循環(huán)工傷認(rèn)定行政訴訟的實(shí)質(zhì)性解決途徑

俞黎芳

(清華大學(xué) 法學(xué)院，北京 100084)

近年來，對實(shí)質(zhì)性解決行政爭議的關(guān)注度不斷提升。如果不尋求行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決，真正受損害的是行政相對人。法官一判了之，讓相對人去找行政機(jī)關(guān)解決，而行政機(jī)關(guān)處于強(qiáng)勢地位，相對人在沒有法院介入的情況下，無法切實(shí)保護(hù)自己的權(quán)利[1]。這就要求法院不僅要審查被訴行政行為，還要關(guān)注和保障相對人的合法權(quán)益[2]，推進(jìn)實(shí)質(zhì)法治。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的的建議，主要包括導(dǎo)入實(shí)體糾紛裁判方式、對案件進(jìn)行類型化審理，以及創(chuàng)設(shè)對確權(quán)行為和裁決行為的變更權(quán)等。[3-4]從某種程度上說，我國行政訴訟的困境可以最終歸結(jié)為法院在法律問題上權(quán)力的有限性，因而也有建議認(rèn)為適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大和創(chuàng)新司法權(quán)力是可取的[5]。本文以工傷認(rèn)定為例，分析行政爭議所引發(fā)的循環(huán)訴訟問題，并探討在行政訴訟視角下的實(shí)質(zhì)性解決途徑。

一、問題引出

2020年重慶市榮昌區(qū)74歲的塵肺病老人多次艱難的工傷認(rèn)定事件[6]，再次將我國循環(huán)工傷認(rèn)定行政訴訟案件推向熱點(diǎn)。工傷認(rèn)定陷入“死循環(huán)”的案件不斷發(fā)生。早在2016年，一位長沙環(huán)衛(wèi)工人在上班時(shí)間突發(fā)急病死亡，當(dāng)?shù)厝松缇秩螖≡V卻仍然不認(rèn)定工傷，人社局全然不顧法院的多次撤銷，仍然做出了四次基本相同的工傷認(rèn)定決定，直至當(dāng)事人放棄維權(quán)。[7]這類“無盡循環(huán)”的工傷認(rèn)定案件都是經(jīng)歷了多次工傷認(rèn)定、多次行政訴訟后不了了之。形式上現(xiàn)有的行政訴訟制度保護(hù)了當(dāng)事人權(quán)益，但實(shí)質(zhì)上反而使當(dāng)事人陷入維權(quán)怪圈之中，并無限循環(huán)在救濟(jì)程序里。工傷認(rèn)定案件與其他行政案件不同，一旦被拖沓停滯，很可能會(huì)令勞動(dòng)者失去康復(fù)的機(jī)會(huì)，從而造成一生的痛苦。如何突破現(xiàn)有的循環(huán)行政訴訟困局，成為一個(gè)值得研究和急需解決的問題。

二、造成循環(huán)行政訴訟的原因

工傷認(rèn)定案件中的行政權(quán)和司法權(quán)的沖突是造成循環(huán)行政訴訟的本質(zhì)原因，這種沖突主要體現(xiàn)在審查標(biāo)準(zhǔn)不同、舉證責(zé)任不同以及司法權(quán)力有限三個(gè)方面。

(一)行政認(rèn)定和行政訴訟所依據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)不同

一方面，我國工傷保險(xiǎn)法律體系本身并不完善，規(guī)范行政行為的文本停留在規(guī)章，尤其是規(guī)范性文件層面。就特定、單個(gè)的工傷認(rèn)定案件而言，抽象的行政法規(guī)范解釋并不一定都會(huì)出現(xiàn)，但具體的行政解釋是必然存在的[8]，它們不僅自身效力低下，還導(dǎo)致行政、司法機(jī)關(guān)對于同一案件的處理依據(jù)不同，從而使案件結(jié)果處于不確定狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)做出的解釋，對于工傷認(rèn)定部門以及勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)審理案件無疑具有法律意義上的約束力，但是對于法院來說并沒有達(dá)到能產(chǎn)生約束力的程度。比如《工傷保險(xiǎn)條例》(2010年)規(guī)定，可以不經(jīng)過勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)程序而直接向法院提起行政訴訟。但是，法院受理這類案件后，如果直接對涉案的勞動(dòng)關(guān)系做出認(rèn)定，勢必與勞動(dòng)爭議仲裁委員會(huì)的職權(quán)發(fā)生沖突。《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)本身并沒有賦予法院這項(xiàng)確認(rèn)權(quán)，且作為法律的《行政訴訟法》，其位階高于作為行政法規(guī)的《工傷保險(xiǎn)條例》，法院此時(shí)行使職權(quán)未免陷入窘境。即使法院進(jìn)行相關(guān)確認(rèn)，也會(huì)因?yàn)榉ㄔ号c社會(huì)保險(xiǎn)行政部門依據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)不同而產(chǎn)生矛盾。比如，針對事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，目前的法律法規(guī)還沒有對此類勞動(dòng)關(guān)系的范圍做出明確的界定，對于某些條件下能否判斷為事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，仍存在著比較大的爭議。即使有一些文件如《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》(2005年)(1)勞社部發(fā)[2005]12號(hào)。對事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系有較為詳細(xì)的規(guī)定，也因這些文件本身效力等級低而不被司法系統(tǒng)普遍認(rèn)可。法院以普適性的法律、法規(guī)為依據(jù)，尤其在行政訴訟中，通常不會(huì)將行政機(jī)關(guān)做出的法律文件作為審理案件的主要依據(jù)，即使是規(guī)章，在行政訴訟中也只是“參照”適用。有學(xué)者分析了抽樣選取的工傷案例[9]，發(fā)現(xiàn)不同工傷案件中法院的立場和態(tài)度并不一致，這導(dǎo)致了工傷事故救濟(jì)結(jié)果的不確定性，并可能帶來司法不公。同時(shí)，不同層級的工傷保險(xiǎn)行政解釋導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)問題在不同層次的細(xì)化中呈現(xiàn)出巨大差異，導(dǎo)致全國各地對同一情況做出不同認(rèn)定、判決的現(xiàn)象屢見不鮮，影響了兩種權(quán)力各自的公信力[10]。

另一方面，在工傷認(rèn)定中行政和司法兩個(gè)部門存在各自的調(diào)整對象和維護(hù)目標(biāo)，適用各自不同的證明規(guī)則，也因此采用了不同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)[11]。這就造成法院在撤銷行政認(rèn)定后要求行政部門重新做出認(rèn)定時(shí)，行政部門仍可能做出與原來基本相同的決定。一般認(rèn)為，在工傷保險(xiǎn)行政領(lǐng)域中的問題，很大程度上需要依賴專業(yè)知識(shí)加以分析和判斷，應(yīng)當(dāng)聽取并尊重行政機(jī)關(guān)意見，由其做出權(quán)威性決定，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)擁有其他機(jī)關(guān)無法代替的知識(shí)權(quán)威。但隨著法院司法審查的不斷深入，法院并不是時(shí)時(shí)刻刻都履行著司法尊讓[12]。實(shí)踐中，司法和行政對于案件在認(rèn)定事實(shí)和理解法律方面不一致時(shí)，就會(huì)造成行政認(rèn)定機(jī)關(guān)敗訴，與其他案件相比，工傷認(rèn)定案件的這一特點(diǎn)在行政訴訟案件中表現(xiàn)得尤其明顯[13]。

(二)行政和司法程序中就工傷認(rèn)定的舉證責(zé)任不同

根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第19條，用人單位否認(rèn)工傷時(shí)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。《工傷認(rèn)定辦法》第17條進(jìn)一步規(guī)定，用人單位不舉證或者舉證不能的情況下，可以通過兩種方式做出認(rèn)定：其一根據(jù)受傷職工提供的證據(jù)，其二根據(jù)行政部門自行調(diào)查取得的證據(jù)。(2)這里的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的調(diào)查核實(shí)權(quán)，其權(quán)力來源是《工傷保險(xiǎn)條例》(2010年)第19條和《工傷認(rèn)定辦法》(2010年)第9條至第15條的規(guī)定。因?yàn)橛萌藛挝煌ǔ?huì)掌握更多的與職工直接相關(guān)的文件資料，而職工往往無法獲取這些資料，從而導(dǎo)致缺乏證明的能力和手段[14]。在職工的傷亡沒有充實(shí)的證據(jù)證明屬于非工傷的情況下，一般應(yīng)將其認(rèn)定為工傷，這樣有利于保護(hù)受傷職工的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)法律的價(jià)值追求，但卻因此引發(fā)了行政與司法兩道程序間舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移問題。

根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定，由社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對被訴認(rèn)定行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，而原告(一般來說是用人單位(3)“工傷保險(xiǎn)待遇案件中，用人單位敗訴率為68%，這與工傷行政認(rèn)定的前置程序有關(guān)，一旦勞動(dòng)者所受傷害被行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為工傷，用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇基本已成定局。”參見億誠律師事務(wù)所勞動(dòng)法律部對453份判決書進(jìn)行的數(shù)據(jù)分析：2016年南京地區(qū)勞動(dòng)爭議案件數(shù)據(jù)分析報(bào)告(https://mp.weixin.qq.com/s/dCIEVmYZCU2Xxz4YROAZ6A)。，但有時(shí)也可能是勞動(dòng)者自己(4)有時(shí)工傷賠償?shù)慕痤~會(huì)低于單純的民事賠償，在此情況下，受傷職工可能會(huì)否認(rèn)工傷的存在，而用人單位為了避免高額的民事賠償往往會(huì)申請認(rèn)定為工傷。)只需要證明自己符合法定的起訴條件，即工傷認(rèn)定部門的認(rèn)定行為使他的合法權(quán)益受到侵害以及該權(quán)益受損的事實(shí)。也就是說，在這兩個(gè)不同的環(huán)節(jié)中，一旦行政部門做出的是認(rèn)定工傷的決定，那么進(jìn)入行政訴訟后舉證責(zé)任就有了事實(shí)上的轉(zhuǎn)移。因?yàn)樾姓块T一旦做出了推定性結(jié)論，就很可能不能滿足行政訴訟程序中行政行為的做出必須事實(shí)清楚、證據(jù)充足的要求，進(jìn)而容易構(gòu)成行政違法，面臨認(rèn)定被撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。程序設(shè)計(jì)上的沖突往往會(huì)給原告鉆空子的機(jī)會(huì)，在工傷認(rèn)定環(huán)節(jié)中刻意隱藏證據(jù)，僅僅在口頭上提出反對認(rèn)定的主張，以便后期提起行政訴訟時(shí)可以占據(jù)主動(dòng)地位，屆時(shí)根據(jù)訴訟情況靈活提交有利于自己的證據(jù)以反駁行政機(jī)關(guān)。對于工傷認(rèn)定部門而言，其作為被告，在訴訟環(huán)節(jié)中已經(jīng)無法另行收集證據(jù)，而在行政認(rèn)定程序中，工傷事故傷害發(fā)生日和申請認(rèn)定工傷日往往間隔較長，很多案例超出了《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的30日或者1年的期限[14]，行政部門能夠獲取和收集的證據(jù)非常有限，甚至在整個(gè)收集的過程中都得不到用人單位或者其他方的配合。

對于法院而言，行政訴訟制度設(shè)置的本身就是司法權(quán)對行政權(quán)的有效監(jiān)督和審查，顯然不能在案件事實(shí)真?zhèn)尾幻鳌⒆C據(jù)不足或有其他問題時(shí)做出有利于行政機(jī)關(guān)的判決[15]。如“龍霸潤滑油公司訴北京大興區(qū)勞動(dòng)局工傷認(rèn)定行政糾紛案”的一審判決(5)本案一審、二審觀點(diǎn)不同，二審法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。可見不同的法院對于舉證責(zé)任的理解也是不同的。北京市大興區(qū)人民法院[2006]大行初字第62號(hào)行政判決書，北京市第一中級人民法院[2006]一中行終字第1012號(hào)行政判決書。參見文獻(xiàn)[16]。、“四川某裝飾公司訴勞動(dòng)局工傷認(rèn)定行政糾紛案”的一、二審判決(6)一審、二審法院均認(rèn)為，勞動(dòng)局以勞動(dòng)者自身的陳述而無更充分的證據(jù)證明勞動(dòng)者蔣某所受傷害的原因?yàn)楣ぷ髟颍环稀豆ｋU(xiǎn)條例》第14條認(rèn)定工傷的規(guī)定，勞動(dòng)局做出行政決定的證據(jù)不足。參見文獻(xiàn)[17]。，法院均是判決由行政機(jī)關(guān)對案件事實(shí)不清、證據(jù)不足承擔(dān)責(zé)任。因此，兩種倒置的舉證責(zé)任相互作用并結(jié)合后對工傷認(rèn)定案件造成的后果是，司法權(quán)作用時(shí)無意間將本應(yīng)由用人單位(7)如上所述，在行政部門認(rèn)定為工傷的情況下，由勞動(dòng)者提起行政訴訟的案件相比用人單位提起的案件非常少，故此處不加特別討論。承擔(dān)的舉證責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到行政機(jī)關(guān)身上，而最終由受傷職工承擔(dān)起行政機(jī)關(guān)敗訴的不利后果。實(shí)踐中，為了避免這類問題的產(chǎn)生，也有一些變通的做法，如“某裝飾公司訴勞動(dòng)局工傷認(rèn)定行政糾紛案”(8)用人單位某裝飾公司在工傷認(rèn)定程序中，沒有向行政部門提供證據(jù)證明袁某某的傷害為非工傷，在用人單位提起行政訴訟后，法院認(rèn)為某裝飾公司因沒有履行舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的后果，某區(qū)勞動(dòng)行政部門根據(jù)袁某某提交的證據(jù)材料認(rèn)定袁某某為工傷合法，某區(qū)法院判決維持某區(qū)勞動(dòng)局做出的《工傷認(rèn)定結(jié)論通知書》，駁回某裝飾公司的訴訟請求。參見文獻(xiàn)[18]。、“鈴?fù)豕驹V無錫勞動(dòng)局工傷認(rèn)定案”(9)一審和二審法院均認(rèn)定鈴?fù)豕緵]有舉證證明勞動(dòng)者從事了與工作無關(guān)的事務(wù)而受傷害，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的責(zé)任。參見江蘇省無錫市南長區(qū)人民法院[2005]南行初字第16號(hào)行政判決書，江蘇省無錫市中級人民法院[2006]錫行終字第4號(hào)行政判決書，《最高人民法院公報(bào)》2007年第1期。、“香柔紙業(yè)公司與重慶市九龍坡區(qū)人社局等行政糾紛案”(10)重慶市九龍坡區(qū)人民法院[2014]九法行初字第00127號(hào)行政判決書，重慶市第五中級人民法院[2014]渝五中法行終字第00374號(hào)行政判決書。等，如果用人單位在行政程序中未盡到《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的否認(rèn)工傷的舉證責(zé)任，工傷認(rèn)定部門因此將案件認(rèn)定為工傷的，舉證不能的法律后果應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)。另外，不同法院對于工傷認(rèn)定的舉證責(zé)任的理解也不盡相同。除上述兩種不同的態(tài)度和做法外，還有法院在審判過程中強(qiáng)調(diào)，在行政認(rèn)定程序中所謂的舉證責(zé)任倒置，需要建立在受傷職工已經(jīng)進(jìn)行了“基礎(chǔ)性”的舉證責(zé)任之上，如“潘雨林訴泰州市人社局工傷認(rèn)定案”(11)江蘇省泰州市姜堰區(qū)人民法院[2015]泰姜行初字第0030號(hào)行政判決書，江蘇省泰州市中級人民法院[2015]泰中行終字第00114號(hào)行政判決書。參見文獻(xiàn)[19]。，否則應(yīng)當(dāng)由受傷職工承擔(dān)舉證不能的不利后果。

(三)司法權(quán)力的有限性引起的撤銷判決的拘束力不足

根據(jù)《行政訴訟法》第70條規(guī)定，法院做出的撤銷并責(zé)令重新做出行政行為的判決，是目前工傷認(rèn)定爭議產(chǎn)生循環(huán)訴訟最直接的原因。因?yàn)榉ㄔ涸谶@個(gè)過程中，不僅沒有限定做出新的工傷認(rèn)定行為的期限，也沒有限定重新做出的工傷認(rèn)定的內(nèi)容。這就很容易產(chǎn)生實(shí)踐中“不服認(rèn)定決定—提起行政訴訟撤銷—重新做出基本相同(有時(shí)甚至是完全相同)的工傷認(rèn)定決定—再次訴訟—再次撤銷”的循環(huán)，使得行政訴訟的判決產(chǎn)生不了實(shí)際效果，成為另一種意義上的“執(zhí)行難”。

一般認(rèn)為，按照法定的工傷認(rèn)定程序?qū)讣M(jìn)行審查、核實(shí)的首要部門是工傷認(rèn)定部門，司法機(jī)關(guān)的作用更多的是監(jiān)督性、補(bǔ)充性的，即按照司法程序標(biāo)準(zhǔn)對行政部門的行為進(jìn)行審查，并主要針對法律審查，而不是對涉案事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定。在工傷認(rèn)定的兩種救濟(jì)方式中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法享有工傷認(rèn)定權(quán)，法院則可以對原行政機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工傷認(rèn)定決定進(jìn)行司法審查，并可以判決撤銷認(rèn)定，撤銷的理由可能是事實(shí)不清、證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤等。這實(shí)際上已經(jīng)在變相行使工傷認(rèn)定權(quán)，行政和司法的權(quán)限區(qū)分十分模糊。撤銷判決有效避免了法院本身是否能享有工傷認(rèn)定權(quán)這個(gè)權(quán)限分配的問題，但卻帶來了行政訴訟撤銷判決對行政機(jī)關(guān)的拘束力問題。我國《行政訴訟法》沒有明確規(guī)定的拘束力[20]，可以實(shí)質(zhì)上起到拘束作用的《行政訴訟法》第96條卻在工傷認(rèn)定案件中更像是一個(gè)沉默條款。在法院撤銷判決或撤銷并責(zé)令重做判決對行政機(jī)關(guān)再行政行為缺乏直接引導(dǎo)的情況下，法院判決對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的拘束力顯然不足。即使原告在行政訴訟中獲得了有利判決，也并不意味著能夠獲得現(xiàn)實(shí)的救濟(jì)，從而不利于紛爭的一次性解決，因?yàn)楫?dāng)事人之間的矛盾并沒有得到真正解決[21]。

三、實(shí)質(zhì)性解決途徑之思路

根據(jù)上述原因分析，行政和司法在工傷認(rèn)定案件中的互動(dòng)和平衡關(guān)系成為該類案件得到實(shí)質(zhì)性解決的關(guān)鍵。其中，行政和司法依據(jù)的審查標(biāo)準(zhǔn)的不同，本質(zhì)上應(yīng)是立法層面應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問題。受限于工傷保險(xiǎn)尚未形成全國統(tǒng)籌的制度體系，地方處理工傷保險(xiǎn)依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不盡一致是情有可原的。工傷保險(xiǎn)甚至是整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)制度目前仍然處于不斷改革和發(fā)展的動(dòng)態(tài)期，顯然社會(huì)保險(xiǎn)制度的漸變性與法律制度的穩(wěn)定性在一定程度上是相互背離的，從而造成的政策性文件數(shù)量巨大、主導(dǎo)工傷制度運(yùn)行的情況將在未來較長的一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)。因此，從效率角度考慮，本文對實(shí)質(zhì)性解決途徑的思路將在利用現(xiàn)有體制資源的范圍內(nèi)展開，尋求行政和司法在工傷認(rèn)定領(lǐng)域內(nèi)的良性互動(dòng)機(jī)制。

(一)行政訴訟舉證責(zé)任分配角度

2009年，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見的通知》(13)法發(fā)[2009]38號(hào)。。在該通知的第七部分中明確提出，要正確把握法律規(guī)范的原則性和靈活性，注重維護(hù)勞動(dòng)者的實(shí)體權(quán)益，在五大類社會(huì)保險(xiǎn)的費(fèi)用和勞動(dòng)者工資金額認(rèn)定等相關(guān)方面，合理分配其中的舉證責(zé)任。而合理分配舉證責(zé)任應(yīng)該建立在明確行政行為所依據(jù)的法律法規(guī)的立法宗旨和價(jià)值衡量(14)與關(guān)注立法宗旨類似，有觀點(diǎn)提出將價(jià)值衡量方法引入舉證責(zé)任分配的領(lǐng)域，“它超越純粹個(gè)案的探討，……，也不局限于個(gè)案中當(dāng)事人的利益衡量，而更多關(guān)注當(dāng)事人應(yīng)該有的行為規(guī)則，期待通過確立合理的舉證責(zé)任規(guī)則去塑造人們未來的行為。”參見文獻(xiàn)[22]。的基礎(chǔ)上。《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》《工傷保險(xiǎn)條例》等與工傷認(rèn)定相關(guān)的法律文本和規(guī)定，旨在保護(hù)弱者并明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體制，這是法院對這類案件進(jìn)行審判的內(nèi)在和根本標(biāo)準(zhǔn)。

為了促進(jìn)工傷認(rèn)定案件得到合理、高效審判，尤其是循環(huán)訴訟問題實(shí)質(zhì)性得到解決，法院應(yīng)當(dāng)考慮行政程序與行政訴訟程序中舉證的承接性，要求證據(jù)應(yīng)當(dāng)由提出否定工傷主張的當(dāng)事人提供。這在司法操作中可以定性為舉證責(zé)任的承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)設(shè)置為“否定工傷”的一方[23]。這可以分為三種情況。第一種，用人單位不服將案件認(rèn)定為工傷的行政行為。此時(shí)法院的審理重點(diǎn)是用人單位在行政程序中向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提交的否定工傷的證據(jù)是否成立。當(dāng)用人單位在訴訟中的提交證據(jù)(且不能提交行政認(rèn)定過程中未提交的新證據(jù))不足以否定工傷時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)維持被告做出的工傷認(rèn)定結(jié)論。第二種，用人單位或者受傷職工不服不予認(rèn)定工傷的行政行為。此時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門承擔(dān)完全的舉證責(zé)任，且其在訴訟中提供的證據(jù)只能是在行政認(rèn)定程序中獲取的。對于用人單位或者受傷職工在訴訟過程中提出新的證據(jù)或者反駁理由的，工傷認(rèn)定部門在得到法院許可后可以補(bǔ)充相應(yīng)的證據(jù)，但是新補(bǔ)充的證據(jù)依然不能作為證明原行為合法的依據(jù)。第三種，受傷職工不服將案件認(rèn)定為工傷的行政行為。這類訴訟往往是因?yàn)楣ｋU(xiǎn)的補(bǔ)償金額低于民事賠償數(shù)額，此時(shí)勞動(dòng)者是為了最大化自身的經(jīng)濟(jì)利益，這已經(jīng)不符合工傷保險(xiǎn)法律法規(guī)優(yōu)先保護(hù)弱者的原則，因而仍然應(yīng)當(dāng)由勞動(dòng)者自己承擔(dān)舉證責(zé)任。

(二)行政訴訟判決方式角度

工傷認(rèn)定的司法審查，除了對于勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)一般采用形式審查外，其他方面主要適用實(shí)質(zhì)審查和全面審查。形式審查關(guān)注法律規(guī)定本身，實(shí)質(zhì)審查著眼于行政規(guī)定的實(shí)際作用和功能，全面審查不僅守望規(guī)則，還積極發(fā)揮司法能動(dòng)作用，但與之相伴而來的問題是效率低下，并容易越俎代庖，超越權(quán)限審查相關(guān)事實(shí)[24]。在工傷案件這樣極具專業(yè)性的領(lǐng)域，雖然法院必然要對行政部門的法律適用及其相應(yīng)的解釋進(jìn)行審查，但是為了防止司法權(quán)產(chǎn)生越權(quán)的效果，法院往往會(huì)給行政解釋合理且必要的尊重，并且避免直接代替行政部門做出新的行政決定，而這就導(dǎo)致了工傷認(rèn)定行政爭議無法得到真正意義上的解決。

在司法實(shí)踐中，法院做出撤銷并責(zé)令重做判決時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)問題。第一，工傷認(rèn)定決定被撤銷后，既然行政部門不能基于同一事實(shí)和證據(jù)再做出基本相同的認(rèn)定決定，那么當(dāng)無法獲得新的理由和證據(jù)時(shí)，在認(rèn)定和不認(rèn)定兩個(gè)選擇之間，行政部門只能做出與之前認(rèn)定相反的結(jié)論，且承擔(dān)新認(rèn)定結(jié)論可能產(chǎn)生的任何不利后果并可能會(huì)喪失實(shí)質(zhì)利益的不是工傷認(rèn)定部門，而是受傷職工或者用人單位。此外，這種重新做出決定的行為沒有實(shí)質(zhì)的意義，畢竟認(rèn)定決定非是即否，當(dāng)法院撤銷了原認(rèn)定決定后，一般只是通過再進(jìn)行一遍行政認(rèn)定程序(并消耗了一定的程序期限)來獲得一個(gè)與原決定相反的認(rèn)定結(jié)論。第二，如前所述，目前撤銷判決對行政機(jī)關(guān)重復(fù)做出基本相同的行政行為的拘束力不足，缺乏懲罰措施，從而導(dǎo)致循環(huán)訴訟的產(chǎn)生。

據(jù)此，改善此類行政訴訟的判決方式可以有兩種思路。其一，適當(dāng)創(chuàng)設(shè)法院對行政確權(quán)行為和裁決行為的變更權(quán)(15)這種變更權(quán)的適用范圍，可以理解為當(dāng)某一案件不屬于行政機(jī)關(guān)專屬管轄范圍，事實(shí)已經(jīng)查清，且行政裁量權(quán)限已經(jīng)縮限為零時(shí)，法院可以判決變更。參見文獻(xiàn)[25-26]。，即法院除對被訴行政行為進(jìn)行合法性審查外，還可以一并對該類案件中原告的訴訟請求直接做出相應(yīng)的裁判。對于工傷案件而言，這相當(dāng)于大大加深了司法審查介入行政行為的深度，賦予了法院工傷認(rèn)定權(quán)，這一思路在實(shí)踐中已經(jīng)得到了驗(yàn)證(16)北京二中院行政庭法官徐寧表示在極少數(shù)的類似情況下，法院可以適當(dāng)?shù)匮由焖痉?quán)。參見文獻(xiàn)[27]。。在美國，曾通過Crowell v. Benson案(17)Crowell v. Benson, 285 U.S. 22 (1932).，確立了在工傷認(rèn)定案件中司法審查能夠介入的程度。該案樹立了這樣的一個(gè)觀點(diǎn)，法院確實(shí)應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)做出的事實(shí)認(rèn)定有一定程度的尊重，但是在面對公民基本權(quán)利相關(guān)的事實(shí)問題時(shí)，國會(huì)立法不能讓行政機(jī)關(guān)代替法院對該類問題做出最終決定，并且只有在該類問題的審理上，法院才能進(jìn)行更為深入的重新審查，并以自己的判斷為根據(jù)，在一定情況下直接代替行政機(jī)關(guān)對基本事實(shí)做出新的認(rèn)定。而工傷認(rèn)定恰是不同于一般的如行政許可等類型的行政行為，對這類工傷認(rèn)定行政爭議的審查以及判決都應(yīng)當(dāng)區(qū)別于其他[28]。在我國，從整體上來說，法院是太過于消極而不是過于能動(dòng)，是在審理時(shí)存在太多對行政機(jī)關(guān)的尊讓，而不是一味地、過多地干預(yù)[29]。

但是直接改判的做法必然會(huì)帶來司法與行政的權(quán)力沖突問題，對《行政訴訟法》而言是巨大的挑戰(zhàn)。因此，第二種思路應(yīng)運(yùn)而生[30]。為了避免司法權(quán)對行政權(quán)的直接替代[31]，法院經(jīng)審查后做出撤銷判決時(shí)，應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)重新做出有內(nèi)容限定(指明方向、限定條件和方式[32]，甚至包括期限限定(18)對于重新做出具體行政行為的期限，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第60條規(guī)定了可以限定重新做出具體行政行為的期限，但是沒有規(guī)定確定時(shí)限的方法。參見文獻(xiàn)[33]。)的工傷認(rèn)定行為。這樣既保證了司法權(quán)對行政權(quán)的有效監(jiān)督以及兩權(quán)力間的制約，又維護(hù)了兩權(quán)力間的相對平衡，避免侵占各自的自由空間。更為重要的是，有利于避免程序空轉(zhuǎn)，從根本上化解工傷認(rèn)定行政爭議。

上述兩種角度都著眼于行政訴訟的“司法技術(shù)”本身，目的是最大限度地維護(hù)現(xiàn)有制度體系，以改良的方式解決現(xiàn)有循環(huán)訴訟問題。但考慮到工傷認(rèn)定案件全框架的實(shí)質(zhì)性解決，也有學(xué)者建議引入實(shí)體性糾紛裁判方式，即將此類案件納入行政附帶民事訴訟范疇。[34]工傷認(rèn)定決定一般被認(rèn)定為行政確認(rèn)行為，但社會(huì)保險(xiǎn)行政部門在做出工傷認(rèn)定的決定時(shí)，是居于兩個(gè)主體之中進(jìn)行裁決認(rèn)定，更接近司法[35]。工傷認(rèn)定實(shí)質(zhì)上更像是一種行政裁決行為，且若按照行政裁決歸類，恰達(dá)到并滿足了《行政訴訟法》第61條規(guī)定的行政附帶民事訴訟的情形要求(19)有學(xué)者將工傷認(rèn)定歸類于“行政裁決”中。參見文獻(xiàn)[36]。。現(xiàn)有處理方式中，工傷認(rèn)定爭議由行政訴訟解決，而勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)以及后續(xù)損害責(zé)任的確認(rèn)和承擔(dān)卻是由民事訴訟解決。同一個(gè)案件中多處分段分道處理，而行政訴訟處理的工傷認(rèn)定問題又與民事訴訟中處理的其他問題密切相關(guān)。這不僅容易造成工傷認(rèn)定救濟(jì)的反復(fù)、遲延，也容易造成行政和民事雙軌運(yùn)行沖突、裁判矛盾與不協(xié)調(diào)，影響司法的權(quán)威[34]。因此，通過行政訴訟中的行政附帶民事訴訟方式對工傷認(rèn)定案件中所有的行政和民事爭議進(jìn)行統(tǒng)一的裁判，不僅有利于節(jié)省訴訟資源，還促進(jìn)了爭議的及時(shí)有效解決[37]。在過程起初就不再另辟岔路使案件轉(zhuǎn)入勞動(dòng)仲裁環(huán)節(jié)，對此后所有行政程序有任何不服的，可以申請行政復(fù)議或者直接提起行政訴訟，由此將案件涉及的所有的行政、民事爭議最終都放入行政訴訟框架之內(nèi)。

在2014年前《行政訴訟法》還未直接明確可以對行政裁決適用附帶訴訟時(shí)，出于對行政裁決的基本特點(diǎn)和訴訟效益原則的考慮，當(dāng)時(shí)一般會(huì)建議給法院創(chuàng)設(shè)更多的司法變更權(quán)[33]。而如今已經(jīng)有了明文規(guī)定，法院具備了法律依據(jù)，可以在工傷認(rèn)定案件中嘗試這樣的審理和判決方式。當(dāng)然，相比平衡行政和司法的互動(dòng)關(guān)系而言，框架性的制度變革還需更多的思考和討論。