拜登時代美國高等教育將去向何方
——新任總統拜登教育政策主張述評

劉寶存，商潤澤

（北京師范大學國際與比較教育研究院，北京 100875）

美國東部時間2021年1月20日，喬·拜登（Joe Biden）正式就職成為美國第46任總統。競選過程中，拜登將高等教育視為新政府的教育工作的重點，提出的一系列教育政策主張亦得到美國高等教育界的高度肯定。[1]拜登提出減輕學生攻讀高等教育學位的成本負擔，對大學中的少數族裔與女性群體予以高度關切，同時大力支持國際學生留美就業等主張[2]，其教育政策是對美國政府21世紀以來所奉行的教育公平主張的繼續推進，同時亦是對其核心主張“重振美國中產階級”的體現。但拜登能否使現階段美國高等教育的發展走出特朗普執政所帶來的發展困境，尚有待觀察。本文對拜登的教育政策主張進行解讀，剖析其教育改革方案，以期幫助認識美國高等教育的發展趨向。

一、拜登的教育政策主張

（一）以政府資助為保障，打造高等教育與中產階級間的穩定通路

美國高等教育在全球高等教育體系中長期處于引領地位。但特朗普執政以來，其一系列帶有強烈反智主義、反全球化、反多元化色彩的政策主張對美國高等教育發展造成了極為不利的影響。由此，拜登在競選中提出“高中后教育計劃”（Plan For Education Beyond High School），強調應加強對高等教育的資金支持，以推動美國高等教育的再次繁榮。

1.重視社區教育，提倡社區學院“免費化”

美國社區學院的創立奠定了美國高等教育普及化結構的基礎，它憑借低廉的學費、開放的入學政策以及特有的教育職能極大地滿足了廣大美國民眾的教育需求。[3]奧巴馬政府高度重視社區學院的發展，曾提出“美國畢業計劃” (American Graduation Initiative)，助力美國社區學院的復興。[4]作為奧巴馬政府的重要成員，拜登繼承并發展了奧巴馬執政期間尚未完成的關于社區學院免除學費的提議，倡導通過立法來確保所有美國公民都擁有進入社區學院接受免費教育的機會，同時進一步打通由社區學院向大學的轉換通道，為學生提供更為便利的“轉學”教育，并從學業與職業咨詢服務、雙學分課程、學分銜接協議與教師福利等方面入手改革社區學院。此外，拜登還提出在勞動力培訓方面投資 500 億美元用于建立和支持社區學院與企業、工會、州和地方政府間的合作關系及“注冊學徒計劃”（Registered Apprenticeship Program），并投入80億美元來幫助社區學院完成設施升級。[5]

2.加大資助力度，緩解學生債務危機

第一，提升佩爾助學金（Pell Grant）金額，降低該項目的準入門檻。佩爾助學金發端于美國國會1965年頒布的《高等教育法》（Higher Education Act），旨在為低收入家庭學生提供基于需要的資助。但由于國民經濟的持續緊縮與政府高等教育經費的削減，美國大學不得不借助收取高額學費來爭取生存與發展，這一現狀對佩爾助學金項目提出了新的挑戰。來自美國大學協會（Association of American Universities, AAU）的一項調研指出，1975年首次實施佩爾助學金項目時，該項目的最高額度尚能夠覆蓋學生就讀公立四年制大學成本的79%，而如今這一比例已銳減至30%。[6]對此，拜登提出“第一美元計劃”（First Dollar Program），擬將佩爾助學金金額增加1倍，即由目前的最高6345美元調至12690美元[7]，并嘗試將助學金的數額與通貨膨脹相掛鉤。此外，拜登亦提議進一步擴大佩爾助學金的受眾群體，讓更多的美國中產階級、年輕移民以及有犯罪前科的公民均能從中受益。[8]

第二，在學費方面，拜登所提出的政策主張可大致概括為“減免”與“管控”兩個路向。關于“減免”，拜登提出免除貧困家庭學生學費的提議，即對公立大學中家庭總收入低于12.5萬美元的學生實行免學費政策，讓更多的貧困學生可以進入大學深造；關于“管控”，則主要指向諸多營利性大學。拜登提出應重啟對營利性大學辦學資格審查的條例，同時重啟“借款人保護條例”（Borrower’s Defense Rule）[9]，即允許被學院、大學或職業學校欺詐的聯邦學生貸款人通過訴訟手段尋求全部或部分學業債務的減免。[10]

第三，關于學生的貸款償還問題，拜登面向全部持有聯邦學生貸款債務的美國公民，主張免除年收入低于25000美元的個人其聯邦學生貸款本金及利息，而年收入超過25000美元的個人則需要將其可支配收入的5%用于貸款債務的償還，貸款的償還限期為20年，20年后“負責任的還貸人”的債務將得到免除。[11]此外，拜登對現有的“公共服務雇員貸款豁免項目”（Public Service Loan Forgiveness，PSLF）進行了一系列修正，提出：第一，為參與公共服務事業的本科生或研究生提供最多為期5年的10000美元債務減免；第二，學校、政府與其他非營利機構的工作人員將自動加入該計劃，有5年及以內公共服務事業經歷的個人以及大學兼職教授亦享受同等待遇。[12]

（二）以平權行動為核心，促進高等教育“均等化”發展

平權即要求公眾消減對社會機構中不同群體的歧視，“積極平權”長久以來都是美國民主黨派人士所堅持的政策主張。拜登在多個場合指出，“我們支持平權行動，糾正歧視，以保證讓全體美國公民受益”[13]。

1.支持少數族裔教育服務機構建設

拜登支持美國傳統黑人院校（Historically Black Colleges and Universities）、部落院校（Tribal Colleges and Universities）與少數族裔服務機構（Minority-Serving Institutions）的發展，提出：在學業資助方面，在佩爾助學金的基礎上將額外為傳統黑人院校、部落院校及少數族裔服務機構中的全部四年制大學提供共計180億美元的學生助學金；在科研資助方面，投資100億美元在傳統黑人院校、部落院校及少數族裔服務機構建立至少200個研究中心，加強對氣候變遷、全球化趨勢、社會不平等、生命健康等領域人才的培養，同時投資200億美元用于高新科技實驗室與數字基礎設施建設；在價值提升方面，投資100億美元用于可以切實提升傳統黑人院校、部落院校及少數族裔服務機構入學率、留校率、畢業率及就業率項目的建設。此外，拜登還計劃投資50億美元用于傳統黑人院校、部落院校及少數族裔服務機構中的教學、醫療保健及STEM研究生項目建設，并為其在符合國家優先事項的領域提供就業及職業發展路徑；在行政保障方面，在《高等教育法》第三編與第五編已有規定的基礎上，將用于傳統黑人院校、部落院校及少數族裔服務機構建設與學生支持的專項基金經費增加3倍，預計每年撥款7.5億美元，并進一步推進該項提案永久化；同時，施行資金透明化管理，即要求聯邦機構與各州公布其高等院校資助報告，對于傳統黑人院校、部落院校及少數族裔服務機構相較于普通高等院校所獲資助的不平等情況，相應政府部門需做出解釋，并在第二年針對所存在的問題進行改進。[14]

2.撤銷“Title IX”新規，解決大學性別歧視問題

“TiTle IX”，即《1972年教育法修正案》第九編條款①根據《大英百科全書》( Encyclopedia Britannica) 的介紹，第九章條款明確規定“在美國，任何人不得因為性別而被排除在接受聯邦財政援助的教育計劃或活動之外，被剝奪其應有的待遇或遭受歧視”（no person in the United States shall, on the basis of sex, be excluded from participation in, be denied the benefits of, or be subjected to discrimination under any education program or activity receiving Federal financial assistance），相關資料可參見https://www.britannica.com/event/Title-IX。（Title IX of Education Amendments Act of 1972）（以下簡稱“第九條”）。2011年，奧巴馬政府發布《給親愛的同事的一封信》（Dear Colleague Letter），規定性騷擾與性暴力均屬于性別歧視的范疇，并對“大學如何履行第九條義務”做出了新的指導。[15]特朗普政府則對此持不同意見，并從界定標準、管轄范圍、時間范圍、舉證要求、負責人員、調查原則以及可調查范圍等方面對第九條實施指引進行了一系列修改。[16]諸多美國學者、民主黨派人士及女權組織均對特朗普政府所謂“平衡的正義”抱有異議，質疑此舉是對大學性別歧視問題的變相維護。拜登反對特朗普政府所做出的修改，并承諾上任后將撤銷特朗普政府的新規定，并重啟奧巴馬執政時期相關規定[17]，以確保高等院校能夠有效、公平且富有同情心地處理校園中的性別歧視問題。

3.為大學中的弱勢群體提供全面支持

拜登高度關注大學中弱勢群體的權益，主張設立助學金為退伍軍人、單親父母、低收入學生、有色人種學生以及殘疾學生提供公共福利與額外經濟援助，并在助學金中單列專項基金為那些因遭遇意外財務危機而無法入學的大學生制定緊急補助計劃。此外，鑒于小型私立院校在為鄉村社區提供教育與就業機會方面所起的關鍵作用，拜登提出創新競爭性資助計劃，為其提供資金用于學校建設，進而幫助更多低收入學生、有色人種學生、家庭第一代大學生與殘疾學生獲得更高的職業成就，縮小社會收入差距。[18]

（三）以移民政策為支點，對國際學生群體予以關切

美國是世界第一大留學目的地國家，但美國國際教育研究所（Institute of International Education, IIE）發布的調研報告顯示，受特朗普政府“保守主義”政策影響，2016年至2020年赴美國際學生數量呈持續下降態勢，2019—2020學年度美國新注冊國際學生僅為267712名，在美國際學生總數較之上年度亦下降1.8%。特朗普政府關于國際學生的相關政策致使美國高等教育發展潛力受損，對美國經濟的全球競爭力造成了極為不利的影響。[19]與特朗普截然相反，拜登對國際學生持友好態度，提出了一系列有利于國際學生的政策主張。

1.廢除旅行禁令

旅行禁令是特朗普政府的標志性命令之一，“禁令”要求對計劃入境美國的乍得、伊朗、利比亞、朝鮮、委內瑞拉、敘利亞、也門及索馬里8國公民加以禁止或嚴格審查。該項禁令的頒布直接導致諸多國際學生由于擔心入境受限而選擇放棄美國大學的錄取。拜登指出，這是特朗普針對有色人種移民所實施的權力濫用行為，認為旅行禁令致使美國大學面臨嚴重的生源問題，嚴重阻礙了美國高等教育乃至社會經濟的發展。由此，拜登在其上任后第一天即通過總統行政命令的方式，撤銷了特朗普政府所頒布的一系列旅行禁令。[20]

2.整改特朗普政府H-1B簽證相關政策

H-1B簽證是美國為國際專業技術人員提供的最主要的一類工作簽證。持有H-1B簽證者可以在美國工作6年，6年期滿后未成為美國公民的簽證持有者需離開美國。H-1B簽證是受過高等教育的外國國民（包括國際學生）成為就業移民，并最終成為美國公民的唯一方式。[21]特朗普認為，H-1B簽證持有者應對現階段美國的高失業率直接負責，并針對H-1B簽證施以諸多政策性限制。拜登在選舉中對特朗普該舉提出反對意見，提出將與國會合作對H-1B簽證相關政策進行改革，首先設計以職業工資水平為標尺的H-1B簽證簽發數額分配程序，其次構建具體執行機制，確保H-1B簽證與勞動力市場需求接軌。此外，拜登還計劃擴大高技能H-1B簽證的簽發數量，分國別取消政府對H-1B簽證的各項限制。

3.加強STEM類博士培養，針對博士群體增加綠卡配額

美國最大的優勢之一是擁有全世界最杰出的國際學生、科學家與學者。[22]數據顯示，在美國大學關鍵技術領域專業全日制研究生中，國際學生所占比例約為75%～80%，國際學生之于美國國家發展、國際霸權地位保持的重要性不言而喻。拜登對此高度重視，主張不僅要吸引國際學生來美學習，而且要讓其在畢業后能夠“為己所用”，助力美國經濟增長。基于此，拜登提出在新任政府成立后，將著手免除美國STEM類博士課程應屆畢業生的數額上限，同時為獲得博士學位的國際學生建立一條新的綠卡申請通道[23]，持續增強吸引國際頂尖科技人才的能力，為未來美國數字經濟發展打好基礎。

二、拜登教育政策主張的行動理念透視

教育與社會發展息息相關，拜登高度關切美國高等教育的發展，聚焦現階段國際形勢與美國國情提出了一系列高等教育政策主張。這些教育政策主張與其所提出的“重建更美好未來”（Build Back Better）的政策理念相符合。

（一）借力高等教育培育中產階級

中產階級是歷經西方工商業與市民社會發展而形成的，并在自我評價、價值取向、生活方式與心理特質方面特征相近且有一定市場能力的社會階層群體。[24]長期以來，中產階級一直被視作自由民主制的“錨錠”、維持社會政治穩定的“穩壓器”以及經濟復蘇的動力之源。拜登高度重視美國中產階級，認為“一個強大的中產階級便等同于一個強大的美國”[25]，并提出“提升中產階級競爭力，重塑美國中產階級”的戰略構想。[26]立足于這一長遠目標，拜登將高等教育作為重塑美國中產階級的有力工具之一，主張社區學院免費，提出調高佩爾獎學金金額、減免貧困家庭學生學費、聯邦學生貸款債務和推進公共服務雇員貸款豁免制度等計劃。拜登此舉有助于吸引更多高等教育適齡人口，尤其是貧困家庭人口接受高等教育，在社會底層與中產階級間構筑一條穩定通路，為美國社會底層民眾向中產階級流動提供了更多的可能，有助于美國社會秩序的穩定與經濟的發展。

此外，美國是世界第一大留學生輸入國。由此，拜登承諾H-1B簽證改革將是其全面移民改革計劃中的重要內容，旨在為美國現階段國際專業技術人員儲備不足問題的解決提供可行路徑。拜登對于H-1B政策的改革主要指向修改簽證配額標準與增加簽證簽發數量兩方面，國際學生是本次改革的主要受益群體之一。拜登所提出的構建具體執行機制以確保H-1B簽證與勞動力市場需求接軌、增加H-1B簽證簽發數量等主張，為國際學生在美就業提供了切實政策保障。這勢必會吸引更多國際學生選擇留美就業，從而助推美國中產階級群體的進一步擴大。

（二）重視先進制造業人才培養，直面現實挑戰

自2008年金融危機以來，為提振實體經濟、搶占全球科技制高點，奧巴馬政府高度重視美國的再工業化問題，推出了“再工業化”戰略，特朗普政府將美國的再工業化問題上升到國家戰略安全的政治層面[27]，進一步深化實施“再工業化”戰略。其中，先進制造業對于美國“再工業化”戰略的重要性不言而喻。由此，拜登通過免除美國STEM類博士課程應屆畢業生的數額上限、社區學院“注冊學徒計劃”和為傳統黑人院校、部落院校及少數族裔教育服務機構的STEM研究生項目設立專項資金等政策主張聚焦先進制造業人才培養，并將其納入國家發展戰略，反映出其欲通過先進制造業人才培養助力美國先進制造業發展，從而促推美國再工業化的發展和重塑美國國際經濟領導能力與全球科技創新引領能力的戰略構想。

（三）主張公平，追求全面卓越的實現

公平一直是美國教育政策的核心要義，尤其是21世紀以來，無論是布什政府的《美國教育部2002-2007年戰略計劃》（U.S. Department of Education Strategic Plan 2002-2007）、《不讓一個孩子掉隊法案》（No Child Left Behind），或是奧巴馬政府的《讓每個學生取得成功法案》（Every Student Succeeds Act），抑或是特朗普所謂“幫助社會貧困群體接受教育”主張，美國政府始終對教育公平的保障保持高度關切，拜登政府也不例外。拜登主張教育的全面公平，尤其強調對少數族裔、身障人士、女性、退伍軍人及貧困家庭學生等弱勢群體權益的保障。

拜登關于教育公平的政策主張其實是對美國往屆政府面向21世紀教育戰略的進一步推進。在《美國教育部2002-2007年戰略計劃》中，美國政府提出新世紀美國教育的使命應是確保全國范圍內教育機會均等與教育卓越的實現。國內有研究者將其歸納為“全面卓越”教育戰略，并將其闡釋為全體卓越、全方位卓越和全面保障卓越三個方面。“全體卓越”強調每一名學生均應實現卓越，不應放棄對每一名學生的培養，“全方位卓越”追求學生在知識、能力以及態度等全方面的卓越表現，“全面保障卓越”則強調高質量教育卓越保障體系的建立。[28]拜登對現階段趨于沒落的社區學院、傳統黑人院校、部落院校及少數族裔教育服務機構學生培養的重視及其對于貧困學生的經濟援助是對“全體卓越”的追求，而其欲要設立專項資金支持社區學院設施升級與傳統黑人院校、部落院校及少數族裔服務機構中高新科技實驗室、數字基礎設施及研究中心建設則是對“全面保障卓越”的體現。拜登在其教育政策主張中對于“全面卓越”教育戰略的貫徹，反映出其欲為美國發展培養更多高素質人才，從而讓美國比過去重建得更加美好的決心。

三、拜登教育政策主張落地面臨的挑戰

拜登的教育政策主張揭示了美國高等教育發展存在的問題，提出了較有針對性的一系列具體化政策主張，但欲推動這些政策主張的最終落地，于拜登政府而言尚有諸多挑戰。

（一）拜登教育政策主張落實所面臨的國內問題

教育改革毋庸置疑是一項宏大復雜的工程，涉及諸多利益主體間的博弈，單憑宣言與口號勢必難以推動教育改革的實現[29]，而拜登的高等教育政策主張是否能落實為具體國家政策，尚存在如下問題：

第一，拜登所提出的社區學院免費化、提升佩爾助學金金額、減免大學生貸款債務，以及資助高等院校建設等主張均可以被視作為一種政府購買教育服務的行為。然而，政府購買教育服務必然離不開大量公共資金的投入。據《華盛頓郵報》報道，拜登的教育計劃將在未來十年內花費超過4.1萬億美元。[30]巨額資金從何而來？拜登以民主黨“左”派參議員伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）的主張為借鑒，計劃通過稅收手段讓美國上層群體來為其資助計劃買單。[31]因此，這些帶有一定“左傾”色彩的教育資助計劃落實為國家政策，一方面其勢必要面對右派立場的共和黨議員的強烈反對，另一方面亦要承受來自民主黨內部保守傾向議員的不同聲音。雖然現階段民主黨以微弱的優勢取得了國會的控制權，但拜登上任后是否能調和民主黨內部各團體間的利益，加強民主黨內部的凝聚力，同時盡可能團結共和黨派議員，為其政策主張的落實鋪平道路，還有待觀察。

第二，平權的實現一直以來都是民主黨派人士的不懈追求，拜登的成功當選標志著一系列教育平權政策將被重新提上議程。教育平權政策雖然在一定程度上保障了少數族裔學生的受教育權，但同時其亦造成了“逆向歧視”，諸如前段時間招致多個民權團體強烈反對的ACA5提案。ACA5提案主張廢除209法案①209法案是一項1996年由加利福尼亞州議會通過的法案，主要內容為禁止基于種族、性別、膚色、民族或原籍而在公共就業、公共教育或公共承包方面給予任何個人或團體以優惠待遇。，恢復種族優先政策，表面上是強調種族配額平權，但實質上這種對特定人群提供機會傾斜的行為也變相助推了歧視的合法化。因此，在推行教育平權的同時，拜登也面臨如何權衡各族裔群體間利益的挑戰。

第三，拜登在競選過程中對高等教育始終持重視態度，圍繞高等教育提出了一系列政策主張，主要指向加大政府對高等教育的資助力度，促進教育平權以及吸引更多國際學生赴美留學三個方面。其中，最具標志性意義的是拜登所提出的一項宏大但成本極高的高等教育資助計劃，主要包括社區學院免費化、提升助學金額度、貸款減免以及為低收入學生支付大學費用等措施。但對于拜登的這些計劃，部分政治評論家卻持質疑態度，指出拜登所提出的這些計劃是對民主黨內候選人伯尼·桑德斯與伊麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）主張的抄襲，認為這僅是其為贏得選舉所做出的妥協。此外，反觀拜登在其職業生涯前期針對高等教育所提出的系列建議，不難發現其現階段的諸多教育政策主張較之從前而言也有所出入。[32]因此，拜登現階段針對高等教育所提出的部分政策主張是否出于本心，抑或僅是其拉攏支持者的“競選策略”，尚不可知。

（二）國際形勢不容樂觀

全球化時代，教育國際化成為世界各國教育發展的重要戰略與普遍共識，優質教育資源已然不為一國或幾國所壟斷，美國作為全球最大國際學生接收國的地位受到諸多挑戰：一是來自英國、法國、德國、澳大利亞、加拿大等固有競爭對手的威脅；二是高等教育國際市場上中國、印度、新加坡、馬來西亞等亞洲國家的迅速崛起；三是在高等教育區域化發展背景下，高等教育區域內“就近流動”趨勢開始凸顯。

美國國際教育協會總裁兼首席執行官阿蘭·古德曼 (Allan E.Goodman) 指出：“世界各國均在競相吸引頂尖人才，愈來愈多的國家開始憑借國家戰略積極吸引接納國際學生。”[33]隨著高等教育全球競爭的日益加劇，盡管目前美國仍然是世界第一留學目的地國，但其所接收的國際學生在全球流動的高等教育學生中所占比例則呈現出顯著下降態勢。OECD所發布的《2014年教育概覽》（Education at a Glance 2014）顯示，2014年該比例為26%[34]，而最新數據則顯示其已然下降至22%。[35]因此，在高等教育全球競爭不斷加劇的國際背景下，美國高等教育亟待國際競爭力的切實提升，拜登政府如何進行高等教育改革助推美國高等教育的振興與發展，提升美國高等教育的國際競爭力，保持美國在高等教育的國際領頭羊地位，從而吸引更多國際學生赴美留學，尚待進一步的觀察。

總而言之，拜登的教育政策主張為美國高等教育帶來了新希望，亦在一定程度上體現出其欲借助高等教育促進美國經濟發展、社會繁榮，進而維持并進一步穩固美國國際霸權地位的政治意圖。雖然從現階段來看，拜登教育政策主張落地尚面臨諸多挑戰，但在中美關系進入持續博弈階段，美國對華遵循全面強硬政策基調，對于拜登教育政策主張的解讀與把握可以為我國系列教育政策制定提供參考。