鄉村振興背景下暢通農村群體利益表達的政策邏輯

覃春然，李珍剛

（廣西民族大學，廣西南寧 530006）

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出：“要完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制，堅持和發展新時代‘楓橋經驗’，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道。構建基層社會治理新格局，完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。”[1]（P29）新時代新戰略下，如何進一步暢通和規范群眾訴求表達，以及如何增強基層治理新格局的活力和韌性，值得深入思考。這看似是兩個問題，實際上有著共通之處，那就是可以發揮利益表達在權益保障和參與社會治理中的作用。當表達從個人利益出發時，其正當權益需要保障；當表達從公共利益出發時，個體也就參與到了社會治理過程中。“十四五”時期開始，我國“三農”工作的重心正由脫貧攻堅轉向全面推進鄉村振興。全面推進鄉村振興將給農村社會各方面帶來新的發展機遇和重大變革。因此，要回答以上兩個問題須先理清鄉村振興下農村群眾利益表達面臨的新特點和新問題。

回顧以往的研究，農民利益表達的理論發展和實踐探索是活躍在鄉村社會場域的研究重點。有學者從“人民為中心”的宏觀角度認為“利益表達”是討論廣大人民群眾的利益表達，是人們對待利益問題的一系列態度和行為的總和，并具體列舉了五種情況進行說明。[2]可以說，利益表達的概念相當寬泛，這緣于利益本身涉及的范圍非常繁雜。就農村群眾普遍關注的領域而言，教育、醫療、農地和宅基地開發、人居環境、糧油食品安全等民生領域的利益矛盾多發、訴求多元。較早研究的學者們關注的更多是特定群體利益表達現狀和問題的學理分析，如對農村空巢老人、留守婦女、殘疾人等弱勢群體進行分析。隨著對農民利益表達研究的深入，不少學者逐漸通過案例對農民利益表達的過程進行實證研究，分析其行動邏輯及有效性等問題。其中有學者指出，農民群體利益表達行動的主要問題是面臨合法性困境。[3]隨著公共需求和治理能力不斷提升，學者們將協商民主、法制化、道德文化等理性因素融入農村社會利益表達機制的重構與完善之中。這個階段出現不少新的研究角度，如宗族作用[4]、“情理法”交互作用[5]和“文化嵌入性”[6]等因素對農民利益表達產生的影響。從中可以看出，學者們通過對不同區域農民利益表達進行研究，以期共同勾勒出農村社會中利益表達的不同形態。

當前，鄉村振興圍繞實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求展開，農村社會利益表達出現了值得關注的新的趨勢。歸結起來，主要是需要關注經濟發展和社會治理兩方面的訴求表達。從發展和治理的角度來說，農村群體利益表達就是農村群眾通過合乎法規的途徑向政府等公共組織提出訴求和建議，是解決矛盾、保障權益的過程。此外，新時代進一步圍繞黨的十九屆四中全會提出的“暢通和規范”的要求，鄉村振興中群眾利益表達內涵的延伸呈現三個需要把握的問題：一是表達的利益訴求與采取的方式合理合法問題；二是多元規范的渠道和方式創新問題；三是利益關系處理問題，如何正確處理好個體利益、集體利益和公共利益三者關系的問題。需要注意的是，在協同推進城鄉融合發展的政策推動下，城鄉要素有序流動，人員的流動性增強。農村區域下不止有農民，還匯聚著活動于此的其他知識人才、技術人員、各類新舊經營主體和企業經商人員等，各類主體都在鄉村從事生活和生產經營活動。在全面推進鄉村振興戰略中，鄉村建設是一種開放的過程，需要有外來其他主體參與。因而，需要將研究的對象擴展為農村場域內所有群體的利益表達，這是農村區域性和主體性相結合的利益表達。

應該說，農村群體利益表達暢通是鄉村振興應有之義。從個體利益、政府服務、社會治理三位一體的需要來看，利益表達機制既是農村群眾維護自身合法權益的渠道，也是政府傾聽群眾心聲、訴求以及匯聚群眾智慧的渠道，還是公眾參與鄉村社會協同治理的渠道。鄉村振興戰略需要構建更加系統便利的利益表達機制。在鄉村振興背景下，政策推動各類資源、各種生產要素向鄉村投入，鄉村社會生產力不斷提升，帶來鄉村經濟社會環境的變化，也影響著鄉村社會的生產關系。這些對農村經濟、社會、文化、環境等各方面的發展都提出了更高的要求。與此同時，鄉村社會的不斷進步也將促進農村群體本身意識的提高，鄉村社會面臨新的利益矛盾結構，并呈現出利益表達的新特點。問題在于，當前鄉村治理中利益表達的短板是沒有系統性搭建起讓農村群眾高效、便利表達的平臺。因此，準確把握我國社會主要矛盾發生變化的新特點，厘清新戰略下農村群體利益表達的新變化，不斷豐富和完善表達機制、暢通表達渠道有助于深化農村發展規律的認識，激發各類主體參與公共事務的熱情。

二、鄉村振興中暢通農村群體利益表達的政策價值

鄉村振興中如何激活和發揮群眾的作用，這需要一系列的制度和機制作支撐，而農村群體利益表達機制就是其中的一個重要方面。將農村群體的利益表達納入鄉村振興戰略背景的框架中分析，一個重要的原因是鄉村振興戰略將給農村利益表達帶來了新的機遇和挑戰。鄉村振興中暢通農村群體利益表達的政策價值就在于促進尊重農村群眾主體地位、吸納民智、調處民爭，暢通聯系和服務群眾的通道，使群眾作用、社會力量與黨的領導有效銜接。

（一）鄉村振興中暢通利益表達體現堅持農民主體地位的法理邏輯

黨的十九大報告、《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）》等政策法規文件的基本原則都明確堅持農民主體地位。作為鄉村的守護者和鄉村振興的主要實踐者與參與者，農業農村現代化要依靠農民主體。尊重農民主體地位就是尊重鄉村發展規律。而體現農民主體地位的重要前提是農民要有一定的話語權，要在過程中參與。農民需要什么樣的鄉村，如何滿足農民美好生活需要，須尊重他們的意見。進一步而言，人民的需要和利益是辯證統一的關系，需要是利益形成的內在依據，利益是需要的外在社會表現。[7]因此，要堅持發展依靠人民的理念，暢通農村群眾利益表達渠道，廣泛聽取農村群眾的意見，引導他們參與到農村發展各項事務之中。只有如此，鄉村振興事業才能緊扣鄉村脈搏，匯聚群眾認同，使發展更有溫度。

（二）鄉村振興中暢通利益表達體現新舊矛盾糾紛的紓解邏輯

自古至今，化解矛盾糾紛、維護社會和諧穩定是政府十分重要的一項職能。中國古代關于政府起源的思考就認為立政在于定分止爭，政府應該通過各種途徑化解民生矛盾。明朝學者王鏊在《親政論》中指出，《易》之《泰》：“上下交而其志同。”其《否》曰：“上下不交而天下無邦。”[8]（P649）王鏊意在說明國家治理需要政府和民間凝聚共識，所謂上下同欲者勝。政府民眾溝通交流的重要性由此可見一斑。在鄉村振興戰略提出前后，伴隨出現的是農村集體產權制度改革、農村基本經營制度不斷完善、承包地“三權”分置制度等一系列制度安排被推出，農村土地、技術、資本、數據等生產要素不斷投入，農村生產力得到提升、生產關系有所調整。同時，健全了新生產要素參與分配的機制，為發展農村集體經濟、加強土地流轉、實現農業農村現代化破除了障礙。可以看到，在一系列政策體系的推動下，生產要素從城市涌入農村，農村生產力和生產關系不斷調整，農地關系的變化、生產方式的變遷引發農村社會利益結構發生變化。利益結構的變化促使原有社會關系從農民個體之間的簡單交往轉向農民與集體、農民與新經營主體、農民與企業、農民與政府的多元復合交往。農村由此衍生出各類矛盾糾紛，新舊問題被觸發，這需要及時引導和疏解，農村群體需要更加有效的訴求渠道，更加暢通的利益表達機制。這也是新背景下維護農村穩定的挑戰所在。

（三）鄉村振興中暢通利益表達體現黨領導下基層治理的共治邏輯

利益表達暢通能有效促進共建共治共享社會治理格局的形成與完善。基層多元治理格局區別于傳統統治型格局、管理型格局和半自治格局，其核心要義是強調建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，構建共建共治共享的社會治理格局。[9]而社會協同和各方積極有序地參與到鄉村社會治理有賴于豐富、暢通的表達機制為基礎，以充分調動各類主體的能動性。再者，堅持問計于民也是中國共產黨群眾路線的內在要求。由此可見，利益表達機制暢通作為一種治理手段，體現了黨領導下共建共治共享鄉村治理格局的開放性和包容性。所以鄉村社會多元治理的格局需要制度支撐，健全和完善農村群體利益表達渠道，重視和發掘農民群眾智慧。營造有利的參與環境，才能激發各類主體參與積極性和投身熱情。此外，利益表達暢通有利于共治格局中協調資源分配和凝聚發展共識。鄉村社會多元治理不是無章法地各行其是，而是在黨的領導下各個主體之間能有效溝通協商，既遵循職責劃定又有聯動和協作。在鄉村建設行動的主題下各個主體皆是利益相關者，利益表達機制暢通能夠進一步促進各方利益協商、凝聚共識以形成整體合力。正如黨的十九屆四中全會所指出的，這需要“豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐”[1]。

三、鄉村振興中暢通農村群體利益表達的政策問題

從理論上說，農村群體利益表達的實質是農村群體與基層公共部門、社會組織協商互動的邏輯起點，是了解鄉村社會治理的切入口之一。正因如此，中央和地方黨委政府在制度、渠道和方式對農民利益表達機制不斷進行優化。受群體知識水平、社會環境等因素影響，農村利益表達的發展有自身的特點。在利益表達過程中，農村群眾和基層公共部門雙方能量的不足是制約有效表達和有效回應的重要因素。從農村群體主體分析，主體能力不足表現在對自身利益認識上、對表達渠道的選擇和方式的使用上。從政府主體分析，政府能力不足最直接反映在對群眾利益訴求較低的回應效能之上，也反映在對基層治理資源有效整合與利用不足的短板之上。這些表象背后是傳統的鄉村引導理念、回應效能、渠道設計與農村群體利益表達的主體能力、利益觀念、表達方式等存在著一些不相適應的問題，是新理念和新方法與現有體系機制之間發展不平衡的體現。

（一）農村群體利益觀念延伸與基層政府引導理念滯后的問題

不同階段的時代背景下，農村發展和農民價值追求的特點不一。黨的十九大指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”這是黨和國家對人民需要發展的準確理解與科學判斷。在頂層設計上，積極拓展農民利益的保護領域，注重從經濟、政治、文化、社會和生態領域全面深化對農民利益的保障。[10]可以看到，隨著經濟社會的發展進步，農村群體利益觀的內涵不斷發展延伸已成為基本事實，農村群體在維護自身利益方面比以往的范疇要更廣。農民對利益表達需求的關注不僅限于調處矛盾糾紛，而是對經濟、文化、法治、公平、正義、安全、環境等方面都存在的表達需求。這些方面就是農村群體與基層政府組織溝通協商時的邏輯起點。因此，這些變化需要基層政府進行合理地引導與回應。

在鄉村振興背景下，一些基層政府引導理念沒有及時跟上農村訴求的發展變化。基層訴求引導理念相對滯后表現為兩個方面。一是訴求引導的工作重心單一。作為鄉村社會的引導者，一些基層工作人員在回應裁決并化解紛爭方面的引導理念日益成熟，但對鄉村發展中的其他方面的引導投入的注意力不足，尤其在鄉村振興中對經濟產業領域的引導還是弱項。二是法治理念不夠強。一些農村群眾和基層公共組織的法治理念較為欠缺，導致溝通與引導不相適應。在利益觀延伸發展中，一些農村群眾出現某些偏差的利益訴求觀念，如一些地方仍然會出現越級上訪、謀利型上訪等現象[11]。部分基層政府組織依法行政，主動對接群眾需求變化的意識和能力有待進一步提高。部分基層工作人員在較為滯后的理念引導下，對農村群體利益表達需求問題的應對過于簡單，在產業發展層面、精神文化層面和美好生態層面等這些農村群眾的熱切期盼回應力不從心。一些基層政府回應農村群眾訴求的職能分工不明，缺少對接群眾各方面美好生活需要訴求的主動性。也就是說，在利益表達與回應上，農村群體利益觀范疇的延伸與基層政府引導理念之間存在一定偏差，是“需求側”和“供給側”的不平衡。農村群體不僅需要基層政府裁決紛爭，也需要在其他產業發展和公務服務領域與政府產生溝通聯系。

（二）利益表達成本有所下降和回應效能跟不上的問題

利益表達存在人力、財力、機會和時間上的成本。當下農村群體利益表達所需要的成本相對于以往有所下降。渠道的拓寬使得表達的可行性和成功率上升，表達主體訴求性增加和訴求成本下降。以信訪成本的變化為例，隨著國家信訪制度的改革優化，特別是信息化、智能化水平不斷提升，信訪流程簡化、效率提升。例如視頻接訪、網上信訪平臺的推出和優化、民生熱線、信訪代理、一站式辦理等渠道的拓寬，群眾通過信訪渠道表達自身意見和利益訴求變得更為便捷。客觀地說，基于網絡信息技術的應用，無論是時間和精力，還是其他方面的要素，利益表達者付出的成本不斷下降。然而在新背景下，利益表達成本下降的同時也出現了一些新問題，主要表現在現實中面對農村群眾日益增長的利益表達需求，基層公共部門在處理糾紛矛盾、回應利益訴求的應對機制難以及時做出相應的調整和完善。

利益表達暢通的一個重要的感知體驗在于彼此的回應性和有效性。基層公共部門由于缺乏足夠的思想認識和心理準備，其回應性和有效性均滯后于群眾的期待。究其原因，一是基層公共部門的聯動性較低。從基層鄉鎮組織構成上看，鄉鎮政府和其管理的“七站八所”是回應農村群眾的一線公共部門。一些基層部門雖不是窗口單位，也都有回應群眾利益訴求的義務。事實上，農村群眾的繁雜利益訴求往往會涉及多個部門和單位，但基層公共部門卻在一定程度上缺乏聯動解決的機制和動力。農村群眾往返游離在多個部門之間，基層公共部門的回應效能就會受到質疑。二是基層公共部門的系統性不足。鄉鎮信訪機構作為農村群眾表達利益訴求的重要窗口，在應對群眾多元利益訴求中，其職能發揮比較有限。一些地區的基層公共部門系統缺少一個有效應對農村群眾利益訴求的綜合服務窗口。面對群眾復雜多元的利益訴求，基層利益表達系統的回應機制運轉相對乏力，能夠提供的公共服務一時之間滿足不了農村群眾的需求。

（三）利益表達渠道拓展與群眾找不對“門路”的問題

在農村一些地方，農村群體因缺少有效的宣傳引導，在多元利益表達渠道中存在迷失方向的現象。這反映出利益表達的渠道設計不能充分滿足農村群體利益表達暢通、便利、高效、實用的需求，仍然需要完善。有學者曾指出，以往體制內的利益表達方式多元, 但管用的卻比較少，多數渠道的象征意義大于實際意義。[12]這值得進行辯證客觀地思考。客觀地說，我國創造了世所罕見的經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡[1]，在執政理念和制度層面都高度重視農村群眾利益，特別是黨的十八大以來，切實以實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益為一切工作的出發點和落腳點，農村群眾提出意見和訴求的“門路”越來越多。歸結起來，制度化的利益表達渠道除了常見的基層人大和政協、信訪、工會和婦聯以及其他社會組織等以外，黨委政府開展的“書記大接訪”等不同形式的領導干部接訪、下訪使得制度化渠道的外延形式不斷豐富。這些符合中國國情的經驗和做法都是我國實踐探索出的群眾利益表達機制創新。與此同時，在農村網絡覆蓋率和普及率明顯提升下，利益“云表達”成為不少年輕農村群體樂于采用的方式。在數字時代，多數黨政機關推出“互聯網+”模式的網上投訴、網上舉報、網絡信訪等便利平臺，以滿足農村群眾不同形式和不同層次利益多元表達的現實需求。這足以說明豐富群眾利益表達渠道取得了階段性成果。

問題在于，表達渠道雖拓展，但一些群眾找不對“門路”。找對“門路”的問題是利益表達方式規范的問題。渠道多元發展過程中出現的碎片化問題容易使一些農村群眾無所適從，表現為群眾時常不知道自身的利益應該向哪一部門申訴、自身利益能否申訴，以及對線上訴求的虛擬性和時效性有一些顧慮，即存在群眾“走錯門”的現象。通過調研發現，從利益表達的途徑上看，相當一部分農村群體表達訴求時選擇到村委會，一部分訴諸鄉鎮政府辦公室、司法所和派出所等。而在此過程中，消息“中間站”的現象相當常見，即村委會、鄉鎮政府辦公室等充當著告知途徑的中轉作用。這一現象可能會使信息在中轉的過程中存在信息失真，且過多的中轉也有可能導致事情延誤。此外，當群眾不掌握相關政策和信息時，有可能導致一部分群眾產生“找政府解決問題麻煩、困難”等情緒，而不去表達訴求或是采取其他不規范的途徑和手段，以至于造成權益得不到保障或維權方式不理性等問題。究其原因，在于表達渠道線上線下銜接程度不夠，部門間的機制兼容性不高，對農村群體的有效宣傳和引導力度不足。可見，基層公共部門在引導農村群眾表達利益訴求時缺少一定的規劃，沒能很好地理順利益訴求的類別和對應的責任部門。

四、鄉村振興中暢通農村群體利益表達的政策著力點

（一）貫徹落實新理念，發揮群眾、社會和政府三方積極性

如何充分發揮群眾、社會和政府三個方面的積極性問題，是構建鄉村社會共治格局重要基礎。應秉承黨的領導下自治、法治、德治相結合的理念，在群眾利益表達問題上，為農村群體提供包括文化、生態、產業、安全、公平正義等多方面表達需求的滿足。其中，政府積極性是關鍵，要以政府積極性帶動農村群體和社會積極性。政府發揮積極性在于引導農村群體理性表達訴求，不回避群眾利益觀變化，充分尊重農村群體協商參與、文化民俗、經濟管理、民生保障等合理需求，滿足其增長的美好生活需要。同時基層領導干部要強化依法治國、依法執政觀念，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力。[13]

農村群眾和社會的積極性在于鄉村建設行動中堅持和維護黨的領導，不斷強化法治思維。以主人翁意識和鄉村建設共同體的理念發揮主觀能動性，在決策意見征求、民主協商、民主監督中建言獻策。秉持各方共同利益是以實現鄉村振興這一戰略目標，圍繞著這一共同目標進行利益表達和利益協調。當個體作為社會力量參與到鄉村治理時，就具有了一定的責任。應當以責任意識和公共精神，不局限于個體利益，更多地為維護集體利益和公共利益的發展上貢獻力量、凝聚共識，為新時代“楓橋經驗”注入更多活力。

（二）加強平臺構建，吸納民意與協調社會力量

鄉村建設中利益的表達，需要有相應的平臺和渠道作為支撐。以平臺作為利益表達的載體，有助于協商社會各主體多元互動的內容范疇、形成決定的程序和議事的規則，促進協作共治效能。因此，要加強各主體間政策溝通和利益協調的平臺建設，促進鄉村振興中農村一二三產業融合發展和產業鏈升級延伸的順利進行，以及由此帶來的利益結構變化中謀取多元社會主體的最大“公約數和同心圓”。鄉村建設中多元互動平臺在實際踐行中已有不少成功的例子，如農村黨員議事廳、村民代表議事廳、理事懇談會等。溝通協調平臺建設是一項長期性工程，需要適應環境的變化不斷在繼承中推陳出新。要持續創新形式多樣的共商決策平臺，用制度機制進行保障，在交流內容范疇和形式上予以程序的規范，以增強各主體認同感和責任感。

（三）促進統分結合，釋放利民綜合效應

這可以通過線下空間和機制融合，實現群眾利益表達“最多跑一地”。圍繞渠道融合的目標，發揮黨的領導集中力量辦大事的制度優勢，解決表達碎片化和渠道堵塞的問題，從被動應對轉變為主動服務，進一步暢通和規范群眾利益表達機制。首先，因地制宜地搭建黨建引領多元主體協作的“一站式”公共服務大廳，進一步建立健全群眾利益表達和處理互聯互通綜合服務機制。將原有制度內表達渠道的資源整合、條塊聯動，以囊括不同訴求類別，使各個利益相關公共部門的資源在空間上集中起來。再者，建構利益表達“一站式”模式不是各個政府部門的物理聚集和堆砌，而是部門間協調配合的化合效應。通過在機制設計上加以適應性再造，破除各個部門之間的機制藩籬，使各類表達渠道的機制既能并行不悖，又能發揮整體模式的一致性和聯動性，實現互聯互通。此外，還可以通過線上線下融通的網格化管理，追求群眾利益表達“一地不用跑”的目標。要推進治理智能化，現實空間與網絡平臺的整合。依托數字鄉村發展戰略和數字治理的經驗，充分發揮網格精細化管理，增強基層網格員與線上平臺之間的回應性。通過網上信息收集、研判和反饋，促進利益表達主體和客體之間的良性互動。最后，深化領導干部下訪機制和網格員聯系群眾機制的紐帶作用，實現空間與平臺的統分融合。

（四）推進數字治理，用信息搭建溝通橋梁

信息公開和群眾利益表達是一對互為支撐的關系，處于信息孤島，往往難以知悉利益變化，反之利益的表達可以促進信息公開透明。在市場經濟下，充分掌握政策信息，對生產經營主體做出準確判斷也相當重要。在農村群體與政府的互動中，要彌合雙方之間的信息鴻溝。因此，鄉村信息公開的內容需要再細化延展。摒棄“任務式”的被動公開，積極拓展本區域群眾關切的政策信息以及對熱點事件作權威性回應。圍繞農村群眾關注的熱點，進一步明確鄉村一級公開信息的具體范圍，制定公開目錄。要提高信息公開及時性，確保農村群眾的知情權、表達權和監督權。要進一步推動鄉村信息公開的數字化建設。建設數字鄉村信息公開平臺，利用網絡信息技術將鄉村一級的公共服務、結果、決策、執行和管理等信息更加便捷地提供給農村群眾，減少獲取信息的成本。以數字鄉村建設搭建溝通橋梁，形成互動格局，發揮信息數據引導農村群眾廣泛參與鄉村建設的作用，為鄉村振興中群眾利益表達提供技術支撐。

五、結語

當前農村群體利益表達新問題的出現，是時代發展規律的必然性與階段性的統一。從我國社會主要矛盾變化的視角來看，新時代農村利益關系和結構會有新變化，農村群體表達的訴求問題隨之變化，這是事物發展的必然性。但每個時期都有不同的新增利益追求和政策背景，農村群體利益表達問題的構成要素是階段性的變化，需要及時發現問題并解決。不斷發現并深入研究新時代農村群體利益表達出現的問題有助于我們對鄉村治理規律認識的深化。總的來說，我國一直在不斷積極地解決農村群體利益表達暴露的問題和矛盾。利益表達機制的暢通、規范和高效是農村經濟社會發展的重要穩定器和助推器。在全面推進鄉村振興戰略，推進鄉村治理體系和治理能力現代化建設的重大時代課題下，完善黨的領導下共建共治共享的多元主體參與模式，使農村各類主體充分表達訴求，參與到鄉村振興戰略中。這就要準確把握我國社會主要矛盾發生變化的指導性和鄉村振興戰略的政策性，暢通和創新農村群體利益表達機制。如此，才能適應多元利益矛盾的新背景下，保障農村、農民權益，激發農村群體內生動力，為鄉村全面發展提供穩定環境和持久動能。