授權立規的實踐困境與破解之道

薛小涵

(武漢大學 黨內法規研究中心，武漢 430072)

授權立規是在尊重和恪守黨內立規權運行規律、兼顧公平與效率等問題的基礎上產生的，它是指黨中央將部分立規職權有條件地轉移給能夠承擔立規責任的黨組織，使黨組織根據授權目的在授權范圍內進行立規的現象。通過梳理指涉授權立規現象的研究成果可以發現：從研究視角來看，學者在研究時往往置重于副省級城市和省會城市黨委先行先試立規權的問題上，并就其制度設計及實踐進路展開探討；[1-2]從研究立場來看，盡管學者從不同層面對授權立規有著見仁見智的解讀，但其核心皆是認為授權立規的發展是黨中央順應黨內立規主體擴容的趨勢所做出的合理考量，忽視了授權立規正向著逐步受限并縮小的走向發展。[3]由此可見，理論界在授權立規方面的研究存在視角較為單一、研究成果分散且相對匱乏的問題。本文首先從法理證成和類型化分析的角度對授權立規的法理意涵做出解釋說明，繼而剖析授權立規存在的問題，最后結合授權立規的發展現狀與未來走向，探尋合理調適授權立規的路徑，以期對授權立規的理論和實踐發展有所裨益。

一、授權立規的法理意涵

授權立規作為一種重要的黨內立規現象，對黨組織立規活動產生著重要影響。對授權立規的法理意涵進行分析，有助于進一步明確授權立規的規范內涵，凸顯授權立規所蘊含的學理意義與價值取向，使授權立規在實踐運行中釋放最大能量。

(一)授權立規的法理證成

法理具有理論論證功能，對于實踐行為進行理論上的證成或證偽,為實踐中的做法或法律規定提供理論辯護或進行理論批判,其結果直接決定著其理論正當性的有無。[4]授權立規的存在與發展是管黨治黨和黨內治理法治化發展的客觀需要，具體體現在以下三個方面。

首先，授權立規現象體現出功能主義的權力配置觀對“功能-機構”之間的明確勾連，其存在是黨內立規權優化配置的現實化需要。功能主義的權力配置觀要求特定的功能要由以特定方式組織起來的機構承擔，禁止機關的結構與其承擔的基礎功能不匹配。[5]立規權的配置問題是黨內立規的關鍵所在，它不僅直接表征民主集中制的基本原則，而且勾勒出各級各類黨組織關系的主要框架。若所有立規事項皆交由黨中央承擔，那么立規效率和質量就很難得到保證。授權立規的本質是黨中央立規權的對外轉移，它使黨中央根據黨內治理法治化的實際需要，重新劃分和配置黨內立規權限，通過授權給立規專業能力和水平條件較高的黨組織與其功能最相匹配的立規權，使各級黨組織充分發揮其功能和優勢，同時也有助于緩解甚至消弭黨中央沉重的立規壓力，使黨中央自身在授權與限權之間尋得平衡。

其次，授權立規的發展走向體現出授權立規規范性水平的提升，滿足了黨的十八大以來黨內法規制度體系“質量為上”的規范性需要。功能主義進路主張以問題為導向，突破法規范概念的拘束，具有較強的反教條主義傾向。[6]然而，授權立規作為黨內法規制度體系中的重要立規現象，不能脫離對制度體系的規范性、融貫性與統一性的追求。黨的十八大以來，黨內法規制度建設從滿足數量需求升級為滿足質量需求，邁入“質量為上”的新階段。在這一發展階段，“粗細相宜”、“統分結合”成為黨內立規體制建設的新目標。與此相適應，授權立規正逐步向著限縮的方向發展。[3]授權立規數量和作用范圍的縮小有助于在一定程度上解決配套法規存在的“注水”問題，從而推動黨內立規質量的提升，促進統分結合的黨內立規體制的構建，提高整個黨內法規制度體系的規范性和系統性。此外，部分黨組織還承擔“立規試驗田”的功能，經黨中央授權，由其積極開展先行先試立規，可為日后黨中央制定更加成熟穩定和更高位階的黨內法規提供樣本，積累立規經驗。

最后，授權立規是黨加強應急法治建設的法治化需要。我們正處于風險社會之中，風險瞬時積聚、復雜多變，各類不確定性緊急狀況時有發生，因此應當不斷完善應急法治建設，探索彌補應急狀態之沖擊的有效方式，解決法規范與緊急狀態下公權力之間的緊張沖突。中央黨內法規的制定應嚴格按照一系列復雜煩瑣、耗時較長的立規程序進行，這是保證中央黨內法規穩定性和權威性的必然要求。然而，在應對一系列突發性緊急事件時，受制于剛性的立規程序，黨中央往往不能及時解決緊迫性的問題。授權立規是一種有效的應急手段，黨中央通過授權，及時快速出臺相關黨內法規，有效地滿足了應急狀態下客觀實踐對制度供給的需求。授權立規既保證了黨內法規體系的彈性，又彌補了一般規則的僵硬性，是黨中央在應對風險社會挑戰的背景下，深入推進依規治黨、避免法規范的懸置或“熔斷”、保障黨內立規及時性和審慎性并舉的有效方式。(1)如果緊急狀態出現，即意味著法規范的懸置或“熔斷”，從而失卻了法治的規范、制約和保障，那就意味著即便有強人當道，也只能是對混亂的、非法狀態的認可。參見文獻[7]。

(二)授權立規的類型化分析

授權立規規范主要以授權立規條款和授權立規決定兩種形式為載體表現出來。(2)2017年中共中央印發的《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》中指出，黨中央探索賦予副省級城市和省會城市黨委先行先試的立規權。這是黨中央以授權立規決定的形式就副省級城市和省會城市黨委立規權做出的規定。2019年黨中央修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》新增了兩處授權立規條款。其中，第10條第2款規定，在必要的情況下，經黨中央批準，有關中央國家機關部門黨委在一定條件下也可以成為立規主體；第12條第1款規定，經黨中央授權，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委就應當制定中央黨內法規的事項享有先行立規權，待條件成熟時，再制定中央黨內法規。此外，還有部分授權立規條款散見于黨內法規文件的附則當中。將實定法中復雜的規范進行類型化，建構統一的知識體系和思考框架，為法規范的適用和實踐問題的解決預先做出準備。[8]授權立規的類型化分析大致可分為從產生方式出發的類型化、從規范內容出發的類型化和從權力啟動方式出發的類型化。

第一，基于產生方式的類型化。根據授權立規的產生方式，授權立規可被分為法條授權和特別授權兩種類型。其中，法條授權是指黨中央在黨內法規中運用某一條款將立規權授予相關黨組織，由相關黨組織制定具體的和可操作性較強的黨內法規的現象。黨中央往往在黨內法規的附則部分設置法條授權條款，要求下級黨組織根據本文件制定相應的條例、規則、規定、辦法、細則。如《中國共產黨黨務公開條例(試行)》第25條即為法條授權的情形。(3)《中國共產黨黨務公開條例(試行)》第25條規定，中央紀律檢查委員會、中央各部門，各省、自治區、直轄市黨委應當根據本條例制定實施細則。特別授權是指黨中央通過做出特別規定，授權下級黨組織在特定條件范圍內制定黨內法規的現象。特別授權具有授權立規條款和授權立規決定兩種外在表現形式。上文提及的副省級城市和省會城市黨委先行先試的立規權決定，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委的立規權條款，皆屬于特別授權的情形。

第二，基于規范內容的類型化。依照授權立規在內容上的不同，可將其分為綜合性授權與單項性授權。綜合性授權是指黨中央授權下級黨組織就上位階黨內法規這一整部法規文件制定具體的和可操作性較強的下位階黨內法規的現象。黨內法規文件中存在大量綜合性授權規范，該類授權規范在內容上多呈現出明確性較低、被授權機關立規自由裁量權較大的特點。根據授權主體是否授予被授權主體在一定范圍內的立規自由裁量權，可將綜合性授權進一步劃分為明確要求被授權機關應當立規的綜合性授權和明確要求被授權機關可以立規的綜合性授權。例如，《中國共產黨黨務公開條例(試行)》第25條僅就被授權主體做出了規定，屬于典型的綜合性授權，條款中的“應當”二字表明，該項條款屬于被授權機關應當立規的綜合性授權的情形；《中國共產黨農村工作條例》第34條則為被授權機關可以立規的綜合性授權的情形。(4)《中國共產黨農村工作條例》第34條規定，各省(自治區、直轄市)黨委可以根據本條例，結合本地區情況制定實施辦法。單項性授權是指黨中央授權下級黨組織就某一具體或專門事項制定具體的和可操作性較強的下位階黨內法規的現象。黨內法規體系中現有的三處單項性授權規范皆具備試驗性的特征。副省級城市和省會城市黨委先行先試的立規權決定，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委的立規權條款，試驗性特征較強，被授權機關在立規過程中皆可先行先試；根據中央國家機關部委立規權條款的規定，中央國家機關部委從申請立規權到黨中央批準其進行立規的這一過程也暗含有試驗性的特點。

第三，基于權力啟動方式的類型化。從立規權啟動的方式出發，可將授權立規分為主動授權和被動授權兩種類型。黨中央根據需要，將自身的部分立規職權轉移給下級黨組織行使的，為主動授權。被授權機關提出申請，要求黨中央授予一定的立規權，黨中央依申請授予其立規權的，為被動授權。在授權立規中，黨中央主要是以主動方式進行授權，現有的黨內法規和規范性文件中僅有一處規定為被動授權，即中央國家機關部委立規權條款。中央國家機關部委獲得特批的情形是極其嚴格的，基于此種特性，有學者將該條款稱為“特批型立規”。[9]25筆者認為，從該條款的“經批準”一詞可以看出，該條款也內含有黨中央授權的行為。只有經有關中央國家機關部委申請，黨中央才能對其進行授權。被動授權的授權方式是黨中央授權審慎性的體現，它既能體現中央黨內法規的權威性，也能夠滿足有關黨組織擴大立規權限的正當需求，從而有效發揮授權立規的獨特作用。

二、授權立規的實踐困境

授權立規建設是黨內立規體制建設中的一項重要內容，隨著黨內法規制度體系的不斷發展，授權立規的制度化和規范化水平也在不斷提升。然而，結合實踐不難發現，當前授權立規建設仍存在一些不完善之處，其中存在的問題大致可歸納如下。

(一)黨中央授權明確性不足

在國法領域的研究中，有學者認為，授權立法現象突破傳統的立法，但又具備存在的必要性。[10]雖然立法體制和立規體制的構建原則和法理基礎大有不同，但二者在基礎框架設計上遵循著同樣的邏輯。[11]就黨內立規體制而言，黨內立規體制是“高度一元的多層次”立規體制，黨內立規工作堅持以民主集中制原則為根本遵循，在黨中央統一指導下進行。[11]黨中央通過授權行為將立規權下放至其他黨組織，不利于黨中央從宏觀上把控立規的整體方向和進度，若授權過度，必然影響黨組織自我治理和外部治理的能力。增強授權行為的明確性，能夠起到縮小授權范圍的作用，進一步順應授權立規逐步限縮的發展趨勢。同時，黨中央授權行為明確性的提高有助于下級黨組織準確把握黨中央的授權意圖，據此有序開展立規工作。

然而，從目前來看，黨中央授權存在明確性不足的缺陷。首先，黨中央制定的綜合性授權條款數量過多。受“宜粗不宜細”的立規思路影響，黨中央就具體事項進行專門性授權的情形較少，而綜合性的授權則較為普遍。然而，綜合性授權條款往往缺乏完備的授權要素，未能清楚展現授權目的、授權內容和授權時限等授權要素。一旦該缺陷被轉嫁到被授權機關立規的階段，易使被授權機關難以有針對性地著手開展立規活動，從而產生不良立規或者立規不作為等問題。(5)在國家法律中，立法不作為是指立法機關應當履行立法義務卻不積極履行立法義務的行為。參照和借鑒國家法律，黨內法規中的立規不作為即指立規機關消極履行立規義務的行為。舉例來說，目前全國只有部分地區就《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中國共產黨農村基層組織工作條例》等中央黨內法規出臺相應配套法規，部分綜合性授權規定未能全面發揮應有之實效。若此類問題得不到及時有效回應，便會阻礙黨中央對被授權主體的立規活動進行實質性和明確性的督控，最終影響授權立規實質效能的發揮。

其次，專門性授權條款中存在大量不確定性法規概念，這也在一定程度上削弱了黨中央授權的明確性。黨內法規規范中存在某些需要相應黨組織對之進行一定的價值判斷方能使之具體化的概念，此即為不確定性法規概念。借助于概念的開放性和不確定性，不確定性概念能夠為相應的規則確立比較大的適用范圍和裁量空間，增強法律的靈活性。[12]不確定性法規概念對增益授權性規范的靈活性與適用性有著積極作用，但其對被授權機關行使立規權的限制能力卻極為有限。由于無法進行語義上的確認，它甚至可能成為被授權機關證明自身違規行為正當性的理由。無論是黨中央授予副省級城市和省會城市黨委先行先試的立規權規定中的“等”字，還是《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)第10條第2款中的“確有必要的”，皆屬于不確定性法規概念，其含義過于模糊和寬泛，需要結合黨中央的授權原旨和被授權機關立規的實際狀況對之做出進一步理解。否則，不僅不利于被授權機關將規范的效果落到實處，還會導致黨中央與被授權機關之間在立規權限上的沖突與交叉，同時也為被授權主體濫用立規權提供了法規漏洞。從目前來看，《制定條例》第10條第2款在實踐中尚未啟動，其實施效果有待日后進一步觀察和探討。

(二)被授權機關立規行為能力欠乏

“權利能力”與“行為能力”二重能力組合的邏輯方法是分析被授權機關立規能力的可行路徑。(6)莫紀宏教授認為，民事法律制度當中的民事權利能力和民事行為能力的法理可以延伸到公共權力行使的領域。參見文獻[13]。其中，立規權利能力是指立規主體可以實施某種立規行為的資格，立規行為能力是指立規主體享有立規權利、承擔立規義務的能力。在授權立規活動中，被授權機關普遍存在立規權利能力和立規行為能力不相對應的問題。究其緣由，除黨中央授權不當或授權不充分影響被授權機關的立規權利能力之外，更關鍵的因素在于被授權機關立規行為能力的欠乏。影響和制約授權機關立規行為能力提升的因素主要有以下兩點。

其一，黨內立規體制機制影響被授權機關立規行為能力的提升。中國共產黨采取集中統一的領導模式，黨內立規權必須收歸黨中央。在全面從嚴治黨、黨內高壓問責的總體態勢下，授權立規實踐存在求穩不求實之尷尬。受制于黨內立規體制機制以及不同地域、不同黨組織立規實踐需要與黨建治理的差序性，被授權機關立規的創新動力和意識大大受限。基于保守思維的慣性，為避免觸及權力的禁區，被授權機關往往采取“明哲保身”的態度，抑制自身立規的積極性和主動性，盲目照搬照抄上位階黨內法規的內容，對于真正應當解決的實際問題卻加以回避。如此一來，被授權機關制定出的黨內法規在內容上容易出現疊床架屋、簡單拼湊等問題，甚至因其缺乏可操作性和實際效用而成為景觀式立規。此般做法背離了黨中央鼓勵改革和首創精神的授權初衷，使法規的適用能力大打折扣，嚴重影響了以黨內法規管黨治黨的實效。譬如，江蘇省委印發的《關于貫徹〈中國共產黨黨務公開條例(試行)〉實施細則》中的諸多內容皆與《中國共產黨黨務公開條例(試行)》重復；又如，根據黨中央的授權原意和基層黨委運行的實際狀況，副省級城市和省會城市黨委立規權決定中的“等”字意味著副省級城市和省會城市黨委對于重要性程度等于或者低于基層黨建、作風建設方面的事項也享有立規權。但從立規的實際情況來看，上述黨委制定的黨內法規集中于基層黨建和作風建設領域，“等”字的規范設計在實踐中仍主要處于“休眠”狀態，這與被授權機關立規時的過度保守思維是分不開的。

其二，被授權機關立規經驗和能力有待改善。一方面，立規部門中黨內法規學背景出身的人員比例較低，熟悉黨內法規理論與實踐的人才缺乏儲備。以上海市為例，上海市作為全國社會經濟發展程度最高的城市之一，僅市委層面設立了法規工作機構，且法規處人員較為匱乏。[14]108黨內法規學涉及法學、政治學、黨建學等多個學科知識，這就對立規人員的素質和能力提出了較高的要求。當前，立規部門中黨內法規學方向專業性人才匱乏、現有立規人員能力相對不足的現狀極大地限制了被授權機關立規行為能力的提升。另一方面，黨委法律顧問制度引入不足也會反作用于被授權機關立規技術水平的提升。目前立規部門聘請的很多法律顧問對黨政機關工作業務了解不夠深入，容易出現“顧而不問”的問題。[14]109黨政機關對法律顧問的投入力度不足，黨委法律顧問的配套制度尚未健全完善，專職法律顧問和兼職法律顧問的區分標準尚未界定，這些具體的制度應用問題都有待黨政機關予以釋明。如何真正發揮法律顧問的優勢和作用，將黨委法律顧問制度合理嵌入到立規機構的有效運轉當中，是被授權機關提升自身立規行為能力所必須考量的問題。

(三)授權立規缺乏相應的監督機制

授權必然會引起黨組織權力內部的解構與重塑，以是之故，在授權過程中，應當將如何監督和規制被授權機關的立規權，并保證其規范運行作為考量之重點。如果授權規范中沒有制約所授之權的機制，被授權機關無異于得到了一張空白支票，使其可以不受約束地任意制定法規范。[15]除卻《制定條例》第10條第2款規定有關中央國家機關部門黨委報黨中央“批準”的監督方式之外，黨內法規中并未對授權立規的監督機制做出特別規定，因此，黨組織主要依靠黨內法規的前置審核和備案審查機制對授權立規進行監督。然而，上述監督機制對于監督授權立規存在一定的問題和障礙。

首先，按照《制定條例》第10條第2款的規定，有關中央國家機關部門黨委報黨中央批準后才可開展立規活動，即黨中央的批準是有關中央國家機關部委享有立規權的基本前提。這種批準方式屬于一種事前監督，它能夠從源頭上保證立規的必要性與正當性。但是，該種監督方式僅針對有關中央國家機關部委，其監督對象極為有限；同時，從目前來看，黨中央批準的內容、具體方式和程序尚不明晰，有待黨中央做出進一步說明。

其次，《制定條例》第27條對前置審核做出了相應規定。通過前置審核，可以及時發現黨內法規文件中存在的問題，堵塞立規漏洞，實現立規成本效益最大化。然而，前置審核屬于事前監督的監督方式，其本身亦存在一定的局限性。譬如，前置審核無法精準預測黨內法規在實踐中產生的影響，無法根據法規的執行和適用情況對黨內法規草案進行審核；前置審核對外并不產生法規效力，等等。

最后，當前黨內法規的備案審查機制在監督授權立規方面也存在部分瑕疵。其一，現有的備案審查制度呈現出“單向”的特征，其他有權主體并無提出審查要求和建議的權利。[16]授權主體無法參與到備案審查工作中來，不利于其對被授權主體立規的全過程進行監控。其二，備案審查屬于事后監督方式，對于被授權機關立規拖延或者立規不作為的問題無能為力，其作用較為有限。其三，備案審查機制的啟動成本較高。黨組織即便通過備案審查發現了黨內法規文件中存在的問題，也不能改變文件已經生效的事實，只能通過啟動相應程序對該文件加以修正。如此一來，既增加了立規成本，也影響了黨內法規體系的穩定性。

三、授權立規的調適路徑

經由上述分析，未來的授權立規建設應當服膺于滿足立規需求、優化黨內立規權配置、實現授權與限權的平衡等階段性目標。為此，可以考慮從以下幾個方面入手，對授權立規存在的問題加以調適，促使授權立規建設日臻完善。

(一)最大限度減少不必要授權

當前我國黨內法規制度體系正逐步實現全覆蓋，基于管黨治黨和黨內治理法治化的現實需要，黨中央應貫徹謹慎授權的基本立場，實行嚴格的附條件下放立規權限，在保持授權的適度張力的同時，最大限度減少不必要授權，實現黨中央授權行為運作的合理伸縮。黨中央應當盡量采用就具體事項進行專門授權的方式，逐步減少綜合性授權的數量，嚴格禁止對所授權力沒有任何范圍限制的“空白授權”，以加強黨中央對被授權機關立規行為的控制和監督力度，提高授權立規的科學化與規范化水平。

同時，應進一步提高主干性黨內法規的建設水平，減少對配套法規的依賴。要通過不斷提高主干性黨內法規的建設水平，逐步降低授權性規范的制定需求。黨內法規的制定應當粗細程度有別，注重有分有統、統分結合。[9]298打破黨內立規體制中先制定主干性黨內法規、再依靠配套法規予以補全和細化的立規慣例，盡量完善主干性黨內法規的建設，增強立規的精細化程度。在主干性黨內法規的規定已經完備詳盡的情況下，配套法規的存在空間將頗為逼仄甚至無存在必要，黨中央便不必制定相應授權性規范。如此，既順應了授權立規的發展趨勢與未來走向，也對于夯實主干性黨內法規在黨內法規體系中的地位具有正向效應，謹防出現由于下位階配套法規數量過多、規定過細而產生的損害甚至架空、虛置主干性黨內法規的現象。此外，被授權主體在立規時，應當在黨內法規文件中明確寫明其所依據的授權性條款。唯有如此，才能確保被授權主體制定的內容不至于違背上位階黨內法規的規定，進一步促進實現授權性規定和配套性法規的匹配和對應。

(二)增強黨中央授權行為的明確性

基于民主集中制的基本原則以及黨內立規權的特殊性質，黨中央授權行為的行使應慎之又慎。若有關事項必須授權，黨中央應將其盡可能地框定于最小和最明確的范圍之內，提高授權性規范的具體性和明確性。

其一，謹慎選擇被授權主體。立法主體的層級越低，事務勢必越具體，與具體利益的糾葛越緊，利益俘獲的可能性就越大。[17]立規主體亦是如此。這就要求黨中央在授權時應謹慎選擇被授權主體，不過度下放立規權，同時嚴格規定被授權主體不得委任授權、轉授權，防止過寬的授權造成授權立規秩序的混亂。黨中央應當根據被授權主體的職責和專業性水平，授予其與自身能力相適應的立規權。其二，規范授權范圍。對授權范圍加以限定，是保證授權立規正常運行的題中應有之義。黨中央在授權時不僅應嚴格遵循黨內法規保留原則和黨內法規效力位階原則規定授權的范圍，而且只有在“除此之外，別無他法”的情況下，黨中央才可附條件下放立規權限，唯有如此，才能保證被授權主體制定的黨內法規能夠正確體現黨的統一意志。其三，嚴格控制授權期限。理性的黨規建設，應當積極穩妥，控制好速度。[9]345除卻副省級城市和省會城市黨委試點立規時限為一年之外，黨中央并未在其他授權性規范中規定被授權主體完成立規任務的期限。這是黨中央綜合考慮黨情和不同被授權主體的立規能力所做出的謹慎選擇。然而，授權期限不明容易引發立規懈怠或者立規不作為等一系列問題。為此，黨中央可以斟酌具體情況，規定被授權機關的立規時間，使授權期限更具可控性。針對立規難度較大、位階較高的黨內法規，黨中央可以通過適當延長授權期限的方式減輕被授權機關的立規壓力，以使被授權機關做好立規前的充分準備，為更好地達致授權目標提供制度空間。其四，明示授權目的。除應當標明黨中央的授權原旨之外，黨中央還應當向被授權機關明示該項授權性規范的實施方向以及預期達成的效果，以保證被授權機關把握正確的立規方向，實現科學立規、合理制規。

此外，授權性規范中應考慮慎重使用不確定性法規概念。不確定性法規概念的存在有其自身的正當性，不能對其予以完全摒棄。然則，當授權性規范中必須使用不確定性法規概念時，必須保證此不確定性法規概念能夠為黨員和人民群眾所理解，以使其不至于產生歧義。若有必要，還需要相應的黨內法規解釋主體結合授權目的等因素，對概念做出規范化的解釋，發揮黨內法規解釋對立規的遺拾補缺作用。

(三)優化被授權機關立規行為能力

優化被授權機關立規行為能力是實現被授權機關立規權利能力與立規行為能力同步建設的重要抓手。就黨中央而言，應當為被授權機關立規行為能力的提升創造前提條件。為此，黨中央應當不斷提高授權性規范的明確性，為被授權機關開展立規活動提供良好的法規依據。對于試驗性授權立規，黨中央應當鼓勵相應被授權機關在立規權限范圍內的改革與首創精神。若立規措施取得了不錯的成效，黨中央要及時對立規經驗進行固化和總結并向外推廣，充分發揮先行先試過程中的試錯和經驗積累功能。

在現代社會，立法機關在成員結構上越來越趨向民主化與專業化的有機統一，其中，專業化有兩大指向，即立法機關成員的專職化和立法機關成員雖為政治性的公職但必須具備專業技術知識。[18]就被授權機關而言，優化立規者與立規工作者的人員構成是提高被授權機關立規行為能力的關鍵所在。一方面，立規機關應當在準入階段設置專門的立規人才考核標準，并通過人才引進等方式不斷吸引具備黨內法規學專業背景的人才，擴充立規人員隊伍。在規范設置準入門檻的同時，立規機關還應注重加強人才儲備隊伍建設，為加強立規建設提供高質量的人才資源基礎。此外，立規素養不僅要在準入前養成，而且要在準入后進一步培養和提升。針對已在編人員，要通過開展各種培訓和調研活動提升其專業素養。另一方面，被授權機關應當深入推進黨委法律顧問制度建設，通過充分吸納專家的立規意見，盡速提高被授權機關立規素質和水平。為此，要盡快區分專職黨委法律顧問和兼職黨委法律顧問，厘清各自的職責和義務，根據不同地區和不同黨組織的實際情況，選擇配備相應的法律顧問。此外，設置合理的法律顧問薪資報酬規定是確保法律顧問實效發揮的必然選擇。黨委對于專職法律顧問要提供合理的編制和晉升渠道，為法律顧問切實履行職責提供制度保障。唯有如此，才能真正實現被授權機關立規行為能力與立規權利能力的匹配與對應。

(四)加強授權立規的監督機制建設

放權與監督是緊密關聯的兩個部分。[19]應當對被授權機關依授權開展的立規活動進行全方位、全過程的審查和監督，杜絕被授權機關濫用、誤用立規權，促使被授權機關的立規活動趨向良善。

首先，實現事前監督與事后監督機制同向發力，增強制度的剛性約束力。從事前監督的維度出發，要不斷完善前置審核機制，進一步明確審查標準，在前置審核中將黨內法規草案是否體現和貫徹落實授權原旨作為審核的重點內容。就事后監督而言，應當完善備案審查機制，使黨中央成為備案審查的適格報備主體。鑒于授權立規的特殊性，授權機關對被授權主體的立規行為承擔著相應的指導責任。黨中央往往比被授權主體更能掌握制定原意，更能發現授權制定的黨內法規中存在的問題，其審查自然更具有效性。因此，建議進一步修改《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，建立健全被動審查機制，賦予黨中央提出審查要求的權利，使其成為備案審查的適格報備主體，實現從黨中央授權到黨中央報備的閉環。此項舉措也順應了備案審查主體擴容的趨勢，有效拓展了備案審查的范圍和層級，契合了管黨治黨之需。

其次，盡快豐富黨中央與被授權機關進行溝通的方式和渠道，使授權立規工作得以切實穩妥推進。一方面，被授權機關應該采取多種方式將自己產生的立規訴求反映給黨中央，其中，請示報告是實現被授權主體與黨中央溝通交流的有效方式。結合《中國共產黨重大事項請示報告條例》的要求，被授權機關應當以事前請示、定期報告為主要方式，就立規過程中的重大事項及時向黨中央請示報告。(7)值得一提的是，《制定條例》第12條第2款就重大事項請示報告的問題做出了相應規定。被授權主體必須及時向黨中央請示報告有關立規的重大事項，待黨中央批準后方可將制定的黨內法規對外發布。此外，被授權主體的報告義務還衍生出自我評估的義務。對于試驗性授權立規，更需要注意完善其效果評估機制。只有客觀、準確地對立規效果進行評估，并將評估結果及時報告給黨中央，黨中央才能全面了解和掌握授權立規的效果，以便做出是否將立規經驗予以推廣推行的決定。另一方面，黨中央在授權后要積極履行對被授權機關的監督管理職責，通過溝通、協商等方式督促被授權機關履行立規義務。對于被授權機關的請示和報告，黨中央應當及時予以答復，糾正授權立規中出現的內容不準確、程序不規范等問題。

最后，在黨內法規文件中明確黨中央具備撤銷授權的權力。《中華人民共和國立法法》第97條第7款規定，授權機關有權撤銷被授權機關制定的超越授權范圍或者違背授權目的的法規，必要時可以撤銷授權。為此，可借鑒國家法律的基本經驗，明確黨中央具備撤銷被授權機關立規權的權力。當被授權機關不按要求履行立規權，出現嚴重不良立規、越權立規等現象時，在必要時黨中央可撤銷相應授權，將權力收歸中央，以督促被授權機關切實履行職責，保障授權立規的質量。

四、余 論

授權立規法治化水平的提高是規范黨內立規體制機制、提高黨內治理法治化水平的應然之義。本文從制度規范和制度實踐的角度出發，對授權立規存在的問題做出分析并提出了相應的回應性方案。只有適度充分的授權、良好的立規能力、強有力的監督三管齊下，才能有效彌合授權立規建設的不足，充分發揮授權立規的實效。需要明確的是，授權立規建設必然是一個循序漸進的過程，其發展和完善關乎整個黨內法規制度建設的總體布局。如何找出授權與限權之間的黃金分割點，最終建立起系統完備、運行有效的授權立規制度，這仍有待理論界和實務界予以進一步探尋。