普惠性政策背景下城鎮小區配套民辦幼兒園治理的成效、問題與對策

□羅 媛

2018 年11 月，《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》 出臺，提出“到2020 年，全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%”。此外，文件還要求“規范小區配套幼兒園建設使用”。本研究通過分析全國及各地方政府小區配套幼兒園治理政策，以及調研北京、重慶和石家莊等典型城市的相關政策的治理成效和問題，旨在對當前城鎮小區配套民辦幼兒園治理的現狀進行分析，并提出對策建議。

一、當前城鎮小區配套幼兒園治理政策的實施成效

2019 年1 月9 日，國務院辦公廳印發的 《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》中，要求“小區配套幼兒園移交當地教育行政部門后，應當由教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園”。此后，全國各地依法依規開展城鎮小區配套園治理，截至2019 年年底，全國已完成配套園整改1.95 萬所，新增普惠性學位400 多萬個。全國公辦園達10.8 萬所，普惠性民辦園達9.5 萬所。[1]2020 年，全國學前三年毛入園率達到85.2%，普惠性幼兒園覆蓋率達到84.74%，超額完成黨中央國務院確定的普及普惠目標任務，“入園難、入園貴”的問題得到有效緩解。[2]

（一）出臺配套政策，積極落實國務院出臺的小區配套幼兒園治理規定

陜西、江蘇、廣東、四川、吉林、云南、江西、福建、貴州、甘 肅、青 海、浙 江、遼 寧、河南、廣西、內蒙古、重慶、深圳等地相繼印發了關于城鎮小區配套幼兒園治理工作方案的相關文件，針對小區配套幼兒園集中開展專項治理。此外，尤為值得關注的是，河南、安徽、湖北、河北、貴州、云南、廣西、浙江、四川等地還出臺了針對城鎮小區配套幼兒園建設的管理辦法，對新建城鎮小區配套幼兒園做出了與首期建設的居民住宅區同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用的重要規定。

（二）通過財政保障政策支持民辦幼兒園降低學費，促進普惠進程

各地政府通過提供生均經費補貼、租金減免、擴學位補助、資金獎勵等舉措支持民辦幼兒園降費舉辦普惠園。如2018 年12 月，北京市發布 《北京市市級財政支持學前教育事業發展補助資金管理使用實施細則（修訂）》，建立了包括普惠性民辦幼兒園在內的普惠性學前教育投入保障機制。第一，明確對普惠性幼兒園不再分一、二、三級差別補助，均按每人每月1000 元給予生均定額補助；第二，通過租金補助、擴學位補助等方式為普惠性幼兒園提供扶持；第三，對非普惠性幼兒園降低收費價格轉為普惠性幼兒園，按照3000 元/生的標準給予一次性獎勵。政府通過財政補貼的方式降低民辦幼兒園的收費標準，對推動民辦園轉為普惠園起到了積極的作用。

（三）確保普惠性民辦幼兒園收費合理，解決“入園貴”問題

普惠性幼兒園的一個重要標準就是收費合理，各地方政府在普惠園認定的過程中均設置了收費區間，并且做出了協議期內不得自行調整保教費標準的規定。由于強有力的財政支持政策，北京市的小區配套民辦幼兒園舉辦者轉普積極性較高，學費降價幅度也很大，民辦園轉為普惠園后，“入園貴”的情況得到明顯解決。例如，北京市某優質幼兒園轉普之前的學費為每生8000 元/月，轉普后的學費為每生750 元/月，該幼兒園轉普之后舉辦者不僅不再需要承擔高額房租，而且能夠獲得每月1000 元的生均補貼。又如，根據重慶市 《沙坪壩區普惠性民辦幼兒園管理辦法》，一級、二級、三級普惠性民辦幼兒園保教費分別不超過900 元、800 元和700 元。根據石家莊市發改委發布的 《關于公辦幼兒園收費項目和收費標準有關問題的通知》，公辦幼兒園的收費標準為省級示范園、一類園、二類園、三類園分別為每生每月470 元、430 元、350 元和310 元。很多轉普前的民辦園，轉為普惠園后費用降到1000 多元。除降低了收費標準外，石家莊市還為家長提供每月250～300元的保教費補貼。可見，各地都從降低學費標準、提供財政補貼的方式為民辦普惠幼兒園提供了支持，大大減輕了家長的經濟負擔，有效地解決了“入園貴”的問題。

（四）多地通過大力擴充公辦園、扶持普惠性民辦幼兒園已完成國家提出的“80%”普惠目標

目前，全國大部分地區已不同程度地實現了學前教育普惠率達到80%以上的目標。

1.北京：民辦幼兒園積極轉普，普惠性學位大幅增加

根據 《北京市教委2020 年績效管理工作報告》，北京市政府通過新建、改建、擴建幼兒園及鼓勵引導社會力量辦園等方式完成了新增學前學位的實事任務，全市適齡幼兒入園需求基本得到滿足，入園率達到90%，普惠率達到87%。一方面，北京市通過疏解騰退空間新建改擴建幼兒園、支持國有企事業單位和街道辦園、以租代建等多種方式，擴大普惠性資源供給；另一方面，支持和鼓勵大量民辦幼兒園轉為普惠性幼兒園。例如，2020 年北京市通州區共有120 所民辦園認定為普惠性質幼兒園（教學點）。[3]

2.重慶：回收國有資產所屬小區配套幼兒園轉為普惠園

作為重慶市首批學前教育改革發展示范區，針對公辦幼兒園分布不均、普惠性幼兒園較少等問題，重慶市沙坪壩區采取新建、改建、回購、回收等多種方式舉辦公辦園，以提高轄區公辦就讀幼兒占比和普惠率。其中一大措施，就是將11 所產權在區屬國有企業的民辦幼兒園，劃轉給區教委，全部辦成公辦幼兒園或公辦民營的普惠幼兒園。民辦園轉為公辦民營的普惠園后，全部實行“零租金”辦園，一所幼兒園一年的租金可以免去幾十萬元。[4]對產權已出讓給開發商并已出租給舉辦者的小區配套幼兒園，沙坪壩區政府不要求移交教育行政部門，而是出面約談開發商降低租金，督促舉辦者降費轉為普惠性民辦幼兒園。

二、城鎮小區配套民辦幼兒園治理中存在的問題

（一）普惠性民辦園的財政補貼存在不足

調研發現，在推進實現80%普惠園目標進程中，由于各地方政府的財政能力有所不同，對民辦普惠性幼兒園的補貼程度差距較大。與公立幼兒園教師工資由國家財政全額負擔不同，民辦普惠園的教師工資和保險由幼兒園自身承擔，很多幼兒園還要承擔園舍租金，如政府補貼資金過少，一方面不能彌補民辦園的辦園成本和開支，另一方面也容易導致民辦普惠園與公辦園之間的差距擴大，一定程度上影響民辦普惠園的教育質量，影響舉辦者轉普的積極性。因此，除北京市是嚴格按照公辦和民辦普惠園學費設置統一標準外，重慶市和石家莊在財政補貼不足的情況下都在民辦普惠園的學費標準設置上較公辦幼兒園學費標準有所上浮。

（二）小區配套幼兒園產權歸屬復雜，導致轉設普惠性出現障礙

小區配套幼兒園的治理過程中移交、土地回購難。有的幼兒園用地在住宅小區規劃中屬于生活用地或商業服務用地（不屬于教育用地），產權歸屬開發商，且幼兒園舉辦者與開發商已經簽署長期的租房合同，這種情況無法在短期內變更產權歸屬。有的幼兒園由于土地的產權不屬于當地教育局而無法享受租金優惠，需要在低收費的同時支付高額租金，政府也不提供租金補貼，這為轉普帶來了困難。雖然有的地方政府如北京市為租賃場地舉辦普惠性民辦園提供租金補貼，但是只有2018 年1 月1 日之后新舉辦的普惠性幼兒園能夠享有，這導致一定數量的2018 年以前成立的民辦園轉設出現障礙，影響了積極性。

（三）部分高收費民辦幼兒園轉普后的辦園特色和質量下降

民辦幼兒園轉變為普惠園后，雖然幼兒園的硬件條件沒有變化，但是在軟件上大幅縮水，由此引發舉辦者和家長的擔憂。第一，很多民辦幼兒園在長期辦學經驗的基礎上積累下來的特色課程是一筆寶貴的資源，若為了實現低收費直接削減，容易造成教育資源包括課程、教材、教師的巨大浪費。例如，有的幼兒園經過多年努力獲得了IB（International Baccalaureate）課 程認證，該認證有一系列嚴格的國際標準，若降低收費意味著放棄這些標準，失去IB 資格。第二，課程和師資的變動打斷了在園幼兒接受教育的連貫性和持續性，無法滿足家長的特色教育需求，有的家長不愿看到孩子接受的教育質量下降而寧愿選擇去更遠的地方上高收費、高質量幼兒園，影響了“家門口解決基礎教育”的初衷。第三，全部按照公立幼兒園的學費標準和課程辦民辦普惠園導致差異化無法體現，喪失民辦教育自身的優勢。

（四）部分民辦幼兒園舉辦者轉普意愿不強

普惠性民辦幼兒園究竟是過渡階段的權宜之計還是一項長期的政策，一直是民辦學前教育界感到擔憂的問題，對未來政策變動的擔憂也限制了舉辦者進一步增加對幼兒園的投入。有的地方政府將產權為國有資產的小區配套幼兒園全部收回辦成公辦園之后，不僅面臨公辦教師編制補充不到位的問題，也加劇了民辦教育舉辦者對舉辦小區配套幼兒園政策不確定性的擔憂。有的地方政府與普惠性民辦幼兒園簽訂的協議只有一年，協議期太短帶來了更強的不確定性。此外，還有部分幼兒園權屬人、舉辦者認為辦園成本高、教職員工工資、設施設備配置維護及日常成本較高，如果轉普，將無法維持運營。

三、立足普惠性發展優化城鎮小區配套幼兒園治理的政策建議

（一）增加公辦幼兒園供給，多渠道擴充普惠性學前教育資源

應加大落實政府在學前教育公共服務方面的責任，通過多措并舉提高公辦幼兒園供給，多渠道擴充普惠性資源。地方政府應做好區域規劃和布局，對公辦學前教育資源明顯不足的地區著力新建公辦幼兒園，增加現有公辦園的學位覆蓋面等舉措提高公辦幼兒園的供給，滿足公共利益，疏解部分小區配套民辦幼兒園轉設為普惠性幼兒園的壓力和矛盾。對辦學特色鮮明、教育質量廣受居民認可，但由于產權歸屬開發商無法解決歷史租金的小區，其配套高收費的民辦幼兒園，可不強制其轉設為普惠性幼兒園，通過在小區附近建造公立幼兒園，解決普通家庭背景幼兒的入園問題，實現公辦、民辦教育的有序競爭。

（二）完善普惠性民辦幼兒園財政經費保障

加強辦學成本科學核算，因地制宜制定普惠性民辦幼兒園財政補貼標準，并根據幼兒園的辦學成本和辦學水平建立學費定價指導機制和獎勵辦法，以保障普惠性民辦幼兒園的教育質量和可持續發展，提高民辦幼兒園舉辦者轉普的積極性，防止普惠性幼兒園成為“低價、低質”的幼兒園，滿足人民群眾對“普惠、優質”學前教育的需求。按照“一園一案”“一事一議”穩妥推進幼兒園產權移交和轉設。對于產權已經轉讓給開發商的小區配套幼兒園，地方政府可以與開發商協商回購產權辦成公辦園或者以園舍“零租金”的方式面向社會公開招標舉辦成普惠性民辦幼兒園。對于開發商已經與幼兒園舉辦者簽署長期租賃協議的小區配套幼兒園，地方政府可采取督促開發商降低租金、提供租金補貼等方式解決幼兒園租金成本問題。

（三）加強普惠性民辦幼兒園質量保障

地方政府應鼓勵普惠性民辦幼兒園在公益性的前提下長效發展、辦出水平和特色。對于驗收合格的小區配套普惠性民辦園，應當允許其繼續舉辦并與舉辦者簽訂為期至少3 年或更長的協議周期，增強舉辦者的信心；對于高收費幼兒園轉設為普惠性民辦園通過免租金、一次性獎補、延長經營權等方式給予獎勵和補償；在普惠率水平實現達標的基礎上根據區域布局對高品質、特色化的民辦幼兒園留出一定發展空間。將普惠性民辦幼兒園教師納入國培計劃等與公辦幼兒園教師統一的培訓中，提高教師履行崗位職責的能力。在準入機制、專業培訓、成長路徑、職稱評聘、表彰獎勵等方面切實落實保障機制和措施，切實穩定隊伍。此外，還應從幼兒師范職業院校的源頭上著力優秀師資的培養，提高普惠園幼師的質量。

（四）完善普惠性民辦幼兒園法律保障

在 《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》 中對“公辦幼兒園”“民辦幼兒園”“普惠性幼兒園”等關鍵概念進行準確的、與現行法律法規相一致的界定，形成普惠性民辦幼兒園可持續發展的制度環境。當前，我國學前教育財政投入總量仍顯不足，政府分擔比例還較低，普惠性民辦幼兒園作為準公共服務產品，各地政府應將其納入公共服務保障體系，通過政策供給、制度安排、標準制定、信息服務對其進行規范治理，著力破解制約普惠性民辦幼兒園發展的瓶頸問題，從長遠的角度保障普惠性民辦園健康持續發展。