“一帶一路”背景下社會組織在對外援助中的作用及實現路徑

沈海燕

(閩江學院 馬克思主義學院，福州 350108)

對外援助是大國外交的一項重要內容，是大國承擔國際義務、樹立國家形象的重要途徑。我國雖然是發展中國家，但自從1950年向越南和朝鮮提供援助物資起，我國對外援助工作一直沒有中斷，始終堅持對經濟困難的其他發展中國家提供力所能及的援助，援助范圍也越來越廣。隨著“一帶一路”倡議的提出，我國秉持“合作-發展”理念，積極在沿線國家開展對外援助，極大地增進了我國與沿線國家人民的感情，促進了“一帶一路”建設的實施。正因如此，2018年國家國際發展合作署在《對外援助管理辦法(征求意見稿)》中，明確提出要利用對外援助推動“一帶一路”建設。在開展對外援助工作中，既需要發揮政府和企業的作用，也應充分發揮社會組織的作用。社會組織在對外援助中有著獨特的優勢，發揮著不可替代的作用。

一、社會組織在對外援助中發揮重要作用

相較于政府的雙邊援助渠道，社會組織以其民間性、專業化、公益性等特點，在對外援助中發揮重要作用，具體表現在以下幾個方面。

1.直接承擔對外援助項目，為政府分擔工作

從1950年到2016年，我國對外提供援款4000多億元，實施援外項目5000多個，舉辦培訓班11 000多期，為發展中國家培訓人才26萬多名。[1]“一帶一路”倡議提出后，我國對外援助以更快的速度推進。從2014年到2017年，我國對外援助共實施了964個成套項目，培訓各類人才共計22.4萬名。[2]我國對外援助規模與成果達到了歷史上的高峰期，步入了新的發展階段。

如此大規模的對外援助，單靠政府部門力有不逮，需要企業、社會組織等機構的參與。當前，我國社會組織普遍建立起較為完善的治理結構，具備了初步參與對外援助的業務能力。2017年5月，“一帶一路”國際合作高峰論壇期間，我國80多家社會組織與150多家中外社會組織共同成立了“絲路沿線社會組織合作網絡”。近些年，我國政府越來越重視社會組織在對外援助中的作用，正在著手建立相應的工作機制。商務部、外交部、中聯部等主管對外援助的部門，已經采取了很多有力措施鼓勵、支持、引導社會組織參與國家的對外援助。政府通過委托執行、購買服務等方式對社會組織參與對外援助予以資金和項目支持。特別是在新冠肺炎蔓延全世界時，我國社會組織積極發揮作用，他們通過與企業合作、與政府合作等形式，向100多個國家伸出了援手。[3]在對外援助中，社會組織承擔的公益項目，立足于基層社區，專業性強、效果較好，獲得老百姓認可。

2.協助政府執行項目，提高對外援助效果

我國對外援助范圍廣泛，包含教育、醫療、扶貧、人道支援、環保等眾多領域。在援助方式上我國一直是以政府為主體，受援國也是以政府為主要合作對象。這種援助方式固然必要，也非常重要，但由于這種援助方式比較注重國家層面的聯系，與受援國民眾、非政府機構聯系相對較少，常常存在援助效率偏低、項目效果與策劃者的目標有一定差距等問題。同時，我國援助的項目集中于大型基礎設施和一些標志性建筑，這些與普通民眾需求的契合度不高。

社會組織參與對外援助，能夠協助政府提高效果。首先，社會組織直接面對受援國社區公眾，基層經驗豐富，能夠傾聽當地群眾的呼聲，將群眾的愿望及時反映給項目執行部門，增加項目的親和度。其次，社會組織可以與受援國地方政府、社區和社會組織合作，統籌運用各種資源，提高項目的效率和效果。再次，社會組織參與對外援助，可以以中立、平等的身份與國際社會組織和受援國民間組織溝通，使他們更加支持我國的對外援助，也聽取不同的聲音，降低援助項目的風險。最后，社會組織還可以承擔工程完成后提供公益服務和公共產品的任務。以往我國對外援助項目完成后，基本都是直接交給當地政府，很少再過問，這使得項目的最終效果受到影響。如果能讓社會組織持續關注，對于存在的問題及時溝通、解決，就能使我國對外援助的目標得到完全落實。

3.配合企業履行社會責任，掃清對外援助障礙

我國對外援助的大部分是優惠出口信貸和大額信貸，這些信貸主要是幫助受援國進行生產型項目、基礎設施項目建設，并提供大型成套設備或產品，這些援助項目大多由國企完成。接到任務的國企，通常按照在國內的程序來實施，普遍對受援國情況、可行性、實施效果等情況未進行全面評估。由于對當地群眾、環境并不熟悉，因而在實施過程中，往往存在資源浪費、效果不佳等問題。甚至，一些企業因未全面履行在受援國的社會責任，而受到個別西方媒體和國外非政府組織的攻擊和責難。這些現象不僅影響了我國對外援助的效果，抵消了我國對受援國進行的幫助，而且對我國的大國形象十分不利。

社會組織來自民間，在與別國同類組織、群眾進行接觸時，容易讓人感覺親切，能夠配合企業更好地完成對外援助工作。首先，社會組織可以擔負起國企和當地群眾有效溝通的責任。在項目實施前，社會組織可以對受援國具體情況進行摸底，對當地群眾需求進行了解，并將當地法律、風俗等介紹給國企，使當地群眾樂于接受。其次，社會組織可以幫助國企搭建與外界溝通的橋梁，實現多方共贏，協助海外企業更好地履行社會責任。最后，社會組織可以利用自身與國際非政府組織(NGO)的行業聯系，幫助海外企業了解并參與有關社會責任標準的制定過程，增進海外企業與國際NGO的溝通與交流。

4.向受援國民眾宣傳政府主張，促進民心互通

在信息化時代，沿線國家公眾獲得信息的渠道十分廣泛，由于各種主客觀原因的影響，他們對居于權威地位的官方在一定程度上缺乏好感，對政府立場常常持懷疑態度。我國對外援助一些項目招致受援國群眾的誤解，西方國家一些學者對于我國對外援助說三道四，甚至在一些敵對勢力的歪曲下產生所謂“陰謀論”。社會組織參與對外援助，能夠利用第三方身份對沿線國家民眾進行宣傳，破除人們對我國對外援助工作的誤解。

具體來說，一方面，社會組織來自民間，深入民間，其活動方式、組織方式、價值理念具有明顯的公益性，社會組織開展活動比較容易獲得當地群眾認同，能更好地服務于國家目標。社會組織的中立性、民間性使它的宣傳能夠為普通大眾、國外媒體認同，對于西方學者的污蔑，由社會組織展開批駁也更讓人信服。另一方面，我國對外援助強調以經濟發展為主，而促進社會全面發展進步的項目較少，從而產生了一些問題。社會組織具有的公益性、志愿性等特點使教育、扶貧、環保等方面的項目更易于開展，并獲得受援國民眾支持。

社會組織還可以與國際組織直接合作。比如在聯合國的不同機構中，一些社會組織具有正式的法定地位，有機會接受聯合國相關機構的委托，從事公共項目的設計開發、組織實施和監督等工作。這些社會組織還可以向國際組織提供建議，在不同程度上參與或影響一些重大國際決策。

二、社會組織參與對外援助存在的問題

隨著我國對外援助的發展，尤其是“一帶一路”建設的持續進行，社會組織參與對外援助獲得了難得的歷史契機。但是，我國目前能夠參與對外援助的社會組織從整體上看數量少、規模小、能力不足，這既有政府扶持力度不夠、相關法律法規欠缺等原因，也有社會組織自身的原因。

1.政府扶持力度不夠

目前我國海外社會組織數量偏少，政府支持、扶植力度不夠。根據國際慣例，由于非政府組織在對外援助中起重要作用，發達國家通過非政府或民間組織實施對外援助的比例較高。如美國政府對外援助資金通過非政府組織實施的比例是24%，澳大利亞是16%，英國是19%，而我國不到0.1%。[4]出現這種狀況的原因主要有兩方面：一方面，國家對社會組織參與對外援助存在疑慮，對社會組織在海外發展的相關規定較為嚴格。2016年8月中共中央、國務院印發《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見》明確強調，“確因工作需要在境外設立分支(代表)機構的，必須經業務主管單位或者負責其外事管理的單位批準”[5]。從中可以看出，我國鼓勵社會組織國際化發展，但對社會組織設立海外分支機構仍比較警覺。另一方面，我國政府對社會組織在海外發展投資偏少。我國目前海外社會組織有許多是由中資企業捐資建立運營的，從國際經驗來看，社會組織在國外的項目資金來源之一是政府海外援助資金(ODA)，甚至有的社會組織的海外項目主要依靠政府資金。以英國、美國、法國、德國和日本為例，“五國都對社會組織參與對外援助給予了大量的資金援助，其中以美國最多，英國和德國次之，第三梯隊是日本和法國。從支持資金占雙邊援助的比例來說，美國和英國占比較高，分別為25%和19%”[6]。我國政府向社會組織注資極少，制度安排也還未建立。比如我國青少年基金會在非洲建設希望小學時，由于缺乏持續的資金支持而無法長期堅持。

2.相關法律法規缺乏

我國社會組織參與對外援助的相關法律法規較少。首先，雖然我國已經制定了對外援助的一系列規章制度，但對外援助法律整體上比較分散，立法層級較低,這對于對外援助工作開展比較不利。其次，在對外援助領域，我國比較全面綜合的規章是2014年12月15日開始施行的《對外援助管理辦法(試行)》，但其中未涉及社會組織。再次，2000年以來我國制定了對外援助相關的一些規章制度，與對外援助最貼近的是2004年12月商務部的《援外青年志愿者選派和管理暫行辦法》，距今已經有16年。隨著我國社會組織不斷發展、對外援助規模不斷擴大，辦法中的一些內容已經不能適應新的形勢，應該進行調整和更新。最后，在社會組織相關法律中，對如何在海外設立分支機構、參與對外援助項目等未有提及，這使得社會組織在設立海外辦事處、成員辦理工作簽證手續時困難重重，影響項目的長期運作。

總體上看，不管是社會組織相關法律，如《社會團體登記管理條例》《中華人民共和國慈善法》等，還是對外援助法律體系，都沒有對社會組織的身份、活動等進行詳細規定。由于缺乏法律的保障，社會組織在對外援助中的作用得不到全面的發揮，反而在很大程度上制約社會組織的工作開展。

3.體制機制協調度欠佳

對外援助工作由政府管理部門、經辦部門、企業、社會組織等共同完成，這些機構要在行動上相互配合、有所側重，才能形成合力。目前我國社會組織參與對外援助，與政府、企業之間的協同機制不夠完善。

首先，社會組織在不同政府部門的領導下參與對外援助，這就形成多頭管理的局面。在“一帶一路”建設中，我國政府部門根據各自的業務范圍開展對外援助，外交部、財政部以及其他部委，分別僅負責本部門范圍內的對外援助工作，對社會組織的管理也是各自部門負責本部門范圍內的，協調機制缺乏。其次，2017年2月，在中央全面深化改革領導小組會議上，習近平提出要改革援外管理體制機制。2018年3月，國務院組建了國家國際發展合作署，由商務部、外交部等部委的對外援助職責整合而成，從而實現了我國對外援助領導部門的獨立化。但是國際發展合作署尚未建立專門機構統管社會組織工作。再次，對社會組織的領導散布在不同部門，并沒有建立起項目管理體系，使社會組織工作的開展缺乏明確目標。同時，政府、企業、社會組織、民眾之間缺乏有效溝通交流的平臺和機制。最后，社會組織對外援助的監督是一直以來的短板。社會組織參與對外援助行動的監管由不同部門負責，監管框架缺失。商務部、民政部、海關等部門都有管理權力，但沒有統籌規劃。

4.社會組織數量少且能力不足

我國目前能夠參與對外援助的社會組織從整體上看數量少、規模小。有學者根據民政部《社會服務發展統計公報》，對2010—2019年涉外社會組織數據進行了整理。數據顯示，2019年全國共有國際及其他涉外組織類共615個(其中社會團體中國際及其他涉外組織類582個，基金會中涉外基金會11個，民辦非企業單位中國際及其他涉外組織類22個)，占社會組織總數的比例約為0.07%。[7]涉外社會組織如此之少，與我國“一帶一路”大規模對外援助的事業不相匹配，難以完成對外援助大量項目和配合任務。此外，我國社會組織自身能力有待提高。社會組織參與對外援助需要工作人員具有較好的語言能力、溝通能力，熟悉當地法律法規和文化，若對國際管理項目有豐富經驗則更好。但整體來看，我國社會組織缺乏國際化人才，對外項目操作經驗不足，籌款十分困難。在這樣的情況下，社會組織參與“一帶一路”對外援助項目，有些力不從心。

三、促進社會組織參與對外援助的措施

針對當前我國社會組織參與對外援助實踐中存在的各種問題，今后應當從加大扶持力度、健全法律法規、建立協同體制機制、加強能力建設等方面入手，不斷提高社會組織參與對外援助的水平與質量。

1.加大政府對社會組織參與對外援助的扶持力度

首先，簡化社會組織海外分支機構或國際社會組織設立條件，在海外公益類社會組織的人員、資金、手續等方面盡量支持和配合。鼓勵一些較為成熟的國內社會組織建立海外分支機構。其次，針對一些社會組織的違法亂紀現象，政府部門在降低社會組織成立門檻的同時，應加大對海外社會組織日常運作、承擔項目效果的監督，及時發現問題、解決問題。再次，適當提高社會組織參與對外援助項目的比重，可以考慮設立專項基金。在對外援助總預算里應當撥出一些資金專門用于社會組織的各項活動和支出。這些資金可以用于社會組織直接承包國家對外援助項目，也可以用于在政府、企業對外援助時進行配合所需要的費用開支。最后，重視輿論宣傳。通過多種途徑宣傳介紹社會組織的積極作用，使海外社會組織的發展獲得廣大群眾的理解和支持。

2.健全社會組織參與對外援助的法律法規

良好的對外援助法律體系能夠促進我國對外援助工作的有效性，從長遠來看，法律的完備是“一帶一路”建設長久發展的根本保障。首先，建議出臺對外援助基本法，在基本法中要體現社會組織對外援助的作用、項目安排、執行、保障、監督等方面的內容。其次，由于對外援助法涉及主體多、范圍廣，具有綜合性、多元性等特點，因此出臺可能要較長時間。在《中華人民共和國對外援助法》出臺之前，建議商務部會同外交部等部門修改已經出臺的《對外援助管理辦法(試行)》《對外援助項目實施企業資格認定辦法(試行)》，將社會組織相關內容寫入其中。再次，民政部要針對社會組織參與“一帶一路”建設的使命任務和面臨的問題，研究出臺關于推動社會組織參與“一帶一路”建設的通知，建議牽頭制定我國社會組織境外活動的管理辦法。最后，民政部應會同相關部門加緊細化一系列法律法規，完善社會組織設立海外分支機構、境外賬戶、援外物資海關關稅等相關規定和實施流程。

3.建立社會組織參與對外援助的協同機制

新中國成立后，我國對外援助主要歸口管理部門幾經變化。2003年，商務部成立對外援助司，作為商務部的直屬事業單位其屬性上是非獨立的。為了加強對外援助的戰略謀劃和統籌協調，2018年3月，國務院組建了國家國際發展合作署，作為國務院直屬獨立機構。國家國際發展合作署的主要職能是負責對外援助的頂層設計，主要任務包括制定對外援助中長期政策規劃、制定統一的對外援助管理制度等，以便從宏觀角度統一指導對外援助工作，形成各方通力合作的工作局面。為了更好地發揮社會組織參與對外援助工作的作用，國家國際發展合作署在頂層設計層面應當重視社會組織在對外援助中的作用，要在對外援助的各種規則、制度中具體列出社會組織要承擔或配合的內容。同時，由于國家國際發展合作署是由原來商務部、外交部的一些職能重新組合而成，建議設立高級別協調機制，其中要有專門管理社會組織的負責人或機構。在具體執行上，專門機構應與一帶一路相關機構建立協調機制，主要負責對社會組織的領導、管理和監督工作。

4.加強社會組織對外援助的能力建設

要提升社會組織參與對外援助的專業能力，就要不斷探索吸引對外援助人才的有效途徑，建立健全能力培訓和組織管理體系。首先，通過多種途徑吸引對外援助人才。可以由政府牽頭，在政府部門或企業機構中進行宣傳，吸引相關領域的高級人才擔任社會組織的領導或顧問，提高社會組織人員的綜合素質和專業水準。可以在高校或其他社會組織中延攬志愿者，對報名的志愿者進行篩選，選擇較為合適的人員，從語言、文化、法律等多方面進行培訓。為了能夠和當地群眾進行更好的溝通，還可以邀請當地一些具有良好溝通能力、專業知識的精英參加社會組織，讓他們參與相關的工作。其次，建立較為完善的管理體系，注重組織成員的學習和培訓。通過學習、培訓，熟悉受援國在文化、宗教上的風俗習慣，避免產生沖突，爭取做到和受援國民眾和睦相處。學習、培訓形式可以多種多樣，同時把組織成員的培訓定期化、長期化、規范化，提高成員的服務意識和業務水平。要不斷完善社會組織內部管理體系，了解學習并適應國際規則，盡量與國際標準、管理規范接軌。最后，健全信息透明的問責機制。建設基礎性的信息溝通平臺，及時公布項目資金使用、組織領導、人員變動等情況，便于社會各界相關人士參與監督。要和政府相關部門建立順暢的溝通機制，對于工作中出現的貪污、瀆職等情況要及時處理，加大問責力度，保障對外援助工作有效開展。