空間。另一方面，在區(qū)域土地全面規(guī)劃與發(fā)展的情況下，基于城市環(huán)境的建設(shè)與發(fā)展，大眾能夠獲得更加優(yōu)質(zhì)的城市服務(wù)。

2 蚌埠市土地集約利用現(xiàn)狀

蚌埠市位于安徽省北部，地處淮河流域，全市耕地39.78×104hm2、林地2.45×104hm2、水面3.77×104hm2，擁有皖北地區(qū)商貿(mào)中心與加工制造業(yè)中心，是安徽省重要的綜合性工業(yè)基地。同時(shí)，該市也是我國重要的商品糧生產(chǎn)基地之一，土地利用率高，但人均耕地少，耕地后備資源不足，人地矛盾日益突出，在土地集約利用的過程中存在著集約化程度不高的問題。

2.1 城鎮(zhèn)空間集聚效應(yīng)不強(qiáng)

在城市化進(jìn)程不斷加快的背景下，蚌埠市建設(shè)用地的規(guī)模逐漸呈現(xiàn)出較高的增長趨勢。蚌埠市為吸引投資，提供較為寬松的用地環(huán)境，隨著工業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品加工等企業(yè)項(xiàng)目的落地，整個(gè)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地規(guī)模擴(kuò)充產(chǎn)生一定程度的阻礙。同時(shí)，工程項(xiàng)目在整個(gè)城市的用地規(guī)模以及區(qū)域空間的利用被忽視，出現(xiàn)土地跳躍式、碎片化開發(fā)，導(dǎo)致城市前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大、集聚效應(yīng)不凸顯等問題[1]。

2.2 農(nóng)業(yè)空間整合程度不高

快速發(fā)展中的城市均會選擇優(yōu)先發(fā)展城鎮(zhèn)，強(qiáng)調(diào)做大做強(qiáng)城區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，對農(nóng)村發(fā)展空間形成擠壓，建設(shè)發(fā)展和耕地保護(hù)矛盾相對突出。蚌埠市作為區(qū)域中心城市和全國重要的商品糧基地，在全域空間土地的開發(fā)與利用的過程中，著重對于耕地，特別是永久基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)，同時(shí)以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減為抓手積極開展農(nóng)村建設(shè)用地整理工作，以鼓勵(lì)農(nóng)戶互換并地破解承包地細(xì)碎化問題，取得了良好成效。但是，由于農(nóng)村建設(shè)用地按照先易后難的原則進(jìn)行整理，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致村莊“內(nèi)部復(fù)墾，沿路新建”問題，村莊建設(shè)用地占用耕地的違法情況突出，村莊和村莊外圍耕地交織程度加深。

2.3 生態(tài)產(chǎn)品供給能力差

新時(shí)代生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展要求前提下，在土地集約化利用，滿足城鄉(xiāng)建設(shè)的同時(shí)，保護(hù)好原有生態(tài)空間，適度騰退、增加休憩空間，滿足人民群眾對高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品的需求。當(dāng)前，蚌埠市以創(chuàng)建國際濕地城市為契機(jī)，加強(qiáng)龍子湖、三汊河、淮河及沿岸濕地等重要生態(tài)資源的保護(hù)，加大其周邊農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地整理力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)和布局，逐步引導(dǎo)生產(chǎn)活動(dòng)退出該區(qū)域，實(shí)現(xiàn)了核心生態(tài)資源的有效保護(hù)和利用。

3 蚌埠市土地的集約利用與規(guī)劃路徑探究

3.1 以人為本，打造高效城鎮(zhèn)空間

城鎮(zhèn)空間是社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要承載區(qū)域，區(qū)域土地的集約利用水平關(guān)乎居民的生活質(zhì)量。在城鎮(zhèn)空間規(guī)劃布局的過程中，需要堅(jiān)持因地制宜、集中連片、綜合開發(fā)的原則，基于各個(gè)地區(qū)的地形地勢、環(huán)境氣候等因素進(jìn)行綜合考量，確定發(fā)展方向和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化調(diào)整蚌埠市及各縣主城區(qū)用地布局，統(tǒng)籌高新、經(jīng)開、蚌埠-銅陵現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園、高鐵東片區(qū)等新區(qū)成片開發(fā)建設(shè)，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，保障規(guī)劃落地實(shí)施，從而在綜合開發(fā)的過程中保障土地資源能夠滿足城鎮(zhèn)功能定位和群眾活動(dòng)的需要。

3.2 優(yōu)化結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)空間

農(nóng)業(yè)空間是農(nóng)民生活和進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的空間，區(qū)域土地的集約利用可以優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間用地結(jié)構(gòu)，對保護(hù)耕地和保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求具有重要作用。在進(jìn)行農(nóng)業(yè)空間布局的過程中，應(yīng)以改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，加強(qiáng)土地集約程度，結(jié)合蚌埠市現(xiàn)狀，適度歸并自然村，合理在中心村周邊預(yù)留安置建設(shè)空間，持續(xù)開展農(nóng)戶互換并地工作。同時(shí)，通過優(yōu)化建設(shè)用地空間布局和農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)布局，解決用地碎片化問題，形成等級職能結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)有序、空間布局合理的農(nóng)村居民點(diǎn)體系和集約高效農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。

3.3 生態(tài)優(yōu)先，系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)空間

生態(tài)空間是以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國土空間，通過區(qū)域土地的集約化利用，可以有效實(shí)現(xiàn)生態(tài)空間的保護(hù)和休憩空間的打造。在生態(tài)空間規(guī)劃布局過程中，結(jié)合土地利用情況和群眾休閑游憩需求，識別原生生態(tài)區(qū)域、生態(tài)資源集中區(qū)域、生態(tài)空間缺失區(qū)域，對于四方湖、香澗湖等原生生態(tài)區(qū)域，嚴(yán)格控制人為活動(dòng)。對于龍子湖、涂山、黑虎山、三汊河等生態(tài)資源集中區(qū)域，以保護(hù)為主，推動(dòng)區(qū)域范圍內(nèi)生態(tài)用地集中連片，適當(dāng)進(jìn)行生態(tài)資源開發(fā)。對于城鎮(zhèn)內(nèi)部生態(tài)空間缺失區(qū)域，通過騰退老舊小區(qū)、城中村、舊工礦用地，新增布局人工綠色空間，或通過打造空中花園、空中立體橋梁與走廊等空中景觀，從而在區(qū)域空間的垂直開發(fā)與規(guī)劃中創(chuàng)設(shè)不同的休憩空間，打造特色的現(xiàn)代化生態(tài)空間[2]。

3.4 適度超前，高質(zhì)謀劃交通市政設(shè)施

道路是實(shí)現(xiàn)城市與城市、城市與鄉(xiāng)村之間溝通的橋梁與紐帶，蚌埠市需要在原先的道路建設(shè)基礎(chǔ)上完善道路用地的建設(shè)和利用水平，適當(dāng)超前考慮城鄉(xiāng)發(fā)展。一方面，需要對整個(gè)區(qū)域的整體布局與發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行分析，構(gòu)建城市快速路網(wǎng)體系，提前預(yù)留立體交通空間，按照道路登記與功能不同，差異化管控道路兩側(cè)建設(shè)活動(dòng)類型，優(yōu)化人流組織，確保道路交通的通達(dá)性與便捷性。另一方面，在道路交通規(guī)劃的同時(shí)，對整個(gè)區(qū)域的排水系統(tǒng)、地下水工程進(jìn)行合理規(guī)劃，加強(qiáng)道路交通與城市地下工程的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

3.5 深挖內(nèi)涵，用心塑造城市風(fēng)貌

城市風(fēng)貌是城市歷史文化底蘊(yùn)和城市文化品質(zhì)的反映。區(qū)域土地的集約化利用需要對諸多自然景觀與人文景觀進(jìn)行綜合規(guī)劃。在自然景觀的規(guī)劃中，需要基于整個(gè)區(qū)域建筑形態(tài)呈現(xiàn)出來的風(fēng)格進(jìn)行景觀用地的建設(shè)，將自然景觀作為區(qū)域土地開發(fā)的一項(xiàng)輔助性工程，通過自然景觀的點(diǎn)綴使整個(gè)區(qū)域空間的環(huán)境與資源的利用更加合理。在人文景觀的規(guī)劃中，需要基于地方的歷史文化與特色進(jìn)行歷史人文景觀的開發(fā)，充分挖掘歷史遺跡、事件以及人物的精神內(nèi)涵，如雙墩文化、垓下古戰(zhàn)場、大禹等文化符號，并且將其歷史精神通過現(xiàn)代化的建筑單體進(jìn)行呈現(xiàn)，從而在歷史的沉淀中實(shí)現(xiàn)景觀用地的規(guī)劃。

4 結(jié)語

綜上所述，在區(qū)域空間集約化利用的背景下，蚌埠市需要針對目前城鎮(zhèn)空間集聚效應(yīng)不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)空間整合程度不高、生態(tài)產(chǎn)品供給能力差的現(xiàn)狀進(jìn)行改進(jìn)，從而在實(shí)際的土地應(yīng)用過程中實(shí)現(xiàn)資源整合，對城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、交通市政設(shè)施進(jìn)行合理規(guī)劃。同時(shí)，蚌埠市應(yīng)充分挖掘歷史文化特色構(gòu)建城市特色景觀，在資源與空間的共建共享過程中實(shí)現(xiàn)區(qū)域空間綜合效益的全面提高，切實(shí)提高整個(gè)區(qū)域空間的土地集約化水平，促進(jìn)城市與鄉(xiāng)村的空間建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展。