“融政”:縣級融媒體中心在縣域治理中的價值與維度

|趙高輝 金 蝶|東華大學 人文學院，上海 200051

2018年8月21日全國宣傳思想工作會議上，習近平總書記強調，“要扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好引導群眾，服務群眾。”[1]以此要求為基調，縣級融媒體中心不僅是信息服務載體，更要服務于政治、政府、政策大局。因此，在建設過程中要跳出媒體融合視角看融媒——從政治融合視角發散 “融政”。對政府來說，“融政”既是融媒促發的在服務視角下政府、媒體與公眾三者融合的一種趨勢，也是一種致力于借助制度化優勢打造治理能力現代化的治國理政新平臺的有力手段。

在此次新冠疫情中，一些縣級融媒體中心依托先前建立的“兩微一端一網”傳播和服務矩陣，在社會治理，尤其是縣域基層治理中發揮了重要作用。英國政治學者安德魯·查德威克(Andrew Chadwick)在《互聯網政治學：國家、公民與新傳播技術》一書中提出的“媒介是政治的容器”論斷[2]，也可以作為這一觀點的注腳：縣級融媒體在疫情期間的表現證明，其作為推進治理體系現代化的有效工具，可以有效塑造政府形象，有序推進政策解讀，有力實現基層政治協商。

一、融媒背景下的“融政”

縣級融媒體自開展建設以來，形成了兩組相輔相成的關系：政府與縣級融媒體，公民與縣級融媒體。在融媒背景下看“融政”，首先需要在這三者之間的兩組關系中，找到縣級融媒體中心嵌入基層治理的落腳點。

(一)“融政”是縣域政府治理的新維度

習近平總書記指出：“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定的重要基礎。”[3]縣政是國家上層與地方基層、中央領導與地方治理、權力運作與權力監控的“接點”部位[4]。作為接點，縣域是“既匯聚了國家的權力又聚集了基層社會的無規則，既包含國家又包含社會，更包含了兩者的互動而形成的一種‘結構場’”[5]。縣域作為國家和社會直接互動的場域，是多維度理解和創新基層治理的邏輯起點，也是縣級融媒體中心建設不可回避的現實任務。[6]

把縣級融媒體中心建設置于縣域治理的框架內考察，銜接基層社會治理創新，集成基層社會治理現代化，縣級融媒體中心的 “融”才能多維度展現更為豐富的內容。

(二)“融政”是縣級融媒體發展的新要求

縣級媒體作為最接近基層人民的通道之一，依托同級行政體系而存在，幾乎獨家擁有當地的各類傳播資源。縣域用戶還是當前我國移動應用最大的增量群體，通過縣級融媒體中心建設，實現渠道下沉和資源整合，聚集起海量公眾并建立用戶黏性，構建起新型縣級媒體平臺，形成現代化地域傳播體系，具有較強的可行性。[7]

但是，隨著新媒體的崛起，在縣域范圍內，一些社會團體、企業、個人構建了自己的自媒體平臺，甚至聯合起來分食縣級融媒體中心的內容流量以及廣告資源，導致縣級融媒體中心面臨著傳播的“最后一公里”失靈的困境。面對這個挑戰，縣級融媒體只有擺脫“傳者本位”，通過“融政”實現政務服務功能，借助政府的公信力來加強自身影響力，才能成為縣域內最有權威的信息樞紐、輿論制高點。

(三)“融政”是基層民眾政治參與的新手段

“政治融合”是政治系統構建的一種制度話語安排，它界定了個人或集體的政治資格、參與政治活動的機會和形式。在縣域的社會治理中，公眾參與是重要基礎，同時也是激活縣級媒體傳播的重要驅動力。[6]公共空間碎片化和民主政治回歸的大背景共同構成了治理時代的大趨勢[7]。

伴隨著縣級融媒體中心的建成，碎片化的公共服務將高度集成，一定程度上給予了公眾參與政治的資格與渠道。作為一種社會溝通技術，縣級融媒體在政府部門與基層民眾的溝通中可以發揮積極作用，幫助政府與民眾聯動，協同履行公共管理職能，同時進一步延伸政務、民生、文娛等社會服務的覆蓋面[8]，從而擴大政治參與，推進社會治理形式和方式創新。

二、“融政”：提升縣級政府治理能力的三個緯度

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出，要加強和創新社會治理，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動。通過“中介化邏輯”打造“平臺型媒體”，縣級融媒體中心在提升政府形象、推進政策解讀以及實現政策反饋中的積極作用，正是創新社會治理、構建社會治理現代化體系的有益探索。

(一)提升政府形象以及公信力

政府形象作為一種“軟資源”，是政府有效施政的重要組成部分。人民當家作主的國家性質決定了我國政府的一切活動都要圍繞人民、服務人民。在政府信息傳播過程中，如果公眾無法作為國家主人的主體參與進來，政府形象就會缺少生機和活力。在信息技術制約的情況下，政府與公眾雙向溝通的平臺一直處于缺失狀態，公眾一直是一個模糊的集群，被動接受單向性和片面性的政府信息，這直接導致了政府公關的硬傷，大大制約了政府形象的改善和提高。[9]

作為基層信息傳播與文化建設“最后一公里”的縣級融媒體的出現，是對政府形象塑造話語體系的變革，必然會給政府形象的構建提升帶來一定的機遇[10]。縣級融媒體中心建設，相當于構建起了信息時代縣域范圍內的數字基礎設施，全面的覆蓋性、溝通的便捷性、反饋的及時性使其在疫情期間為政府提供了優質的公共服務，協助政府提高運行效率、提高了治理效能，有力助推了基層政務服務的到達率、有效性[11]。政府利用縣級融媒體向公眾提供政務服務，是構建服務型政府關鍵的一步。在2020年初的新冠肺炎疫情期間，大多數人的生活節奏被打亂，部分縣級融媒體中心協同政府，在助力民計民生上貢獻了自己的力量。湖北孝感融媒體中心通過“云上孝感”App中的“直通縣市區”專欄，一方面聚焦所轄縣市區在疫情期間的各類民生問題；另一方面匯集復工復產信息，為疫情期間社會有序運行做出了貢獻，使服務型政府形象深入人心。

政府在日常工作中，尤其是在事關公眾切身利益問題的決策和實施上，通過縣級融媒體及時向受眾公開信息，不但可以體現政府的真誠、尊重、責任感，還可以塑造親民的政府形象。

(二)推進政策解讀以及政策引導

公共政策是政治系統對全社會的價值作有權威性的分配[12]。要想付諸實踐，決策者不僅要制定相關政策，最關鍵的還在于引導公眾對之予以正確解讀并配合政策的實施。但在我國縣域范圍內，政策實施有時會遇到阻力。一方面，正如研究者指出的那樣，人的理性總是有限的，決策者不可能獲得決策所需要的全部信息，不可能整合出全社會一致的價值偏好，不可能設計出解決問題的全部方案，也不可能對每個方案都進行全面細致的評估和比較，因此，也就不可能設計出完美的方案，而只能設計出“令人滿意的方案”。[13]另一方面，政策受眾的認識水平不同，有些目標群體因受文化水平限制對政策的解讀能力較差，較難理解政府的良苦用心，可能會做出片面甚至是錯誤的政策解讀，從而阻礙后期政策的具體實施。如在2020年初新冠肺炎疫情早期，很多縣域群眾最初并不知曉病毒之可怕，對國家關門閉戶的號召響應不夠積極，一定程度上影響了對疫情的迅速阻斷。

運用加法，通過對“新聞+政務+服務”三駕馬車的整合，縣級融媒體中心若整合了縣域各級傳播主體，成為縣委、縣政府的首要信息服務平臺，能有效提升政策解讀的權威性和信息傳播的時效性。縣級融媒體中心打破了地理社區和網絡社區之間的區隔，通過精準化的信息服務搭建縣域的強關系平臺，有效勾連、強勢聚合本地用戶，降低了因政策解讀空間過大而導致主體發生解讀偏差的可能性。新冠疫情期間，湖北“長江云”融媒體平臺聯合全省各級主流媒體，搭建了系列云上App，開辟了“湖北權威發布”專欄，對重大政策進行相關解讀，保障了民眾第一時間收到權威、可靠的疫情信息。

在廣泛聚合公眾后，政府可以利用這個官方平臺，以當地民眾接受度高的敘事語言，通過多種群眾喜聞樂見的方式把政策出臺的原因、目的、過程等信息公之于眾。在政策執行過程中，政府也可以利用縣級融媒體中心平臺展開與公眾的協商對話。在發現政策漏洞時，通過縣級融媒體中心的及時反饋，實現民主參與以及政策監督。因此，政府不僅可以通過有效回應、及時行動來完成對政策的引導與推進，還可以及時地糾正對政策的曲解。

(三)實現基層政治協商以及政策反饋

習近平總書記強調，協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式[14]。作為一種先進的民主政治形態，社會主義協商民主契合了政治平等以及政治寬容等先進的政治倫理。政治平等要求政治主體在政治參與、政治對話、形成政治決策等方面享有平等權利；政治寬容則要求政治主體與政治客體依照自由、平等、民主的制度原則，實現民主協商、平等對話以及和平競爭[15]。縣域處于推進國家治理的前沿位置，處于建言資政和凝聚共識的最前線，這樣的現實條件要求縣級政府給予公眾平等參與的政治權利以及求同存異的政治尊重，努力尋求基層政治協商的最大公約數，做到“協商于民，協商為民”，以切實發揮其在基層治理現代化中的獨特作用。

最大程度地實現政治平等以及政治寬容需要依托一定的參與平臺，當公眾擁有參與權，政治倫理的實現才具備了一定的可能性。丹尼爾·考夫曼(Daniel Kaufmann)認為，“媒介作為社會的中介系統，是社會由權威控制轉向多元治理的核心協調力量。”[16]在媒體技術幾經迭代的背景下，縣級融媒體中心成為了政府向群眾延伸、向基層延伸的協商平臺，政府信息的傳播路徑開始發生巨大改變，公眾也可以深度參與公共事務。

在至今的疫情防控工作中，通過縣級融媒體中心，政府對疫情防控信息進行了廣泛分發，公眾的意見和愿望得到全面、系統、綜合的反映，利益訴求得到充分的表達，各方面、各團體的利益關系也得到了較好的調節。比如，張家港市融媒體中心以“今日張家港”客戶端為平臺，開發了“戰疫服務指南”小程序，聚合各類政務服務和生活資訊，方便市民查詢，緊扣“引導群眾、服務群眾”這兩大功能定位，切實增強了群眾的認同度、信任度、喜愛度[17]。在這種以縣級融媒體為協商平臺的治理過程中，政治傳播不再處于單向線性的低效狀態，這種政府與公眾協作生產的邏輯與基層政治協商的平等民主殊途同歸。縣級融媒體使多元化主體參與到社會治理各項事務中，同時考慮到各方利益訴求與方案主張，不僅可以使最終的協商方案更加公平有效，在一定程度上也有利于增強政府公信力。[6]

三、“融政”在縣級融媒體發展進程中的要求

面對互聯網時代的機遇和挑戰，縣級融媒體不應僅是各類媒體的簡單組合，而是要實現媒體融合縱深發展，在新形勢下找準痛點，在推動政府治理能力現代化的進程中探索前進。只有這樣，才能成為密切政府和人民群眾血肉聯系的基礎工程和民心工程，更好地引導群眾、服務群眾。

(一)堅持用戶中心，廣泛聚合和有效運營內外資源

喻國明等認為：“互聯網的開放式發展邏輯迫使媒介拆除彼此間的藩籬，在共生中尋求發展。在平臺戰略成為互聯網主流發展模式以后，大平臺嵌套小平臺的模式正在成為主流。”[18]在我國多數縣域內，“播、視、報、網、端、微”等各類縣域媒體間尚未實現全面打通，同時在縣域網絡空間存在著傳播主體多元、各級各類主流媒體間缺乏協同的問題。在這樣的實際條件下，一些縣級黨政機構為了更好地服務群眾創辦了各種政務自媒體，雖然可以彌補縣級媒體資源不足以及媒體各自為政造成的信息混亂等缺陷，但也飽受難以管理、影響式微的困擾。

若想實現“融政”，助力縣級政府基層治理創新，縣級融媒體中心首先要做到整合各類媒體資源，統一管理，協同發布，用同一種聲音說話，將各級縣域小平臺媒體嵌套在縣級融媒體這個大平臺上，打造適應現代傳播體系的新型主流媒體。東臺市融媒體中心通過每周選題策劃會，廣泛采集本地新聞線索，實現一次采集、多種生成、多元發布的融媒體生產流程，同時打通報臺網端多業務生產系統，實現素材、稿件、成品節目等資源的快速共享，文、圖、音、視等傳媒文化產品的“生產力”不斷提高[19]。在縣級融媒體內部媒體資源整合完成后，下一步是向外整合政務資源，這是“融政”進程中的關鍵一環。縣級融媒體中心應切實打通與縣域黨委和政府各級組織各個部門間的聯系，通過各項垂直應用的滲透和各類便民惠民服務的聚合，盤活縣域內政務資源[7]，為所在區域人民群眾提供一站式綜合的政府服務端口。江陰市融媒體中心通過“最江陰”App發揮全國集成改革第一縣的優勢，按照“前端集成、后端不變、配套到位”的方式，先后整合了63個江陰市級部門(單位)、2 000多項政務服務和便民服務；通過“媒體+政務+服務+N”的模式，積極回應百姓關切和社會熱點，實現縱向貫通，讓百姓足不出戶就能“一端解決民生百事”[20]。

(二)避免流于形式，真正打通基層治理的“經脈”

作為社區新聞在互聯網技術下發展的新樣態，超本地新聞正在全世界范圍內迅速發展，給傳媒產業帶來巨大影響[21]。縣級融媒體立足本地，新聞素材相對來說較為缺乏，一些縣級融媒體因此不得不引進較多的超本地新聞來填充自己的報道內容，服務當地作用并不突出。部分縣級融媒體還存在著“姿態性融合”，即會議新聞多、民生新聞少的問題，看似貼近本地但實際上卻并未深入民間，這些報道主要是為當地的政治宣傳服務，對老百姓真正關心的民生新聞關注不夠。疫情期間，老百姓們最關心當地疫情情況。作為立足于最基層、最貼近群眾的媒體，縣級融媒體中心不僅要深耕本地疫情新聞信息，回應老百姓真正關心的問題，也要讓黨和政府的抗疫聲音在基層有效傳播，切實打通戰“疫”信息通道。疫情期間，通州區融媒體中心通過“南通州”APP，發揮其實時、海量的優勢，全天24小時不間斷發布上級及通州當地政府的權威聲音，連續不斷展現權威戰“疫”動態，重點聚焦百姓關切、及時答疑解惑[22]。

信息能夠暢通傳達之后，打通基層治理的“經脈”還需要縣級融媒體與政府通力合作，廣開言路，為公眾提供迅捷的信息反饋渠道以及實現政治參與的現實條件。在涉及公眾利益的社會事務上，大到縣域防疫措施的構建規劃，小到某個村鎮的隔離問題，都可以給予公眾公開討論、建言獻策的機會，并實時反饋政府動態，真正讓縣域內公眾體會到參與感與成就感。縣域范圍內媒體、政府、公眾三方主體的參與、溝通、對話，不僅有利于社會共識的創造，還保證了創新基層治理的深入和實效。

(三)跟緊時代步伐，適應社會環境以及政府政策的新變化

政策工具從根本上說是對集體行為的激勵或抑制，其效果會由于兩方面影響而降低：一是人們通過主動學習可以掌握最大化地令政策工具為個體利益所用的途徑，二是利益固著于政策工具與時常變化的治理目標之間的沖突[23]。在治國理政的大平臺上，作為縣域治理新的傳播手段和話語方式，縣級融媒體中心是構建公眾與黨和政府休戚相關的“命運共同體”的政策工具，在應用時必須關注其生命周期，應時應變地進行調整與創新是保持公眾較高參與度的必要措施。

在當前的數字技術條件下，公眾主動利用互聯網獲取所需信息已經成為必備技能。傳統的縣級媒體已不能滿足縣域公眾多元化的海量需求。作為傳遞黨政聲音的最前端，縣級融媒體要順應互聯網發展的大勢，將大數據等信息技術不斷應用到融媒體建設中來。這樣才能不斷提升其在協助政府基層治理過程中的傳播力、引導力、影響力、公信力。另外，依托地方執政資源的縣級融媒體中心，在面對政府政策的階段性轉變以及社會中的突發問題時，也要高效整合各方信息資源。疫情期間，學生們被迫居家學習，有很多學生因為各種原因無法正常參加線上網課，縣級融媒體此時就可以適當整合電子教材等各類教學資源供家長和學生使用。最后，通過及時地為縣域公眾答疑解惑，有助于問題的快速暴露和及時解決，從而促進縣級融媒體中心的可持續發展以及縣域的良政善治。

四、結語

融媒背景下，考察縣級融媒體的“融政”之需，不僅是政府創新縣域基層治理的應有之義，更是新時代下縣級融媒體“引導群眾和服務群眾”的關鍵承載。通過政府形象塑造、政策解讀以及基層政治協商三重路徑，縣級融媒體中心已經成為疫情防控以及新時代下黨和政府提升社會治理能力的新平臺。

在社會發展中會不斷出現新的課題，作為基層治理平臺的縣級融媒體中心也需要自我迭代，不斷優化自身資源和提高“融政”能力。這意味著未來需要一手抓媒介融合，一手抓治理介入。因為沒有媒介融合，治理介入就沒有通道和平臺；沒有治理介入，媒介融合就沒有方向和抓手。只有兩者相輔相成，才能不斷發展出縣級融媒體的創新舉措，完成“引導群眾、服務群眾”的建設要求。