農村低保制度與精準扶貧政策的有效銜接策略

（烏魯木齊市新疆農業大學，新疆 烏魯木齊 830052）

改革開放以來，我國根據計劃，開展了開發式扶貧的組織，在全國范圍內取得了重大成果，消除了我國農村的絕對貧困。農村低保作為一項社會兜底性的保障政策，是“最后一張安全網”。“十三五”時期，全國扶貧工作發生改變，對農村地區的扶貧政策全面調整，將農村低保和農村扶貧制度相結合，實現由粗放向精準的跨越，由大水滿貫向靶向治理的飛躍。由于農村扶貧對象的分散性，要實現農村低保和精準扶貧的有機結合，就要把兩種制度各自的優缺點相輔相成，取其精華。做好兩種制度的有效銜接，改變扶貧對象數據庫和低保對象數據庫‘兩庫分離’的管理現狀”。

1 農村低保制度與精準脫貧的內涵探析比較

1.1 精準扶貧的內涵

自精準扶貧提出以來，各級黨組織以及基層工作者紛紛學習，精準扶貧概念被載入治國理政，成為全國扶貧工作開展的指導思想，大大提升了我國減貧治理的效率。2014年5月出臺了精準扶貧實施工作的具體方案，就當前我國如何實現精扶貧做了精細解讀。精準扶貧是通過科學嚴格的標準程序，對各個貧困區域的不同貧困農戶的具體情況，實施精準識別、精準幫扶、精準管理、精準考核的治貧方式。不同于過去我國農村扶貧工作的不精準，精準扶貧有了更進一步的發展。

1.2 農村低保的內涵

農村低保，是為農村貧困家庭制定的，當農村家庭年均純收入地域當地最低生活保障標準，則由政府為其發放物質幫助，使其基本生活能夠得到保障，是我國社會救助制度體系為民服務的核心所在。在上世紀90年，我國省級政府開展農村低保制度。直到2007年，全國的農村低保制度開展。各省市因地制宜，根據當地社會經濟發展水平，制定相關農村低保實施細則。2014年國務院確定了農村低保的法律地位。在全國第十九次人民代表大會中，報告了要加強社會保障體系建設，對農村低保做了更深層次的解讀。

1.3 精準扶貧與農村低保的關系

農村扶貧工作，不斷將精準融入到農村貧困治理當中，不斷完善我國扶貧治理體系，不斷提升我國扶貧治理能力，加快中國特色社會主義社會的發展。精準扶貧理念在農村低保工作中發揮著不可或缺的作用，有著非常重要的現實意義。

首先，農村低保對精準扶貧起兜底作用。農村低保發揮了兜底作用，為精準扶貧提供了保障。精準扶貧不斷提出各種方式方法，來充分調動農村貧困人口自我發展的積極性，提升其自主脫貧的信心。隨著精準扶貧工作不斷深入，農村地區依然存在不能使其自身能力得到發展的人群，農村低保就成了脫貧的重要手段，由此也就確立了農村低保制度的保底地位。

其次，精準扶貧促進農村低保的實施效果。第一，要保證農村最低生活保障標準不低于國家普困標準，做到六個精準。農村最低生活保障標準提高了，使農村貧困人口生活水平不斷提升，改善生活條件效果明顯，使低保線和貧困線達到相同水平，不斷促進制度的完善和發展。第二，為實現應保盡保，就需要充分評估的貧困對象，多方面考量，實地考察，根據其情況判斷是否將其納入農村低保范圍，保障農村貧困人口最低生活水平。當然，核查申請家庭的經濟收入情況的工作需做到實處，將應該享受低保的家庭在數據庫中，將不應在庫里的家庭核查，充分實現政府救助的精準，這恰恰是精準扶貧中“精準識別”。

最后，精準扶貧與農村低保相輔相成。我國治理貧困體系的兩項重要制度就是農村低保和精準扶貧，二者缺一不可，共同發揮著減貧的作用。農村低保與精準扶貧政策要做到有效銜接，把資料庫實現共享，做到對扶貧對象基本信息的互通。兩者有效銜接能夠有更大的效應。數據互通，兩項制度結合更加緊密，使我國扶貧工作開展的更加順利，共同完成脫貧目標，真正實現消除絕對貧困，實現農村貧困人口脫貧的任務，全國人民過上富強民主文明和諧美麗的美好生活。

2 精準脫貧背景下農村低保制度的反貧困效應

字精準扶貧工作開展以來，農村低保制度的實施效率得到大幅提升，對我國農村擺脫貧困起到了很大的反貧困效應，兩者的有效銜接在一定程度上助推了我國經濟社會高質量發展，也讓農村貧困人口實現脫貧致富，走向小康。農村低保制度實對貧困人口幫扶，是社會再分配，體現了社會公平。在低保制度兜底的基礎上，精準扶貧工作做到六個精準，幫助農村有自身發展能力的人群實現脫貧致富的目標，兼顧了社會公平和發展效率，使扶貧政策真正發揮出效用，激發貧困對象的發展潛能，把“福利依賴”扼殺在搖籃中。農村低保制度與精準扶貧政策的有效銜接大大提升了任何一項策略所帶來的效益，產生“1+1＞2”的反貧困效應。

3 農村低保制度與精準脫貧有效銜接的阻礙

根據習近平總書記“以人為本”的科學發展觀，要充分把貧困農戶的利益放在首位，要把農村貧困需求上升到制度設立的頂層設計中，保證貧困人群的根本利益。從銜接工作總體機制設計的角度，反貧困的一系列工作的主體是政府，往往容易忽略扶貧對象的主觀利益需求和客觀利益保障，需要多方合力，破解這種局限性。

首先，銜接對象范圍界定不清。《指導意見》指出農村低保制度的覆蓋范圍以及精準扶貧政策的覆蓋范圍要包含到那些由于一些客觀原因無法維持家庭基本生活所需，但自身又想要實現富裕，本身也具有一定程度的勞動能力的農戶。對于農民勞動能力的界定沒有具體的標準與測量指標，并且無法衡量主觀層面的想法，因此，在政策制度真正實行過程中，很難精確衡量扶貧對象的評定條件是否符合。其次，銜接標準調整困難。如何科學調整低保標準，如何科學制定動態機制的運行模式，這些都需要在實際操作中努力摸索，這給基層銜接工作造成了困難。最后，銜接管理部門沖突。精準扶貧工作由扶貧部門開展，農村低保工作由民政部門負責，兩個系統相互獨立，很難在日常工作中實現協調合作，容易造成政府工作的重復和交疊，造成效率低下。由于扶貧對象和低保戶的信息會在不同部門的數據庫中，會造成信息的重復和沖突，不僅容易造成工作開展的斷層，還會降低工作執行的力度。在精準扶貧政策的實行過程中，要對貧困農戶的基本信息和退出信息進行核實以及嚴格把控，兩部門在各自系統安排下要借助基層工作人員的力量，將農戶信息規范化以及聯通，減少重復操作，大力提升工作的效率。

4 實現農村低保制度與精準脫貧有效銜接的對策

明確農村低保“提供”，精準扶貧“調節”。通常，納入農村低保的群體大都是沒有能力去提高生活，精準扶貧的對象是扶貧的有發展潛能的人群，將其自身發展能力激發出來。農村低保的目的就是保證農村農戶的基本生活需求，精準扶貧的目的就是為了激發有發展潛能的農戶發揮潛能，兩項制度政策的結合正是貼合積極社會救助的目標。農村低保是利用物質來幫助對象提升生活水平，解決基本生活需求；精準扶貧則是要求精準手段的多樣和覆蓋范圍的全面。多樣化體現了后現代社會的差異性。精準扶貧的“六個精準”是所提出的具體措施。整體性體現了整體的概念和全局性的思量，精準就要考慮到每一個對象，精確到每一個對象的需求，“救”與“助”相結合。農村低保就是要消除農村貧困，通過提供物質幫助消除貧困對象的低標準生活保障，而精準扶貧就是要把貧困者自身發展潛能激發出來，通過全面的協調來根除貧困。

統一“兩庫”和“兩線”。對于那些沒有勞動能力的群體，要將其從扶貧對象數據庫中剔除；對于那些有勞動能力的群體，要將其從農村低保數據庫中剔除；對于那些兩個數據庫中都沒有的貧困農戶，要將其納入。因此，將兩個數據庫相結合，不僅可以節約資源，還可以完善制度建設。多方部門通力協作，實現數據共享。扶貧先扶志、也是扶智，更關注的對象的未來的可持續發展。因此扶貧標準應高于低保標準，但差距不應太大，在有條件地區逐步將低保線提高，實現動態數據管理。

完善對貧困群體的幫扶措施，構建多元、可持續的脫貧工作機制。積極發揮社會各方組織力量，多方合力，在政府部門的帶領下，舉辦培訓活動，提供就業崗位，提高扶貧對象的創造社會價值的能力。增強群體自身發展能力，為可持續發展打牢基礎，通過提升勞動能力和科技水平，提高勞動效率。由政府牽頭，聯合社會企業多方，共同合作，簽訂協議，并加強低保資金的監督管理，合力提高貧困群體的可持續發展能力。充分發揮農村低保制度的提供職能，保障居民基本的生活水平，聯合社會多方力量，對貧困家庭實現“應保盡保”。

總之，政府在實現農村低保制度和精準扶貧的有效銜接的過程中，要體現出社會救助中“提供”與“調節”兩方面的職能，是提升我國治理能力和治理體系的現代化水平的重要手段。提供和調節是解決我國農村貧困的重要舉措，是相互成就的。充分發揮兩項制度各自的特點與優勢，做好兩者的結合與配合。因此，政府需要以自上而下的方式，細化兩項制度的銜接工作，統籌協調，具體落實經濟、教育、就業和醫療等項目上的救助措施，幫助貧困者實現脫貧，打贏脫貧攻堅戰。