人民政協專門協商機構的治理功能研究

黃顏飛

(中共漳州市委黨校 統戰理論教研室，福建 漳州 363000)

國家治理的本質在于發揮國家職能，協調社會矛盾，維持特定的秩序。實現國家治理的方式是制度治理，即通過制度設計來達到國家治理的目標。國家治理的制度應當是一系列相互聯系的制度，形成一個系統，即國家治理體系。人民政協制度是國家治理體系中的一環。習近平總書記在2019年人民政協成立70周年大會上指出：人民政協是國家治理體系的重要組成部分。[1]同時，黨的十九屆四中全會對如何推進人民政協工作做了重要部署：“完善人民政協專門協商機構制度，豐富協商形式，健全協商規則，優化界別設置，健全發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的程序機制。”[2]在現實情況下，人民政協制度與國家治理現代化的關系是什么，人民政協如何與國家治理現代化互動，如何通過人民政協的特點、優勢為國家治理現代化服務，是當前的一個重要問題。

一、人民政協蘊含的價值基礎體現治理的價值基礎

制度設計有著自己的理論邏輯或者遵循一定的原則，是制度的價值基礎。在人民政協制度中，治理現代化關注的是如何通過民主制度的安排達到國家治理體系和治理能力的提升，更好地為國家治理服務，這與人民政協的兩個基本價值理念相關——民主與團結。民主代表著平等，團結代表著參與。人民政協與治理現代化的價值基礎相關性就在民主性和參與性之中。

(一)人民政協的民主性與治理現代化的民主性耦合

人民政協和治理現代化的民主理論基礎來源于馬克思主義民主理論。馬克思主義民主觀最核心的要義是“人民是國家的主人”。馬克思指出：“民主制獨有的特點,就是國家制度無論如何只是人民存在的環節,政治制度本身在這里不能組成國家。”[3]因此在真正的民主制度原則中，人民民主是基礎性價值。馬克思還區分了資產階級民主與無產階級民主。他指出，資產階級民主只是讓人們實現了政治形式上的平等，因為其經濟基礎的天然資產階級屬性，并不能實現經濟上的實質平等，也必然不可能實現人的全面解放。因此資產階級的民主只是局限于身為統治階級的資產階級內部，只要資本主義私有制與社會化大生產的矛盾不解決，資產階級剝削的天然屬性便會一直存在，其他階級也不可能獲得實質上的平等與民主。馬克思認為，解決這個問題的根本出路在于消滅階級。他指出：“隨著階級差別的消滅，一切由這些差別產生的社會的和政治的不平等也自行消失。”[4]而這個歷史任務由無產階級來完成。因此在無產階級民主之中，由于經濟制度從私有制到公有化，階級屬性從資產階級統治到無產階級專政，建立起來的民主制度才是真正意義上的人民民主。

那如何保障人民民主呢？依靠的是制度，而且是人民自己創造的制度。馬克思指出：“不是國家制度創造人民,而是人民創造國家制度。”[3]不同的保障人民民主制度的生成邏輯是一致的，即從人民到制度，但由于不同制度生成的歷史條件、現實情況、實踐要求有所區別，導致了不同制度生成的時間、模式的差異性，人民政協就是這樣一種符合人民民主和中國國情的特色制度。1949年第一屆全國政協大會召開便履行了人民代表大會的職責，毛澤東同志在大會上指出：“現在的中國人民政治協商會議……具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權。”[5]隨著我國在1956年完成對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，社會主義制度確立，人民代表大會建立，人民政協制度更專注于協商領域，成為專門協商機構。周恩來指出：“就是在普選的全國人民代表大會召開以后，政協會議還將對中央政府的工作起協商、參謀和推動作用。”[6]39

治理現代化的依托是制度，而制度的依靠是人民，因此治理現代化實質上是民主現代化的延伸，是人民當家做主的延伸，也是人民民主的應有之義。但治理現代化和民主現代化又有著不同的側重面，治理現代化關注通過治理方式實現治理效能，民主現代化關注通過民主制度實現民主價值，通俗地講，治理現代化關注的是制度的“用”的問題，民主現代化關注的是制度“體”的問題。通過保障人民的權利，才能實現人民權利的使用，才能發揮人民的主體作用。因此，治理現代化能夠實現的根本保障在于“體”的保障，也就是制度民主性的存在，是治理現代化能“用”的基本前提。這也是人民先于制度、無產階級民主優于資產階級民主的原因。

(二)人民政協的參與性與治理現代化的參與性耦合

國家治理現代化強調治理主體的多元化和多元主體之間的互動合作，實現國家、社會發展的目標。公民參與既是治理現代化實現的重要標志，也是保障治理現代化的重要條件。廣泛、真實、有效地推動公民參與，是治理現代化的基本要素和本質要求。因此，更多的參與渠道、更豐富的參與方式是國家治理現代化的重要內容。這一重要任務的一部分是由人民政協制度來實現的，具體體現在參與渠道的拓寬和參與方式的創新。

人民政協制度拓寬了參與的渠道。參與問題是國家制度的基本問題，在我國，人民代表大會制度和政治協商制度是兩個最大范圍的政治參與制度。但兩個制度各有所側重。人民代表大會制度側重于參與的普遍性問題。人民參與是人民主權的基礎，人民主權問題是普遍性問題，即制度設計要覆蓋并且容納任何一個人民的權利，以體現制度的合法性，即每一個人民權利的實現，也就是我們常說的人民當家做主。這項制度設計在我國是人民代表大會制度，由人民代表組成的群體代為參政議政，間接上覆蓋了所有人的參與。而政治協商制度與人民代表制度側重點有所不同，是解決特殊性參與的問題。這個特殊性主要針對人民中的特殊的固定的群體集合而言，這些特殊群體包括各黨派、各民族、各界、各階層等。這種制度設計和參與模式解決了兩個問題：一是對所屬群體而言，不同的群體有自己參與、表達的專門渠道；二是對國家而言，不同群體能夠建言獻策，共同致力于國家發展。因此在參與渠道方面，人民政協為人民參與多修了一條路，而且是專門的參與渠道。

人民政協制度創新了參與的方式。人民政協作為專門協商機構，是社會主義協商民主的重要載體，其主要的參與方式是協商。協商方式與治理現代化的要求是有共通性的。國家治理現代化，代表著治理主體的多元化，本質上是國家權力向社會權力、公民權利的回歸，代表著更多的社會參與和公民參與。而多元主體之間的地位是平等的，也意味著不同主體之間的溝通與合作，這種方式實際上是由各主體之間的協商來完成，而非自上而下的命令。因此，治理的內在要素之一便是協商方式。人民政協通過協商參與來體現治理現代化。在中國共產黨的統一領導下，通過人民政協這個專門協商機構，由各黨派、各民族、各界、各階層等群體，對國家的決策、方針進行討論、協商，是我國民主政治的一大特色，也顯現出人民政協對于治理現代化的三大優勢：一是在國家和社會之間建立起良好的溝通紐帶；二是在中國共產黨黨內和黨外建立起良好的溝通紐帶；三是在選舉民主和協商民主之間建立起良好的溝通紐帶。這也是實現國家治理現代化需要處理好的三對關系。

二、人民政協的運行方式體現治理的功能

人民政協的運行方式主要是制度的運行方式。在現代國家治理方式中，決策的整合和人員的整合尤為重要。決策整合意味著決策的科學性、民主性，人員整合意味著治理的人民性。在一個主體多元化的國家中，需要一個強有力的主導力量進行整合，同時又要有多元力量的合作參與，以此達到領導力量的唯一性和參與力量的多樣性，形成國家治理的范式。人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，從其制度設計包括參與主體、參與內容、參與方式、運行模式的界定，展現出穩定的主導力量和強大的決策整合、人員整合的能力。人民政協制度系統地設計了從主題輸入到成果產出完整的運行程序，從多個方面體現了治理的功能。

(一)協商主體界定體現治理現代化的要求

民主化是現代國家治理的重要目標，社會主義協商民主則是實現有效國家治理的重要路徑，能夠平衡和協調不同社會主體之間以及政府與社會之間的利益關系。[7]人民政協的制度主體是各個群體，主要是黨外不同的群體，包括各黨派、各民族、各界、各階層等。這樣的制度設計實際上考慮的是社會不同群體的利益表達，這與治理現代化需要協調社會各方利益是不謀而合的，同時也是人員整合、決策整合的重要方式。改革開放40多年來，社會群體不斷分化和組合，不同群體產生了一致性的根本利益和多元化的自身利益，這些利益的表達需要一個專門的渠道，這個渠道就是人民政協制度。《中國人民政治協商會議章程》規定：全國政協委員由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士、人民團體、各少數民族和各界的代表，香港、澳門、臺灣同胞和歸國僑胞以及特別邀請的人士組成。同時又規定：委員應當在本界別中有代表性，有社會影響和參政議政能力。這樣既體現了參政主體的廣泛性與代表性，也保障了參政主體的參政能力。這樣的制度安排體現了在治理現代化中的兩種優勢。一是體現了不同群體的力量匯聚優勢。在治理現代化中，不同主體的話語輸出尤其重要，不僅是現代政治參與的重要內容，也是人民意志的集中體現。人民政協作為愛國統一戰線的組織，長期以來吸收了各群體中的人才。這些人才通過建言獻策等方式為國家決策提供參考，體現了社會多元力量通過政協這個特定的制度渠道參與國家治理，發揮了人民政協的治理作用。二是體現了廣泛的社會基礎。一個政權的合法性來自社會的支持率和支持程度，這種結果也是治理現代化的基礎。在治理現代化的多元治理模式下，社會的整合難度上升，如果沒有堅實的社會基礎和社會支持度，國家實現治理現代化的難度無疑會大大增加。在這樣的治理背景下，人民政協制度對于社會的整合和協調作用顯得格外重要，既體現了中國共產黨對于黨內外、社會群體的領導，也體現了在國家治理現代化中，多元主體的參與和調節，才形成了在中國共產黨執政體系下，各群體互相配合支持的現代國家治理體系。

(二)協商內容規定體現治理現代化的要求

人民政協的協商內容是公共事務，即涉及國家、人民公共領域的決策。這些事務包括國家政治、文化、經濟、社會、生態等各領域的重要問題，以及人民群眾普遍關心的、關系到切身利益的問題。人民政協討論的這些主題，實際上就是國家治理所涉及的主題。換言之，國家治理通過諸多類似于人民政協等的不同制度，實現對國家公共事務的決策，達到治理的效果。因此，人民政協是實現國家治理的渠道之一。治理現代化包含兩個層面的作用，一是對國家，二是對人民，二者互相聯系。一方面，國家是人民存在的集合體和人民生活的保障機器，因此治理現代化必須服務好國家這個主體，促進國家發展；另一方面，人民是國家的微觀視角，治理現代化最后的落腳點，實質上是人民，是滿足人民的利益需求。因此無論是從宏觀的國家視角，還是從微觀的人民視角，治理現代化都應當同時為這二者服務，這恰好也是人民政協協商內容的體現。這種體現主要由人民政協的三種職能來實現。其一是政治協商職能。政治協商是對國家大政方針、重要舉措的協商，并且要求協商要貫穿決策的始終，在決策前和決策中都應進行協商。其二是民主監督職能。民主監督是對法律、決策等實施、貫徹、執行的監督，也包括對群眾利益相關問題的監督。其三是參政議政職能。參政議政是對國家和群眾的重要問題進行調查與商討，形成書面文件提交中國共產黨和國家機關。一方面，對于治理中的國家而言，人民政協通過不同的主題設定，討論國家社會事務，并以此促進公共決策，達到參與國家治理的效果；另一方面，對于治理中的人民而言，這些決策是事關人民切身利益的事情，必須通過慎重的調研、論證和征求意見做出，這也是人民政協協商內容形成的重要特點。因此不難看出，人民政協制度的協商內容，是關于國家和人民的內容，這也是治理功能的體現。

(三)協商程序設定體現治理現代化的要求

協商主體和協商內容的實現，離不開協商程序的保障。協商程序使得協商過程具備規范性、有序性，也使得協商成果具備合法性、可執行性。當前，人民政協的主要程序形式有：全體會議、常委會會議、主席會議、專題協商會、雙周協商座談會、網絡議政遠程協商會等。這些具體程序豐富了人民政協的協商形式和渠道，是國家治理體系的重要組成部分，也成為人民政協參與國家治理的重要抓手。國家治理現代化是以運用具體制度為基礎的，國家治理體系就是國家制度體系。習近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括……各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度。”[6]547-548因此，協商程序的實施過程實際上就是治理現代化部分領域的實現過程，協商程序的決策結果就是治理現代化部分領域的成果展現。協商程序對于治理現代化的益處主要體現在兩個方面。一是保障了人民的持續參與治理。國家治理以人民參與為重要前提，制度的設立能夠容納具體的人民，并且規定了人民在其中的權利和義務，使其固定化與規范化。接著，制度的長期性和穩定性為人民長期參與治理提供保障，形成人民的參與習慣，形成一種制度慣性。當人民習慣使用這種方式解決問題時，治理現代化中的人民參與部分也就完成了。因此人民政協的多樣化會議安排，能夠在不同群體、不同時間段、不同主題等方面保障人民的參與權利，也同時保障了持續的決策形成，是治理現代化的重要內容。二是保障了程序運行的有效性。人民政協的程序運行必須符合民主法治、開放透明、制約監督、雙向參與和公平正義的要求。在固定的運行邏輯中不斷產出可見的結果，同時保證運行過程的公平公正性，能夠極大地激起參與主體的積極性，形成可循環的制度閉環。要避免程序的設定流于形式，同時程序的決策應當是有效的，而這些都依靠人民政協具體的會議形式來實現。這些制度規定了問題的提出、實際情況的調研、意見建議的總結、決策結果的產出、決策執行的監督等，對于一個主題的所有環節都能涉及，極大地保障了協商程序的真實性和有效性，是治理現代化的重要成果。

三、人民政協的成果產出體現治理的功能

區別于人民政協的價值層面和制度層面，成果產出主要是指制度的效果層面。人民政協以黨外力量為主體，以協商為途徑，成為國家治理體系中的重要內容。這種黨內外的良性互動形成了國家治理新的方式。因此，這種功能既是人民政協自身的功能，也是其作為國家治理一環的治理功能。

(一)為治理現代化匯聚力量、凝聚人心

“面對國家治理復雜的各種對象……往往就需要通過共識以形成國家治理的強大合力。”[8]思想政治共識是政治穩定發展的基石，也是治理現代化發展的重要基礎。這種共識是人們對共同體的相似看法，是一種認同，進而會維護它，減少政治體系的運行成本，達到優化治理的效果。而思想政治共識的形成又是一個長期而又復雜的過程，包括相互了解、互相溝通、政治參與、觀念內化、行為外化等行為，并不是一朝一夕的事情。這些任務如果單獨由治理現代化來完成，將是一個長期的難題。因此，人民政協的共識屬性，為治理現代化提供了思想政治的現成基礎。換而言之，人民政協為治理現代化打好了凝聚共識的基礎，設計了未來繼續增進共識的制度安排。在人民政協制度中，一方面，人民對制度的運行往往有認同的成分，并存在一定的底線，這種認同和底線體現著人民政治認同的一致性；另一方面，社會的多樣性衍生出群體的多樣性，也形成了思想的多樣性，而國家社會有序發展離不開思想共識一致性對多樣性的引領，這種思想的一致性和多樣性關系在政協制度之中得到體現。因此，人民政協制度是雙向發力的。這既是執政黨將政治主張轉化為各黨派、無黨派人士、各界共識的過程，也是聽取黨外各方面意見完善執政黨政治主張的過程。通過協商凝聚眾志，找到最大公約數，成為國家社會發展的向前推動力，也成為治理現代化的重要內容。這種關系存在共同的思想政治基礎，擁有共同的發展方向，能夠調節不同階層內部的意志，最終形成共同的意志，即人民的意志。

(二)為治理現代化優化決策，推動執行

國家治理的有效性是衡量國家治理體系與經濟社會發展互動效果的標準，換而言之，制度對于治理現代化的作用在于制度優勢如何轉化為治理效能，轉化的程度是多少。現代國家治理的重要內容是決策中的意見收集。從國家層面看，決策意見的匯聚，體現了決策的專業性、科學性與合理性；從社會層面看，通過廣泛協商、意見表達使得匯聚的意見和建議覆蓋更多階層、群體的利益訴求，也能夠最大限度地協調各方利益，使決策更具備平衡性與協調性；從人民層面看，建言獻策的匯聚，體現了對人民意見的采納，不僅能夠優化決策，還能夠提升人們的參政積極性。因此，建言獻策的過程，既是發揚民主的過程，也是協調利益的過程，還是科學決策的過程，這也是人民政協的制度邏輯。以政治協商會議為組織依托,執政的中國共產黨、黨領導下的政府與各民主黨派、各社會團體和界別展開協商,以便形成科學合理的決策。[9]人民政協的重要作用，便是推動決策。政協委員履行政治協商、參政議政、民主監督職能，直接目的就是優化決策。從協商層面看，政協委員參與到國家治理環節中，通過獻策幫助決策；從監督層面看，又能通過建言、反饋的方式優化決策。此外，經過商討形成的結果更能得到落實和推行。協商不同于被動接受決策結果，而是主動參與決策過程，其一決策的內容更符合自己的預期，其二更能體現“我”在決策中的作用，是“我”同意的決策結果。那么其中蘊含的邏輯是：我參與，我協商，我同意，我執行。因此，這是有利于推動決策優化和執行的。

(三)為治理現代化加強監督、提供約束

國家治理體系中，監督體系是必不可少的，它是促進國家治理體系優化，促進國家治理能力提升，最終達到國家治理現代化的鞭策力。在國家監督體系中，人民政協監督發揮著不可替代的獨特作用。人民政協的民主監督有其獨特屬性和優勢，屬于協商性監督。一方面，這種監督源自革命時期中國共產黨與各民主黨派的友好互助關系，形成當下榮辱與共、肝膽相照的監督模式，是對于執政黨的監督；另一方面，這種監督又在國家政治生活中發揮作用，既包括對重要決策、重大問題等“事”的監督，也包括對國家工作人員“人”的監督。人民政協民主監督的特殊地位，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供監督支持。同時，人民政協的監督有其自身的獨特優勢。其一是監督主體的多樣性。政協委員來自不同的黨派、民族、界別、階層，社會基礎十分廣泛，同時委員們又是社會群體中的代表性人物，具有一定的專業水平、社會影響力，將大大提升人民政協整體的監督能力。其二是監督內容的廣泛性。人民政協既涉及執政黨與參政黨之間的黨派監督，又涉及國家決策、重要問題的事務監督，還涉及國家工作人員的效能監督，內容十分豐富。其三是監督方式的靈活性。人民政協的監督方式是協商性質的，具體有會議、視察、提案、專項、其他形式五類監督，主要反饋方式是提出意見、批評、建議，也體現了政協監督的獨特性與靈活性。其四是監督目的的特殊性。不同于其他監督方式，人民政協民主監督常常與批評建議、政治協商相互聯系，其主旨是合作性而非懲罰性，是為了完善執政黨和國家的發展而非對抗。這種合作性監督、協商性監督也是中國特色監督體系中的獨特形式。