鄉村振興戰略背景下優化鄉村治理體系的思考

鄭 霞

（中共南平市建陽區委黨校，福建 南平 354200）

在鄉村振興戰略的意見中進一步強調“鄉村振興，治理有效是基礎”“要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體系”[1]。在這樣的背景下，推進鄉村振興戰略，鄉鎮政府要注重加強社會管理，充分發揮法治的作用，通過多元主體共治進一步健全完善現代鄉村社會治理體制。如在發展理念上要堅持農民為主體，在經濟建設上要著重鄉村產業融合發展，在文化建設上注重鄉村文明高質量發展，在社會管理上突出多元共治，在生態建設上關注建設生態宜居鄉村等。在實際鄉鎮工作中，如何在鄉村振興戰略背景下優化鄉村治理體系是社會各界關注的重要課題。

1 當前鄉村治理中存在的問題

就我國當前行政管理體制而言，鄉鎮政府與村民自治委員會之間是一種指導與被指導的關系。但在現實中，鎮村之間卻演變為領導與被領導的關系。鄉鎮工作中，鄉鎮政府在處理鄉鎮與村民自治委員會關系時，要加大對基層社會事務的管理，鄉鎮政府為了便于開展工作，經常將鄉鎮下轄行政村劃分為若干管理區，以此來縮小相應管理幅度，同時實現對各行政村的行政管理。為了提高管理效能，還制定鄉鎮對行政村的相關考核評價辦法。這反映了當前鄉鎮與行政村之間存在較為嚴重的管制與自治的錯位問題。

1.1 鄉鎮指導職能領導化

如前所述，鄉鎮在處理與行政村的關系過程中，為了便于管理，采用管理區的方式。同時，采用績效考核的方式進行監督和管理，從而實現鄉鎮壓力向行政村的傳導。由此，各下轄行政村演變為鄉鎮政府的“下級機關”，鄉鎮政府已經不再是對行政村只有指導職能，而是成為行政村的管理者和領導者。

1.2 干預村民自治

在鄉鎮政府指導職能異化為領導職能的同時，鄉鎮政府也越來越多地直接參與到本該由村委會辦理的相關事宜，一定程度上干預了村民自治。一方面，在村兩委換屆選舉過程中，存在鄉鎮政府為了便于管理、便于推動工作，對于兩委換屆選舉進行有針對性地引導和干預，從而對選舉結果產生一定程度的影響，以使選舉出的村兩委成員符合鄉鎮政府預期，有利于鄉鎮政府管理。另一方面，在行政村經濟發展等相關村務中，鄉鎮政府在主觀和客觀上存在對村務的干預。

2 鎮村之間管制與自治錯位的原因分析

2.1 鄉鎮政府關于治理的理念尚未形成

由于歷史原因，現有政府機構往往習慣于用行政命令的方式進行管理，不自覺地將自己放在管理者的角度，尚未真正樹立起治理主體多元化的理念。作為行政管理的“神經末梢”，鄉鎮政府在治理過程中缺乏服務鄉村的意識，基層有效治理缺失。同時，治理過程中缺少民主協商、溝通等協調機制，造成以完成工作任務、實現上級目標作為治理目標。這種治理理念之下，必然使鄉鎮政府在處理與行政村的關系過程中，過分注重領導和管理，而忽視了對行政村的指導和協調，客觀上也對行政村鄉村自治能力提升造成一定的消極影響。

2.2 鄉村自治功能欠佳

村民自治是村民維護自身民主權利、實現參與鄉村管理的平臺，其主要目的在于通過村民自治，達到推進基層民主的目的，推動鄉村治理進一步完善，滿足村民自我管理和自我服務的需求。當前，鎮村管制與自治錯位除了鄉鎮政府關于治理的理念尚未形成，過分強調領導，忽視指導協調以外，鄉村自治功能發揮不足，也是重要因素。一方面，在我國城市快速發展過程中，大量鄉村人才不斷向城市靠攏，直接造成了鄉村人才流失，鄉村自治的人才基礎薄弱。另一方面，村民自治委員會管理能力不足。由于人才流失，加上村民對于村兩委換屆選舉漠視、選舉過程不夠規范等，造成一些鄉村的村民自治委員會成員存在學歷偏低、素質偏低、年齡偏高、治理能力不足等問題。這些情況的存在，在客觀上要求鄉鎮政府必須對村民自治進行一定的干預，加強對行政村的管理幅度。

3 優化鄉村治理體系的建議

實現治理有效是鄉村振興戰略的內在要求。鄉鎮政府在處理鎮村關系過程中管制與自治的錯位直接制約了鄉村有效治理。因此，要注重鄉村治理體系的優化，進一步扭轉鄉鎮政府在履行社會管理和鄉村治理職能過程存在的不足，以此推動鄉鎮政府職能轉變，健全和完善鄉村治理水平。

3.1 堅持“三治結合”治理機制

習近平總書記在黨的十九大報告中強調要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確提出：要以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局[2]，進一步為實現鄉村治理指明了方向。因此，鄉鎮政府在推動鄉村有效治理的過程中，要堅持自治、法治、德治相結合的治理機制，不斷推動治理實踐優化，實現治理能力提升，治理體系的完善。

3.1.1 注重激發自治的內生動力

在推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，自治強調的是鄉村治理中的主體維度，它是推進鄉村治理現代化的內源動力。在鄉村振興戰略背景下，自治意味著鄉村居民并不是簡單地被治理客體和治理對象，更是治理的主體和治理者。如前所述，鄉鎮政府和村委會之間存在越位、錯位等情況，造成了鄉村自治的組織化程度不高，客觀上導致了鄉村治理效能低下。因此，在自治過程中要樹立農民的主人翁意識，要堅持提高農民主動參與鄉村公共事務的積極性，凸顯農民在鄉村治理中的主體地位，不斷提升鄉村自治組織化水平，激發鄉村自治的內生動力。

3.1.2 注重健全法治的外在規范

“法治是現代國家治理的主要方式，法治秩序是在系列秩序中具有優先性和基礎性的，是高階秩序”[3]。鄉村并非是法外之地，需要用法治為鄉村治理奠定基礎，提供保障。新時代，鄉村在重構內部規范過程中，要重視法律法規的剛性約束。要堅持立足鄉土實際進行合理的法律機構設置和制度構建。一方面，要注重構建科學高效的村民維權機制；另一方面，要注重構建鄉村公共權力的規范制約機制。通過鄉村法治建設，讓鄉村走上依法治理道路，推動鄉村治理行穩致遠。

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3.1.3 要注重德治的內在約束

鄉村社會作為一個熟人社會，鄉村內部的道德規范對于廣大鄉村具有很強的內在約束力。鄉村德治強調的就是在治理過程中以道德為標準形成一套鄉村居民共同遵守的公共行為規范。如前所述，重構鄉土規范、法律法規等外在規范不可或缺，但也要注重道德倫理的內在約束，要做到軟治理與硬治理共同發力，相得益彰。因此，要注重通過加強鄉村主流意識形態建設，重構鄉村公共規則，塑造鄉村公共責任，激發鄉村公共精神，形成良好的公序良俗。

3.2 明確鄉鎮政府治理定位

在實現鄉村治理有效的過程中，鄉鎮政府要結合鄉村振興戰略對鄉鎮政府職能提出的新要求，明確自身在鄉村振興戰略中承擔職能的側重點，以此進一步厘清自身在鄉村治理中的治理定位，這樣才能夠充分滿足鄉村振興戰略對自身職能提出的要求。

3.2.1 要明確在社會治理中的主導角色

鄉鎮政府在推進社會治理過程中，負責統籌推進鄉鎮社會治理，發揮著主導作用。因此，鄉鎮政府要在抓好符合本地區的發展規劃、落實社會治安綜合治理領導責任、推進新時代鄉村社會治安防控體系建設等方面展現作為。通過打造平安鄉鎮、平安鄉村等，推動鄉鎮社會治理水平整體提升，實現鄉鎮社會環境整體改善，為整個鄉村振興戰略提供良好的社會環境。

3.2.2 明確鎮村之間指導與被指導的關系

在鄉鎮政府與行政村之間，鄉鎮政府要準確定位自身角色，明確對行政村、村民自治委員會的指導和服務定位。要通過對鄉鎮政府與村民自治委員會職權進行規范，明確鄉鎮政府在履行職能過程中既不能越權干預，也不能不管不問，推動鄉鎮政府職能轉變進一步走深走實。通過強化指導與被指導，既能進一步規范鄉鎮政府自身的治理行為，又能進一步組織推動行政村提升自治水平和自治能力。

3.3 提升鄉村自治能力

要解決鄉村治理過程中的難題，鄉鎮政府是一方面，行政村自治能力和自治水平是另一方面。推進鄉村有效治理的關鍵在于提升行政村自治水平，提高鄉村自治能力。因此，要通過提升基層干部領導力，激發村民參與鄉村事務熱情，創建鄉村自治的民主環境等，推動行政村治理能力全面提升。

3.3.1 充實行政村自治力量

面對農村勞動力大量外流、治理人才欠缺、村“兩委”能力不足、作用不突出等問題，要注重吸引和吸收“村醫村教”進入村“兩委”；要鼓勵和引導鄉村退休精英返鄉擔任村干部。讓既有能力，又了解農村、熟悉農村、熱愛農村的人治理農村。要通過選調生、選聘生、駐村掛職等形式，以及招考基礎黨務工作者等方式，加強行政村“帶頭人”配備，讓年輕、具有創新精神、富有奉獻意識的干部引領帶動鄉村完善自治，實現發展。

3.3.2 激發村民參與鄉村事務的熱情

村民自治應該是鄉村治理的核心要義。因此，推動鄉村治理過程中，要讓廣大村民參與到自治中，不斷激發他們參與本村事務的熱情。要改變農民傳統的依靠心理和鄉村管理“事不關己”的心態，提高農民的公民意識，引導廣大村民融入到鄉村治理中。由此，讓廣大農民在自我管理、自我服務、自我監督中推動鄉村民主自治和基層民主政治建設向前發展。村民參與積極性的調動也能夠讓他們有參與村“兩委”選舉的積極性，有利于進一步充實行政村自治力量。

3.3.3 創建鄉村自治的民主環境

在提升鄉村自治能力過程中，要有針對性地為行政村自治和農民參與治理提供良好的民主環境。一方面要加大掃黑除惡力度，清除影響行政村開展民主實踐的不利因素，以良好的民主環境和氛圍助力行政村提升自治能力。另一方面，要嚴厲打擊各種宗族勢力、宗教勢力等打著鄉村文化傳統干預鄉村內部事務，有效捍衛行政村自治的民主權威。