高等教育國際分校的治理形態研究——以海灣阿拉伯國家合作委員會六國為例

秦冠英

（對外經濟貿易大學國家對外開放研究院教育與開放經濟研究中心，北京 100086）

國際分校（international branch campus）是大學治理研究中不可忽視的環節。國際分校是指全部或部分由國外高校所有，以國外高校名義在他國開展以線下教育為主要方式的完整的學術項目，并由國外高校授予相應學位的教育實體機構。[1]與單一國家背景下的大學治理相比，國際分校治理面臨更多的參與者類型和利益主張，利益主體間互動更加復雜。大學治理形態是大學治理的具體實踐方式，是大學治理模式在實踐中多樣化與豐富性的體現。治理形態通過運用治理理論對治理實踐進行分析，本質是關注和考察治理實踐的關聯性和整體性，在無序和個性中發現有序和共性。現代大學治理實踐開放且形式多樣，解析大學治理實踐應以治理形態的討論為重點，從而更好地分析大學治理實踐的復雜性、多維性與豐富性。[2]

世界范圍內有多個國家致力發展國際分校，其中海灣阿拉伯國家合作委員會（Gulf Cooperation Council，GCC）成員，即卡塔爾、阿聯酋、巴林、沙特阿拉伯、阿曼和科威特六國的發展方式較具代表性。目前，對GCC國家國際分校治理形態的相關研究可分為三類：第一類側重宏觀分析這些國家國際分校發展的制度和政策背景[3]；第二類依托“教育中樞”或跨境教育質量保障等議題，剖析這些國家國際分校的有效措施[4][5]；第三類主要進行典型案例的分析，尤其關注國際分校的具體辦學實踐。[6]這些研究涉及國際分校治理的部分外部作用機制和若干內部運行層面，為開展國際分校治理研究奠定了基礎。但上述研究一方面過于模式化和同質化，忽視了國際分校治理的多樣性和復雜性；另一方面過于集中展現具體的措施，沒有從豐富的治理實踐中提煉共性特征。由此，本文將以GCC國家國際分校為對象，以大學治理形態研究為重點，分析行政、市場、社會和學術四種基本外部作用機制對國際分校的影響，探究治理機制和模式作用于國際分校內部組織、財政、人事、學術和問責層面后形成的實際治理形態，并據此歸納國際分校治理形態的特征。

一、國際分校辦學方式

GCC國家有來自17個國家設立的53所國際分校，其中設在阿聯酋的國際分校數（33所）僅次于中國（40所），這使得該地區成為世界上國際分校最為集中的區域。[7]目前，GCC國家國際分校形成了兩種基本辦學方式，一是市場主導的“自由區”辦學方式，以阿聯酋為典型代表；二是政府主導的“邀請制”辦學方式，以卡塔爾為典型代表。其他國家國際分校的辦學方式介于兩者之間。

（一）“自由區”辦學

根據世界海關組織《京都公約》的界定，自由區（Free Zone）是指締約方領土內的一部分，進入這部分的任何貨物就進口稅費方面通常視為關境之外，并免于慣常的海關監管。自由區屬于一個國家（或地區）采取的“境內關外”的行為。“自由區”辦學是指以市場為主導，政府設立自由區，在自由區內開放高等教育，對國際分校的管理與企業管理相似，落實一般自由區的優惠條件，政府不干預學校運行，由市場自主決定；同時，設立教育質量審查、學生保護和廣告監督等保障性機制。阿聯酋設立了40多個自由區，涉及通訊、運輸、醫療、教育和金融等多個領域，其中9個自由區內建有國外大學分校。更特別的是，迪拜酋長國建立了迪拜知識村（Dubai Knowledge Village）和迪拜國際學術城（Dubai International Academic City）兩個以教育為主題的自由區。這兩個“教育自由區”內國際分校數量相對較多。

（二）“邀請制”辦學

“邀請制”是指以政府為主導，由政府投資興建基礎設施和提供辦學經費支持，政府依據國家發展規劃和人才需求針對性地邀請國外高校前來辦學，同時賦予國際分校促進本國發展的義務。[8]1995年卡塔爾成立教育、科學與社會發展基金會（Qatar Foundation for Education,Science and Community Development）。該基金會為特許的、半私人的（semi-private）非營利組織，其資金來源除私人資金外，主要是政府資金。教育、科學與社會發展基金會的目標是通過釋放人力資源潛力來支持卡塔爾實現從高能源消耗經濟到知識經濟的轉變。多哈教育城（Doha Education City）由教育、科學與社會發展基金會投資建設，城內建有從學前教育到高等教育的各類教育和研究機構，并出臺了多項促進教育發展的政策。多哈教育城在短時間內吸引了6所美國大學、1所英國大學和1所法國大學。至今，共計8所國際知名大學在此設立分校，包括弗吉尼亞聯邦大學（Virginia Commonwealth University）、康奈爾大學、得克薩斯農工大學（Texas A&M University）、卡內基梅隆大學、喬治城大學、美國西北大學、倫敦大學學院和巴黎HEC高等商學院[Ecole des hautes études commerciales de Paris (HEC Paris)]。多哈教育城因國際名校聚集，被人們稱為“學術綠洲”。

二、國際分校治理形態的外部作用機制

（一）行政機制：加大教育投入，設立教育特區與契約式管理

政府是大學治理形態的主要決定因素，大學治理是國家治理的重要組成部分。GCC國家國際分校的發展面臨著相似的政府治理背景。石油和天然氣資源的日漸枯寂、能源產業技術的進步和環境保護事業的發展等因素，使GCC六國均面臨經濟轉型的巨大挑戰。為此，GCC六國制定了相應的發展規劃，如阿聯酋提出了“2021國家議程”，卡塔爾、巴林和沙特均提出了“2030國家愿景”。在這些規劃中，教育被視為國家發展的基礎，是支撐國家發展和實現經濟轉型的重要力量。如卡塔爾“2030國家愿景”將人力資源視為國家發展的四大支柱之首，提出要打造世界一流的教育體系[9]。GCC六國政府積極參與教育治理，治理方式上以增加教育投入和制定教育特別政策為主，主要目的是期望國際分校不僅能夠彌補本國教育資源的短缺，而且還能帶動和引領本國教育的發展。

在教育投入上，GCC國家充分利用石油產業獲得的財富，大力增加教育投入。如2011年沙特財政中的26%用于教育和培訓。[10]特別教育政策上，GCC國家普遍設立了專門用于發展教育的特別區域，在此區域中實施特殊的開放或支持政策，吸引和發展國際分校。如阿聯酋設立了“教育自由區”，卡塔爾、科威特和阿曼等均已經或正在建立本國的大學城。

GCC國家均將國際分校列為私立高校，對其采取不同于公立高校的契約式管理。一方面，輸入國政府不直接對國際分校進行管理，而是成立公司、基金會或其他機構與國際分校對接建設、運營和管理事宜；另一方面，政府通過契約來保障國際分校的利益訴求，政府對國際分校的監管也是基于契約來實現。契約式管理既有市場因素的考慮，即國際教育服務貿易“非歧視性”“最惠國待遇”和“國民待遇”等原則的要求，也有社會因素和學術管理因素的考量，充分體現了各類外部作用機制協同作用于分校治理的特點。

（二）市場機制：資源獲取、市場化辦學與競爭機制

市場機制作用于高等教育體現在三個方面：大學從市場中獲取組織發展資源；市場影響大學的人才培養、科研成果轉化和社會服務等辦學過程；大學的運營和管理引入市場競爭機制。

1.從市場獲取資源。根據簡·奈特（Knight J.)[11]和菲利普·阿特巴赫（Philip G. Altbach）[12]等學者的研究，當前跨國高等教育呈現兩個主要發展趨勢，一是跨境主體從學生和項目的流動向教育提供者的流動轉化；二是跨境目的從教育合作、聯系及援助向獲得經濟利益轉化。教育提供者流動最主要的表現形式就是建立國際分校。通過設立國際分校擴大影響力并增加收入，已經是很多大學的發展策略。GCC國家因此成為高等教育國際分校關注的熱點市場。

2.市場影響辦學過程。GCC國家國際分校在專業設立、人才培養和社會服務方面均受到了市場的顯著影響。首先，國際分校辦學者輸出本校優勢專業，提升分校影響力。如美國弗吉尼亞聯邦大學的藝術類專業、得克薩斯農工大學的工程類專業、卡內基梅隆大學的計算機類專業以及西北大學的新聞類專業在各自領域中均享有世界聲譽，這些專業在上述學校的GCC國家國際分校中均有開設。其次，補充當地緊缺專業，培養急需人才。如康奈爾大學在卡塔爾設立威爾康奈爾醫學院卡塔爾分校（Weill Cornell Medicine-Qatar），這是卡塔爾第一所醫學院，能夠為其培養急需的醫學人才。第三，對接當地產業結構培養人才。如赫瑞瓦特大學迪拜分校（Heriot-Watt University Dubai）設立石油工程專業，得克薩斯農工大學卡塔爾分校設立化學工程、機械工程和石油工程專業等，均是為該地區發達的油氣產業培養相關人才。

3.引入市場競爭機制。競爭機制在國際分校中的體現較為顯著。以阿聯酋為例，該國對國際分校實施市場化的辦學政策，開放學校辦學，由學校自主辦學。高度開放和市場化的運作方式吸引了很多國際分校，阿聯酋一度興起“教育熱”，國際分校的供給大增，但分校間競爭激烈，一些學校被迫停止辦學，阿聯酋也成為近年來國際分校關閉數量最多的國家。

（三）社會機制：文化習俗沖突與群體訴求

社會力量既可以指有形的、不同于政府等強科層化組織的人群聚合體，如社區、社團或特定利益群體所具有的能力與作用,也可以指無形的、由文化認知及傳統習俗所產生的影響與約束力。[13]社會參與已經成為大學治理的重要維度。GCC國家的社會力量主要通過文化、宗教影響和群體訴求對國際分校的治理施加作用。

GCC多數國家的政治、宗教信仰和傳統文化等與西方差別較大。在吸引奉行批判精神、獨立思考和言論自由等價值的西方大學過程中，來自文化認知和傳統習俗的約束力對國際分校的治理形態產生了影響。實際上，多元文化沖突是海外分校辦學面臨的主要挑戰之一，正確理解和應對多元文化沖突是辦好海外分校的一個重要保障。[14]例如，威爾康奈爾醫學院卡塔爾分校一方面在教師應聘過程中對教師的多元文化背景提出更高要求，加強教師的跨文化培訓；另一方面重新開發一套專門課程體系，增加醫學人文學科方面的課程，以便“當學生在醫療實踐中處于傳統文化觀念和北美文化觀念相沖突的道德兩難境地時，可以為他們提供相應的知識、技能和態度”[15]。

社會機制的另一種表現形式是群體訴求。GCC國家群體訴求主要表現為青年人在就業與職業轉換時的教育需求，以及女性受教育需求。海灣地區是全球人口增長最快地區之一，且人口結構以25歲以下人群為主體，青年人受教育需求強烈。但本地區以宗教為主要內容的傳統高等教育不能滿足現代發展的需要。另一類群體是女性。在GCC國家的現代化進程中，女性參與社會發展和受教育的需求愈發凸顯，而當地教育機構不能滿足。國際分校在辦學過程中匹配當地現代化進程，促進公共福利和社會進步。如，澳大利亞博士山學院（Box Hill College）就在科威特創辦了該國唯一的一所女子大學。

（四）學術機制：實用知識、“美國化”與學術自治

學術機制是大學治理不同于其他組織治理的特殊性所在。能夠進入大學并對教學和科研施加影響的知識類型在不斷改變，由此也導致大學治理的參與者和大學治理形態的變化。GCC國家國際分校多數以教學為主，且多與社會服務職能結合，為當地發展提供支持。相比之下，這些國際分校的科研職能較弱。所以，實用知識在國際分校中占有重要地位，這也決定了國際分校的治理一定是多元主體參與的，學術機制與行政、市場和社會機制共同作用于分校治理。

GCC國家整體高等教育發展較為落后且缺乏學術傳統，在國際分校大舉進入后，“本地”與“外來”學術機制之間形成“沖突”，“外來”學術機制很快就占據了絕對優勢地位。由于美國在GCC國家國際分校數量最多且進入較早，所以美國高校的辦學模式對GCC國家國際分校的發展產生了較大的影響，其他國家的國際分校不僅在教學語言上全部采用英語，而且在辦學上均以美國高校模式為標準；GCC國家對國際分校的質量監管，也采用美國高校的外部質量認證方式。這被稱為海灣高校的“美國化”[16]。

GCC國家對國際分校學術自主權的保障也體現了學術機制的作用。歐美高校普遍奉行學術自治，這些高校在GCC國家建立的國際分校在其治理中沿襲了此項傳統。盡管在宏觀層面GCC國家的政府掌握巨大權力且擁有豐厚資源，但在國際分校的微觀治理層面，學術機制仍占有相當重要的地位。GCC各國均明確表示保障國際分校的辦學自主和學術自治，政府、企業和社會參與國際分校的治理主要集中在非學術領域。即使外部主體有利益訴求，也是通過與國際分校協商達成契約目標的形式，并不干涉教學和科研活動的中間過程。學術人員的聘用與考核標準、學生錄取與考核標準等學術事務的決定權也都由國際分校掌控。

三、國際分校治理形態的實現方式

在四種基本外部機制的作用下，現代大學形成了科層治理、企業化治理、共同治理與學術治理四種基本的治理模式。任何一所大學的治理均受四種基本外部力量的共同作用；一所大學的治理同四種治理模式的對應關系具有多樣性和復雜性，可能同時具備多個模式的多種特征。這種復雜和多元的互動機制，進一步印證了從大學治理形態開展研究可以有效彌補治理模式研究簡單化、同質化的缺陷。大學治理形態的形成是內外部力量共同作用的結果。四種外部機制同四種治理模式相互作用于大學內部的組織、財政、人事、學術和問責五個層面，從而形成了四種理論化的現代大學治理形態：“強政府、強學校、弱學術、弱參與”的政府與學校共同管控治理形態；“強政府、弱學校、強學術、弱參與”的政府治理與學術自治并存治理形態；“中度政府、強學校，中度學術、中度參與”的法人化治理形態；“弱政府、強學校、弱學術、強參與”的創業型治理形態。[17]

具體到國際分校領域，因高等教育跨國提供的特性，教育輸出國政府對國際分校的管控相對較弱，主校（即分校的來源校）或分校在分校的專業設置、學術管理或發展方向上的自主性更高。同時，輸入國政府的訴求構成新的行政外部作用機制，但此機制的作用力顯著弱于一國背景下政府對高校的管控。所以，以“強政府”為特征的政府與學校共同管控治理形態和政府治理與學術自治并存治理形態在國際分校領域的體現較弱；尤其是政府與學校共同管控形態，在GCC國家國際分校中幾乎沒有體現。同時，以“強學校”為特征的法人化和創業型治理形態較為顯著。

本文選取阿曼德國工業大學（German University of Technology in Oman)、弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校（Virginia Commonwealth University in Qatar）、阿米提大學迪拜分校（Amity University Dubai）為代表，進行治理形態的具體分析。阿曼德國工業大學由德國亞琛工業大學（RWTH Aachen University）與阿曼教育服務公司（Oman Educational Services L.L.C.）聯合建立。盡管國際分校中整體“強政府”特征趨弱，但德國高校的政府治理特征依舊明顯，阿曼德國工業大學可作為政府治理與學術自治并存治理形態的代表。弗吉尼亞聯邦大學早在1998年便在卡塔爾開展辦學，弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校是多哈教育城的第一所國際分校，其治理形態是典型的法人化治理。印度阿米提大學為私立研究型大學，在倫敦、新加坡、南非等地設有國際分校。阿米提大學迪拜分校自身治理形態受市場機制影響較大，可以作為創業型治理形態的代表。

（一）組織層面

上述三所分校的最高權力機構均為理事會或委員會，最高權力機構的構成和職能依據高校與合作方簽署的協議。權力機構的人員包括主校的主要管理者（如主校校長）、主校相關人員、所在國管理者或相關人員，以及校外人員等。國際分校組織層面治理形態呈現以下特點。

1.吸納外部成員參與治理與決策。具體來看，阿曼德國工業大學理事會擁有投票權的10人中，外部人員3名，分別是1名由主校提名的獨立利益相關方，兩名來自阿曼相關學科的專家學者。弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校聯合咨詢委員中，由簽約方聯合指派的擁有投票權的外部人員占1/3。阿米提大學迪拜分校理事會10人中有7人為外部人員，且由學校自主決定。

2.校長的產生方式。阿曼德國工業大學校長由主校校長推薦，由分校理事會報阿曼教育服務公司董事會批準，副校長則由分校理事會根據主校校長推薦直接任命。弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校校長由主校理事會任命，任命前需要遞交卡塔爾教育、科學與社會發展基金會審核，卡塔爾教育、科學與社會發展基金會有權對任命提出異議；弗吉尼亞聯邦大學需要針對異議進行調整，除非其能夠證明原任命對學校發展的重要性。阿米提大學迪拜分校的校長則由理事會直接任命，學校在校長任命方面的權力較大。

3. 均實行“兩院制”管理。設立專門學術機構（或指定學術事務負責人）負責學術事務，由董事會或理事會等性質的機構負責行政與財政事務。具體來看，阿曼德國工業大學設立了學術委員會，主席由負責學術事務的執行校長擔任，成員包括教務長、各院院長、負責學術事務的執行副校長、招生部門負責人、質量監管和規劃部門負責人，以及學生咨詢委員會主席。學術委員會對包括大學學術政策、學術發展規劃、學術人員雇傭、學術標準的確立、專業的修改和開設，以及學位授予標準等關于學術的一切事務均擁有管轄權。

（二）財政層面

1.分校建設資金來源。國際分校建設資金依據來源可劃分為三種模式：第一，主校獨資，主校承擔全部分校建設費用；第二，外部資助，輸出國政府、私人公司或其他機構提供資金；第三，輸入國政府劃定專門用于發展國際分校的區域，并提供相應基礎設施和設備，分校可通過租借或接管的方式直接入駐。[18]GCC國家國際分校屬于第三種模式。迪拜控股（Dubai Holding）通過旗下的TECOM集團負責阿聯酋包括迪拜知識村和國際學術城的建設。阿曼政府的工商業部專門成立了阿曼教育服務公司，負責阿曼德國工業大學的相關建設，并負責建成后的運行事宜。弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校則直接入駐由卡塔爾教育、科學與社會發展基金會出資建設的多哈教育城。

2.分校收入來源。第一，政府撥款。阿曼德國工業大學和弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校均接受政府的撥款，其中阿曼德國工業大學年度預算由其理事會確定并遞交阿曼教育公司的理事會，阿曼教育公司最終確定撥款額度。弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校基本建設、日常運行以及相關設施維護和優化的費用由卡塔爾教育、科學與社會發展基金會承擔。此外，卡塔爾教育、科學與社會發展基金會每年還為弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校撥付一筆管理費。阿米提大學迪拜分校則沒有明確資料顯示其獲得政府撥款。

第二，稅收優惠，獎學金和助學金政策。稅收優惠以阿米提大學迪拜分校最具有代表性。阿聯酋對自由區內高校的管理采取與企業管理相類似的做法，高校享有完全的外國所有權、完全的免稅權、完全的匯回利潤。獎助學金以弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校最具代表性，卡塔爾教育、科學與社會發展基金會規定，在弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校及教育城其他大學就讀的各國學生均可申請卡塔爾政府獎學金和卡塔爾教育、科學與社會發展基金會獎學金及本校獎學金；海灣國家的學生還可以享受海灣國家獎學金；在分校就讀的美國學生同在美國就讀的學生一樣，可以享受美國聯邦政府獎學金。在教育城國際分校就讀的學生還可以申請卡塔爾教育、科學與社會發展基金會提供的助學金。阿曼政府也給予阿曼德國工業大學稅收優惠政策和每年1000名全額與600名半額（約占學費75%）獎學金支持。

第三，學費及其他。三所學校均收取學費。阿曼德國工業大學的學費標準由阿曼教育服務公司和學校共同確立，分為本地學生費用和國際學生費用兩個標準。弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校采取和主校一致的學費政策，分為本州學生和非本州學生兩個學費標準。同時，卡塔爾教育、科學與社會發展基金會保留在學費方面適度的調整權力。阿米提大學迪拜的學費由學校自主決定。其他收入方面，阿曼德國工業大學設立了培訓中心，為當地提供培訓和咨詢服務。弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校也設有多個主題的研究項目，為當地提供服務。

（三）人事層面

國際分校在人事層面具有較高的自主性。第一，教師聘用方面，國際分校擁有決定權，依據各校的教師聘用政策及標準自主聘用。如，弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校堅持與主校同樣的教師聘用政策，在美國、卡塔爾或其他地區自主招聘教師。第二，教師管理方面，國際分校自主進行教師管理，依據各校政策進行考核與晉升等管理事宜。第三，教師身份方面，GCC國家全部國際分校的教師均無國家公務員身份，輸出國政府對于教師管理的影響非常有限。例如，弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校在與卡塔爾教育、科學與社會發展基金會簽署的協議中明確規定，由弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校決定教師的薪酬，卡塔爾教育、科學與社會發展基金會提供不超過薪酬總額30%的補貼，并向教師提供住房補貼或同等條件的住房。

可見，在教師的聘用和晉升方面，學術機制扮演了相對重要的角色，國際分校普遍享有較高自主權。但是，行政機制并沒有完全“脫離”此過程，其作用方式有兩點：第一，承擔執行任務。例如，阿曼德國工業大學由學術委員會決定教師錄用，但具體的招聘過程劃歸阿曼教育服務公司負責。第二，表達輸入國政府意志，間接參與分校管理。例如，弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校與卡塔爾教育、科學與社會發展基金會明確約定，凡是被分校錄取的教師，同時自動地獲得主校的教職，分校和主校的教師同為弗吉尼亞聯邦大學的教師，即“同等聘用”；而且弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校有義務在同等條件下應當優先考慮卡塔爾公民，即“優先聘用”。

（四）學術層面

GCC國家國際分校的學術層面呈現出契約目標下的高度自治狀態。輸入國政府對招生規模和選拔方式、開設專業和學位種類等的要求，通過協商和簽訂協議的方式與國際分校達成共識，形成契約目標；具體的人才培養和學術研究等領域，國際分校高度自主。

招生方面。阿曼教育服務公司與阿曼德國工業大學協定每年的招生規模，并據此確定撥款額度。卡塔爾教育、科學與社會發展基金會和弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校共同確定招生規模，以及招生中卡塔爾國民的最低比例。為了進一步帶動本地教育發展，卡塔爾教育、科學與社會發展基金會和弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校建立了“臨時入學”（provisional admission）政策。即，資質水平尚未達到但是接近弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校錄取標準的卡塔爾學生，也可在一定期限內入學就讀；不論其最終是否達到錄取標準，其學業記錄應當予以保留。

專業和學位設置方面。阿曼和卡塔爾在引進國際分校時目的較為明確，國際分校專業的開設應滿足當地的需求和發揮高校的專業優勢。卡塔爾教育、科學與社會發展基金會在與弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校的協議中約定，在雙方一致同意的情況下，學校可以根據需要開設新的專業。相比較而言，阿米提大學迪拜分校在招生和專業設置上自主性更強。

質量保障方面。GCC國家國際分校普遍采用政府主導的、以外部質量認證機構為標準的方式。GCC國家在對國際分校的質量監督并不測評各項教育和科研活動本身，而是依據“一致性”原則，考察分校是否采用和主校相同的認證機構，是否同樣獲得了相同機構的認證。具體來看，教育主管部門通常設立一個專門機構用于監督國際分校的辦學質量。阿曼是由高等教育局下設的學術認證局負責，卡塔爾通過最高教育委員會下設的高等教育所對國際分校進行監督，阿聯酋迪拜酋長國授權知識與人力發展局（Knowledge and Human Development Authority, KHDA）規范和監督域內所有自由區內高等教育機構。在具體的監督內容上，委托外部質量認證機構進行，并以其認證結果作為判斷分校教育質量的最主要依據。如阿曼教育服務公司對阿曼德國工業大學以認證、證書和質量保障協會（Accreditation, Certification and Quality Assurance Institute）的認證為依據；弗吉尼亞聯邦大學卡塔爾分校則以弗吉尼亞州高等教育委員會（State Council for Higher Education for Virginia）、藝術和設計類學校國家協會（National Association of Schools of Art and Design）等機構的認證為主；阿米提大學迪拜分校主要依據美國西部學校和高校協會（Western Association of Schools and Colleges）的認證。

（五）問責層面

國際分校的問責機制較為復雜，但呈現出“共同”問責的特點，即政府、社會、主校和分校均參與問責，政府間接問責，社會問責地位凸顯，主校和分校共同負責日常監管。

第一，輸入國政府通常不直接對國際分校進行管制，而是成立如阿曼教育服務公司，卡塔爾教育、科學與社會發展基金會和知識與人力發展局等機構，由其對接國際分校的建設和運行事宜，并通過契約目標的形式構成對國際分校的問責。政府不直接進行測評，主要委托第三方機構實施具體評估，這構成了政府與社會的共同問責。第二，國際分校內部共同問責。學校內部問責通常機制是各專門委員會問責專項事宜，學校最高權力機構，通常是理事會，負責學校整體運行狀況的監督。前文已述，國際分校最高權力機構均有輸入國政府人員和社會人員的參與，還包括主校的人員。也就是說，學校內部的監督也是政府、社會、主校和分校共同問責。在日常辦學的監管過程方面，由分校和主校共同參與，依據校內規章制度有序進行。

在市場化程度較高的國家，雖然對國際分校的監管采取與企業相同的方式且具備前述兩個特點，但基于教育服務的高度專業性、消費延遲和信息不對稱等特點，政府特設了相應的保障和監督機制。如，迪拜知識與人力發展局一方面設立了學生保護機制，保護學生信息，以確保學生安置義務（在教育機構遭遇辦學暫停或終止時安置在校學生）得到落實；另一方面還設立了廣告監督機制，對學校發布的所有營銷材料進行審查。

四、結語

國際分校呈現多樣化的治理形態和共同治理的內在一致性。國際分校治理吸納了更多的主體參與，四種基本外部作用機制有所變化并共同作用于分校治理；國際分校的制度與運行規則設計，以及各治理形態的表現，均是對共同治理和多元參與邏輯的演繹。在共同治理的基礎上，各類機制的作用方式和強度也做出了相應調整，突出表現為行政機制界限明確，市場和社會機制的作用力相對加強，學術機制主要通過學術自治發揮影響等。

治理自主性與應對外部環境達成平衡是實現有效治理的關鍵。辦學自主權是構建治理平衡的“支點”。只有具備較高的辦學自主性，才能一方面保持大學的學術組織特性，另一方面又適應和滿足復雜的利益訴求，達成相對平衡的治理形態。契約式管理可以有效界定治理邊界，市場與社會的訴求可以直接或間接在契約中體現；大學與政府以契約的形式明確各自利益和權力邊界，政府依據契約參與分校內部治理。

學術機制的式微構成國際分校治理的挑戰。國際分校的引入和發展帶有強烈的實用主義色彩，專業和課程的選擇緊密圍繞市場和社會需求，并非依據知識和學術邏輯；國際分校多作為傳播知識而不是創造知識的機構存在。契約式管理在一定程度上維護了學術機制的作用，但契約協商過程中行政和市場機制的影響較大，學術機制影響較小或者根本未參與協商。若長期淡化甚至忽視學術機制的作用，此種看似保護學術自主的契約將退化成一種定制化的商業合同，國際分校只不過是完成合同任務，其學術組織的特性會進一步消退。