中國平臺反壟斷政策的過去、現在與未來

倪紅福 冀承

摘 ? 要：改革開放四十余年來中國反壟斷政策的演變歷程與經濟發展階段密切相關，與社會主義市場經濟體制改革同頻共振，不斷進行著有益的嘗試與調整。近年來互聯網平臺經濟迅猛發展，但其較強的網絡效應、規模效應以及贏者通吃、雙邊市場、跨界競爭等內在特性對中國市場競爭秩序形成了嚴峻的挑戰。中國以平臺反壟斷政策的創新系統回應了平臺壟斷挑戰，以大型平臺企業作為規制對象接連發起了多個反壟斷調查和訴訟案件，平臺壟斷從野蠻無序進入規范健康的新時期。展望中國反壟斷政策的發展趨勢，預期未來平臺反壟斷會趨于監管常態化、法治化和精細化，立法現代化、修法快速化，執法成熟化，國際合作和交流擴大化。針對數字經濟時代平臺反壟斷政策面臨的新難題與新挑戰，中國應從監管機構、互聯網平臺、第三方主體等層面著力，以強化平臺反壟斷規制，營造公平競爭的市場環境。

關鍵詞：平臺經濟;平臺壟斷;反壟斷監管

中圖分類號：F724.6 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）11-0082-13

從經濟學誕生之時起，壟斷及其對立面競爭就是經濟學的核心范疇與基本主題，二者是相伴相隨的。在一定意義上，反壟斷政策與競爭政策是具有一致性的，如美國多稱“反壟斷政策”，而歐洲發達國家多稱“競爭政策”。由于歷史背景和研究目的不同，對壟斷概念的理解也不同。嚴格來講，壟斷是指在某種產品市場中僅存在一個生產者或銷售者。然而，現實經濟中純粹的壟斷非常少見，壟斷的形式也復雜多變。對于中國來說，隨著經濟和技術的發展，壟斷和競爭的關系發生著深刻變化。近年來壟斷勢力在迅速崛起的平臺企業中有增無減，平臺經濟在高速發展過程中存在著許多不可忽視的問題，資本無序擴張造成的壟斷風險日益凸顯，平臺“二選一”、大數據殺熟、算法合謀、價格歧視、捆綁交易等壟斷行為嚴重侵害了消費者和平臺內經營者權益，形成了愈演愈烈的寡頭壟斷格局[1]，對互聯網平臺經濟的有序發展產生了嚴重的不利影響。鑒于此，我們需要全面科學地認識市場壟斷勢力的理論基礎、發展軌跡和邏輯、存在的問題，尤其重要的是深入分析近年來中國平臺反壟斷政策的最新實踐、未來發展趨勢和政策建議，這有助于促進下一階段中國數字經濟的持續創新和平臺經濟的健康發展，對于中國經濟新舊動能轉換、產業結構升級和社會福利提升具有重要意義，并可以為暢通國內國際雙循環相互促進的新發展格局提供重要支撐。

一、反壟斷的理論基礎與平臺壟斷問題緣起

反壟斷背后的經濟學理論經歷了不斷發展、完善的動態演變過程，形成了具有不同理論模型和政策主張的多個理論流派，對世界各國不同時期競爭政策和反壟斷法的制定和實施產生了直接或間接的影響[2-4]。反壟斷的理論基礎涉及諸多方面，但主要是市場競爭理論和壟斷福利損失理論。就前者而言，經典經濟學理論一般認為：競爭越強越好。競爭越充分，市場價格就越接近社會的邊際成本，當企業的經濟利潤為零時，社會福利實現最大化。完全競爭狀態是經濟資源最有效配置和社會福利最優狀態，即帕累托最優狀態。壟斷被認為是競爭的對立面，壟斷扭曲市場資源配置效率，阻礙創新與技術進步，進而帶來福利損失，是導致市場失靈的關鍵原因之一。

亞當·斯密在其著作《國民財富的性質和原因的研究》中指出：壟斷主要是指各種政治權利或法律對自由競爭和貿易的限制。一方面，經濟運行本身的正常秩序有可能被壟斷擾亂，進而自由配置經濟資源的功能也會受到影響并可能導致產量減少;另一方面，獲得和維持壟斷地位離不開大量資源的投入，這本身也會造成社會資源的浪費。壟斷不僅毫無用處，而且不利于國民財富的增長[5]。阿爾弗雷德·馬歇爾將壟斷定義為單個人或者單個集團擁有決定其銷售商品的數量和價格的權力，除因自然條件限制形成的壟斷之外，現實經濟中幾乎不存在絕對的和永久的壟斷，壟斷僅僅是相對的和暫時的，而壟斷和自由競爭之間也不存在絕對的界限，有的只是數量和程度的差異而己[6]。但也有很多學者認為壟斷并非完全“有害”。并非企業規模擴大或市場份額提高就是壟斷，產業集中可能在増強企業市場勢力的同時，促進資源更充分地利用并提高經濟效率[7]。壟斷利潤不僅可為企業的創新行為提供充足的動力，而且可為企業創新行為提供一個安全穩固的環境，壟斷有利于創新[8]。總之，有關壟斷的爭議一直存在。

隨著現代經濟學的發展，經濟學者將市場行為、市場勢力、壟斷勢力等概念越來越多地用于對壟斷含義的解釋。如威廉·格·謝潑德認為，市場勢力影響產品數量、價格和性質的能力就是壟斷，企業運用市場勢力的目的是最大限度地提高其在市場中獲取利潤的能力，而擁有市場勢力的企業，又或多或少地可獲得高于競爭市場中所能達到的利潤水平[9]。總的來講，現代經濟學通常從更廣義的角度界定壟斷的概念，即從壟斷結構和壟斷行為兩個維度對壟斷的含義進行概括。總之，由于壟斷問題的復雜性，對壟斷概念的界定從未形成統一的認識，壟斷的含義也是隨著經濟的發展而越來越全面和深入。我們偏向于認為，壟斷是市場中經營者影響產品數量、價格和性質的能力，以獲取超過競爭市場的利潤。衡量壟斷勢力或市場勢力的較為理想的指標是加成率。

雖然有許多理論論證壟斷的合理性（如規模經濟、網絡效應等），但是壟斷帶來福利損失，成為主流經濟學的基本觀點，也是現實中制定反壟斷政策的理論基礎。福利損失（有時也稱為“無謂損失”或“效率損失”）可以追溯到19世紀杜比特的貢獻，到20世紀五六十年代米爾頓·弗里德曼認為間接稅扭曲消費者的消費選擇，損害市場效率[10]。阿諾德·哈伯格指出，企業制定出高于邊際成本的價格，導致消費者剩余向生產者轉移和產生社會福利損失[11]。相對于完全競爭市場，壟斷的價格更高、產量更低，其資源的配置效率也更低。哈伯格從理論的角度提出了哈伯格三角形方法，并實證測算了美國部分行業的壟斷福利損失。該方法被稱為“哈伯格三角形方法”。在經驗研究中，絕大多數文獻都是基于哈伯格三角形或者其變體來估計壟斷福利損失[12-14]。隨著研究的深入，出現了很多研究質疑哈伯格三角形方法低估了壟斷的福利損失，指出其存在以下缺陷：局部均衡方法、需求價格彈性系數和利潤難以估計;未考慮企業之間的競爭行為;缺乏嚴密的理論模型。隨著博弈論、產業組織理論及其實證研究的發展，研究者開始基于實證產業組織的行為參數方法測算壟斷的福利損失[15-16]。以上方法大部分基于局部均衡框架的測算方法，但也出現了一些一般均衡模型的壟斷福利測算方法，如可計算一般均衡模型（CGE，Computable General Equilibrium）方法、生產網絡結構一般均衡模型方法[17-19]。

在現實經濟中，雖然世界上100多個國家（或地區）實施了反壟斷法，但是壟斷始終存在且愈演愈烈。20世紀90年代以來壟斷勢力不斷增強，成為全球經濟的主要表現之一。De Loecker et al. 指出，美國上市公司的總體加成率從1980年的1.2%上升到2014年的1.6%[20]。Autor et al. 的研究表明：在美國絕大多數私營企業中，在四位數行業層面上銷售集中度都有所上升，雇員超過5 000人的公司的就業比例從1987年的28%上升到2016年的34%，大型企業規模不斷擴大，大部分OECD經濟體都表現出市場集中度提高幅度較大的行業，勞動收入份額下降幅度也較大，且變得更加集中的行業都是那些生產率和創新增長更快的行業，規模較大的企業一般具有更高的加成率，按規模加權的加成率比未加權的平均加成率上升得更快[21]。總之，產業內企業表現出一種“贏者通吃”（winner takes most）特征，少部分超級明星企業占據了大部分市場。平臺壟斷就是互聯網經濟中常見的“贏者通吃”現象演化為少部分超級明星平臺企業長期維持“通吃贏者”地位，壟斷市場份額和用戶數據，向下“剝削”平臺內商家和消費者，對資源配置優化和經濟運行效率提升產生了不利影響。平臺壟斷具有其特殊性，與傳統工業時代的市場壟斷存在較大差別，市場進入壁壘沒有傳統市場壟斷那么持久而穩固，平臺壟斷地位的形成也并不意味著一定會產生市場失靈，“通吃贏者”所獲得的市場勢力如果缺乏技術創新將會變得短暫而脆弱，這與數字經濟時代技術和模式的快速更迭密切相關。

二、中國反壟斷政策演變軌跡與邏輯

數百年來，反壟斷政策為世界上大部分國家維護自由經濟秩序提供了重要保障，不同國家的反壟斷政策有著本國國情影響下的不同特色。美國出臺的《謝爾曼法》被公認為世界上第一部現代意義上的反壟斷成文法。憑借雄厚的政治經濟實力、發達的法治體系以及反壟斷域外管轄，美國反壟斷法律具有非常廣泛的國際影響力，實行市場經濟的國家大多以該法為藍本制定本國的反壟斷法律法規[22]，歐盟大多數成員國的反壟斷成文法制定上就是以該法為基礎，這部法律有力推動了全球主要經濟體的反壟斷政策的立法與施行。中國反壟斷政策雖然整體起步較晚，但是演進軌跡具有非常鮮明的特色。伴隨著改革開放的不斷深入以及資源配置中市場機制扮演著越來越重要的角色，以市場機制為取向的改革催生了競爭市場生存的土壤。中國反壟斷政策也隨之孕育而生，經歷了從無到有、不斷完善和發展的過程，其演變歷程與中國經濟發展階段密切相關，與市場經濟體制同頻共振，不斷進行著有益的嘗試與調整。總體來看，自改革開放至今40余年來中國反壟斷政策的演變軌跡可以分為四個階段。

（一）反壟斷政策萌芽階段（20世紀80年代初至1991年）

20世紀80年代初中國開始推行有計劃的商品經濟，在一定程度上引進了市場競爭體制，改革實踐從農村開始轉向城市。1980年國務院發布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》是中國反壟斷政策中最早的行政性法規，該規定明確指出要打破地方封鎖和部門分割，任何地區和部門都不準封鎖市場和禁止外地商品在本地區和本部門銷售，除國家指定專門經營的產品以外，其余產品均不得獨家經營和進行壟斷[23]，上述規定對改革開放初期打破地區壟斷和行政壟斷具有重要意義。

1987年國務院頒發的《中華人民共和國廣告管理條例》《中華人民共和國價格管理條例》以及1990年國務院印發的《關于打破地區間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》均強調在生產和經營活動中禁止壟斷和不正當競爭行為，不同企業之間共同商定壟斷價格是違法行為，并且指出生產企業有權在全國范圍內銷售產品和自行選購所需商品，任何地區和部門不得進行干涉和設置障礙[23]。改革開放初期至社會主義市場經濟體制正式確立前的一系列有關反壟斷政策的初步探索，表明中國這一階段已將市場經濟運行機制下的反壟斷問題提上日程，反壟斷政策開始萌芽，且逐漸受到重視。

（二）反壟斷政策起步階段（1992—2007年）

1992年黨的十四大明確提出把社會主義經濟制度同市場經濟結合起來，確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標。社會主義市場經濟體制的正式確立推動了經濟領域全面實行市場化改革，競爭機制被廣泛推行，反壟斷政策進入關鍵時期。1993年《中華人民共和國反不正當競爭法》的通過，標志著中國結束了沒有競爭法的歷史。隨后，國家又陸續頒布了一系列旨在防止壟斷和保護競爭的法律，包括《中華人民共和國價格法》（1997年）、《中華人民共和國招投標法》（1999年），前者針對價格歧視、掠奪性定價和價格卡特爾作出了明確規定，后者則對串通招標和投標行為及其處罰作出了規定[23]。

自2001年加入世界貿易組織以來，中國融入經濟全球化進程的步伐迅速加快，越來越注重反壟斷政策的制定和實施。國家先后制定實施了多項反壟斷的條例決定和部門規章對反壟斷行為及其處罰作出了明確的規定，如2001年制定的關于打破地區封鎖、部門和行業壟斷的《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》，2003年發布的針對不同市場主體并購交易審查的《外國投資者并購境內企業暫行規定》以及2003年實施的以禁止價格壟斷為切入點的《制止價格壟斷行為暫行規定》。社會主義市場經濟體制正式確立至《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）出臺前一系列反壟斷法律法規的頒布和通過，表明這一階段在市場經濟體制不斷成熟的推動下中國反壟斷政策的發展明顯起步。

（三）反壟斷政策完善階段（2008—2019年）

作為規范國家經濟秩序和市場競爭秩序的基本法律制度，《反壟斷法》從1994年開始就已被列入全國人大立法計劃，歷時13年的長期醞釀，由第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議于2007年8月30日通過，并自2008年8月1日起施行。這部法律的出臺是中國反壟斷政策體系建設的重要里程碑，標志著中國反壟斷政策框架的基本形成。該法被譽為市場經濟中的“經濟憲法”，對禁止壟斷協議、禁止濫用市場支配地位、控制經營者集中以及禁止行政壟斷等四大反壟斷制度作出了細致的區分[24]。

《反壟斷法》實施十余年來，中國反壟斷政策的重點由建立基本制度轉向制定和完善具體配套的規章和細則，例如相關市場界定指南、經營者集中申報標準等，有效增強了制度的針對性和可操作性[25]。中國的反壟斷執法機構積極推進反壟斷執法工作，加強反壟斷執法隊伍能力建設，審查處理的各類壟斷案件的數量和質量均呈現明顯上升趨勢，并初步建立了反壟斷司法訴訟制度，推動反壟斷領域相關研究不斷深入具體，在矯正市場失靈、改善競爭環境、化解產能過剩等方面發揮著舉足輕重的作用[26-27]。但濫用市場支配地位、壟斷協議等具有原則性和方向性的規定還缺乏相關的立法細則或司法解釋，導致在執法過程中遇到了嚴峻挑戰，需要增加更多釋義性的配套細則，使之有效地保障市場競爭機制正常發揮作用，且這些反壟斷政策更多地針對傳統經濟壟斷，而對互聯網平臺壟斷的監管規定不夠具體。《反壟斷法》正式頒布至平臺反壟斷指南出臺前的這一階段，中國反壟斷政策獲得了長足的進步，形成了基本的政策框架，日趨走向完善。

（四）平臺反壟斷政策興起階段（2020年至今）

近年來信息技術革命浪潮推動著互聯網新模式、新行業和新業態的不斷涌現，但是平臺經濟在高速發展過程中存在著不可忽視的問題，部分大型平臺企業濫用其在細分市場的市場支配地位，平臺“二選一”、大數據殺熟、算法合謀、價格歧視、捆綁交易等一系列損害消費者利益的壟斷行為日漸增多，嚴重侵害了消費者和平臺內經營者權益，形成了愈演愈烈的寡頭壟斷格局，不利于市場經濟的健康發展。國家對平臺經濟反壟斷的監管政策正在趨于嚴格，2019年11月國家市場監督管理總局召集京東、美團、拼多多、阿里巴巴、唯品會等20多家電商平臺企業，就引起公眾強烈關注的“二選一”和“獨家交易”等壟斷行為召開行政指導座談會。2020年1月國家市場監督管理總局公布了《反壟斷法》修訂草案，新增了平臺經濟反壟斷的多項條款，重點考慮了互聯網平臺經營者市場支配地位對市場競爭秩序的影響。

2020年11月國家市場監督管理總局發布的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》揭開了中國互聯網平臺經濟反壟斷的序幕，是中國反壟斷政策發展軌跡中的關鍵節點，標志著平臺壟斷政策從野蠻無序進入規范健康發展階段。在面向社會公眾、政府部門、專家學者以及有關市場主體廣泛征求意見后，國務院反壟斷委員會于2021年2月正式印發了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》。該指南立足中國平臺經濟領域發展現狀與特點趨勢，充分考慮了世界范圍內平臺經濟動態性、復雜性和系統性的特點，并借鑒了美國、歐盟等平臺反壟斷監管先行地區的成熟經驗和有益做法，對《反壟斷法》及現有配套法律法規在平臺經濟領域的適用問題進行了較為細化的規定，如對相關商品市場、相關地域市場的界定進行了詳細的闡釋，明確了平臺經營者利用數據、算法、平臺規則實施協同行為和達成壟斷協議的案件分析思路，詳細列舉了認定平臺經濟常見的“二選一”、算法合謀、大數據殺熟等濫用市場支配地位行為的多重考量因素。自平臺反壟斷指南出臺后，國家市場監督管理總局開始頻繁發起針對大型數字平臺經濟企業的反壟斷立案調查，并依據《反壟斷法》和平臺反壟斷指南對平臺企業的壟斷行為作出了不同程度的處罰，這意味著中國平臺經濟反壟斷政策進入新時期。

三、中國平臺反壟斷的最新實踐

近年來互聯網平臺經濟在全球包容審慎的監管下迅猛發展，新業態、新模式層出不窮，在經濟生活中扮演著越來越突出的角色。在全球經濟整體下行壓力日益加大和新冠肺炎疫情在全球蔓延的背景下，互聯網平臺經濟逆勢上揚，驅動線下經濟活動加速向線上遷移，展現出強大的經濟活力和韌性，已成為世界經濟走出深度衰退的關鍵驅動力和各國實現經濟復蘇的重要抓手。與此同時，由于平臺經濟具有較強的網絡效應和規模效應以及贏者通吃、雙邊市場、跨界競爭等內在特性，平臺間競爭的“馬太效應”凸顯，眾多細分領域市場份額被少數互聯網巨頭企業占領，呈現日益集中的市場競爭格局，資本的無序擴張使得平臺經濟壟斷風險凸顯[28-30]。世界各國加速了反壟斷政策的改革步伐，尤其是在平臺反壟斷方面進行了重大調整和創新，針對少數頭部平臺的反壟斷監管不斷強化，直接以大型平臺企業為規制對象接連發起了多個反壟斷調查和訴訟案件。平臺經濟反壟斷問題已成為世界性的關鍵議題。

近年來中國移動互聯網、人工智能、云計算、大數據等新興數字技術的飛速發展，極大地推動了以互聯網平臺企業為代表的平臺經濟在經濟形勢低迷下的逆勢增長。截至2020年底，中國市場價值超過10億美元的平臺企業高達197家，比2015年底增加了133家，且價值規模同比實現56.3%的超高速增長[30]。中國逐步成為平臺經濟發展最活躍的地區。平臺經濟已成為中國經濟新舊動能轉換與產業結構升級的關鍵引擎，為暢通國內大循環和促進經濟社會發展提供了重要支撐。但是數字產品的規模經濟幾乎是無限的，邊際運營成本基本降為零，而且在壟斷范圍上遠遠超越了傳統工業時代的壟斷企業，平臺企業較其他行業頭部企業更具壟斷效應[31-33]。

（一）平臺反壟斷面臨的主要問題

平臺經濟中的相關商品市場界定、市場支配地位濫用及其認定、經營者集中審查對傳統反壟斷規則和分析工具構成了愈發明顯的挑戰，嚴重破壞了市場競爭秩序，阻礙了行業創新，已成為中國平臺反壟斷面臨的主要問題。首先，傳統的相關商品市場界定主要是基于實體商品范疇的靜態定性分析，重點考察商品的可替代程度，但是隨著數字平臺與傳統行業融合的不斷加深，商品市場間邊界變得模糊，數字經濟創新效率高和數字商品更新換代快的特點使得傳統上明確的界定標準不準確[32]，平臺雙邊市場特性也直接加大了傳統需求替代性分析的困難程度。其次，傳統的市場支配地位認定主要依賴于企業市場份額、市場集中度等，但是平臺經濟本身就具有高市場份額和高市場集中度的特征，這使得估計市場力量較為困難，且無法有效評價平臺掌握的數據、算法、流量與其市場支配地位的關聯度[34]，難以準確規制大型數字平臺運用數據、算法等優勢實施的限定交易、大數據殺熟、協議共謀等濫用市場支配地位的行為。最后，傳統的經營者集中審查將企業營業額作為申報門檻，然而由于近年來大型平臺企業收購未來潛力大的初創企業受到的監管非常寬松，且平臺企業間并購的營業額并不大，均未經過經營者集中審查，這對市場競爭格局產生了明顯的不利影響。其中，最受爭議的案件就是2016年滴滴出行收購優步中國后在網約車領域的市場份額雖然達到了近90%，但優步中國在華營業額并未達到申報門檻而無需提前申報。

（二）系統回應平臺壟斷挑戰

標志中國互聯網平臺經濟反壟斷政策從野蠻無序進入規范健康的新的歷史窗口期的事件發生在2020年11月，國家市場監督管理總局發布了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南（征求意見稿）》，揭開了中國平臺經濟反壟斷的序幕。時隔3個月后，國務院反壟斷委員會又正式印發了《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，首次對互聯網平臺領域中愈演愈烈的壟斷行為作出了明確限定，并為平臺經濟領域經營者依法合規經營提供了更加明確的指引，明確了平臺經濟領域反壟斷執法的基本原則和分析思路，從而在一定程度上預防和制止了平臺經濟的壟斷行為。

在2020年12月召開的中共中央政治局會議和中央經濟工作會議上，明確強調要強化反壟斷和防止資本無序擴張，并將其納入2021年經濟工作中的八項重點任務之一，要求完善平臺企業壟斷認定的法律規范和健全數字規則，提升監管能力，堅決反對壟斷行為。2021年中央政府工作報告再次指出要強化反壟斷和防止資本無序擴張，堅決維護公平競爭的市場環境。2021年3月召開的中央財經委員會第九次會議強調，要建立健全平臺經濟治理體系，加快健全平臺經濟法律法規，及時彌補規則空白和漏洞。上述會議均明確傳遞出了中國政府對于平臺反壟斷嚴格監管的重要信號，自2020年12月至今國家市場監督管理總局頻繁發起針對大型平臺企業的反壟斷立案調查，并對平臺企業的壟斷行為作出了不同程度的處罰，以此進一步完善社會主義市場經濟體制和推動高質量發展。

（三）平臺反壟斷典型案例評析

自2020年12月至今國家市場監督管理總局發起了多起針對大型平臺企業的反壟斷立案調查，并對平臺企業未依法申報實施經營者集中、“二選一”、“大數據殺熟”等嚴重損害市場公平競爭和消費者利益的壟斷行為作出了不同程度的處罰。表1（下頁）列出了2020年12月以來中國平臺經濟反壟斷調查典型案例要點及處理結果。其中，最受社會各界關注的調查案件是2021年4月的“阿里巴巴案”和2021年10月的“美團案”，被認為是中國互聯網平臺經濟反壟斷強力執法的典型代表。國家市場監督管理總局認定阿里巴巴和美團分別濫用在中國境內網絡零售平臺服務市場和網絡餐飲外賣平臺服務市場的支配地位，實施“二選一”壟斷行為，以排他方式限制商家的多棲行為，侵害了消費者利益和平臺內商家的合法權益，妨礙了商品服務和資源要素自由流通，嚴重影響了平臺經濟創新發展，對阿里巴巴和美團分別處以2019年度中國境內銷售額4%的罰款（182.28億元）和2020年度中國境內銷售額3%的罰款（34.42億元）。針對阿里巴巴的處罰金額創造了《反壟斷法》實施十余年來的最高罰款記錄，在全球范圍內也僅次于2018年和2017年歐盟委員會分別對谷歌開出的43.4億歐元和24.2億歐元罰單。

中國此前針對“二選一”行為展開的調查和處罰是從反不正當競爭角度進行的，如2017年浙江金華市場監督管理局就針對美團外賣的“二選一”壟斷行為作出了52.6萬元的行政處罰，而“阿里巴巴案”則是首次從平臺反壟斷角度對“二選一”行為進行規制，執法力度顯著增強。該案件也是中國首次在反壟斷執法中將互聯網平臺整體界定為相關市場，處罰書中明確論述了相關商品市場的分析邏輯，詳細論證了為不同類別商家、不同商品品類以及不同商品銷售方式提供服務的網絡零售平臺屬于同一相關商品市場，但與線下零售服務不屬于同一相關商品市場[30]。該判例將為全球類似平臺反壟斷案件提供重要指引，也會引導中國對平臺反壟斷監管和執法走向更加專業的方向。此外，從表1中可以看出，違法實施經營者集中是平臺反壟斷案件中出現次數最多的，但依據法律法規對該壟斷行為的最大處罰金額僅為50萬元，較低的違法成本使得大型數字平臺在展開并購時并不會考慮主動進行申報，依靠單純地增加執法次數難以解決該問題，因而需要通過及時修訂法律的方式來提高處罰金額以增加違法成本，推動平臺企業主動開展經營者集中的申報工作。

總之，平臺經濟領域的反壟斷，不是為了打壓平臺經濟發展，而是通過限制壟斷行為促進競爭，從而推動平臺經濟規范健康發展。由于平臺經濟的網絡外部效應，平臺企業所在市場結構有走向寡頭甚至完全壟斷的趨勢，未來平臺經濟領域反壟斷問題是不可避免的，且將會更加突出。

四、中國平臺反壟斷的未來發展趨向

伴隨著全球范圍內數字經濟的蓬勃發展和中國“互聯網+”戰略的全面推進，平臺經濟成為重要的新經濟業態和生產組織方式。大批數字平臺企業快速崛起，其擴張式發展在便利民眾日常生活、促進產業融合、大幅改善經濟運行效率以及加速經濟循環發展的同時，也帶來了眾多的監管難題、競爭隱憂以及市場風險，嚴重侵害了消費者的合法權益，損害了市場公平競爭。為此，中國應該進一步發揮反壟斷政策的重要作用，完善反壟斷監管的體制機制，在個案中不斷探索反壟斷政策適用的新思路、新模式和新工具，妥善處理好管理平臺經濟壟斷行為與鼓勵促進平臺經濟企業創新發展之間的關系。一方面，中國經濟進入新發展階段，競爭政策基礎性地位愈發重要。廣義的競爭政策是指一切促進市場競爭、強化市場機制作用、規范競爭行為的政策工具，其中包括反壟斷規制;其理論基礎是市場在資源配置中應該起決定性作用，尤其是競爭性市場可實現有效率的資源配置。另一方面，平臺企業已在中國經濟發展中發揮著重要作用，成為最大微觀經濟主體，反壟斷是約束平臺企業行為的有力手段，平臺反壟斷是不可避免的問題。展望未來，中國的平臺反壟斷在監管、立法、修法、執法、國際交流和合作等多個方面將會呈現四大趨勢。

（一）監管常態化、法治化和精細化

當前代表先進生產力的平臺經濟與相對落后的反壟斷監管體系之間的矛盾日益突出，反壟斷監管方向的轉變勢在必行，未來反壟斷監管發展趨勢會從目前的運動式、突擊式和粗略式向常態化、法治化和精細化方向轉變。2020年之前中國反壟斷監管機構針對平臺經濟反壟斷的案例都是突擊式和運動式，頻率相對較低，而2020年及之后國家市場監督管理總局針對阿里巴巴、騰訊、京東、美團等超大型數字平臺企業的反壟斷監管頻率迅速增加，頻繁提起平臺反壟斷訴訟，表明監管將會趨于常態化，發現一起壟斷案件就會迅速展開調查和處理。

此外，世界主要國家的反壟斷法對數字經濟所產生的一些壟斷問題只作了方向性和原則性的規定，尚未出臺較為細致的監管細則，中國雖然已經出臺《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》，但仍需推動反壟斷監管加速向法治化和精細化轉變。如厘清互聯網平臺與政府監管部門之間的關系，二者不應該是現階段的對立關系，而應是相互合作的關系。王勇等發現，如果平臺企業規模比較大，那么政府和平臺實現相互合作的協同監管時的商品質量水平會高于單獨監管[35]。在反壟斷監管方向轉變的同時，中國應該堅持包容審慎和鼓勵創新的原則，優化監管框架，實現事前事中事后全鏈條監管，注重創新平臺反壟斷監管的理念和方式。對于不同領域、不同類別的平臺，需要進行充分的市場調查和評估，以分門別類制定平臺監管模式，從而實現有效監管和精準施策。如針對具有較高潛在風險和可能影響市場競爭健康發展的平臺模式，要進行嚴格監管;而針對具有較大發展潛力和可能促進經濟社會發展的平臺模式，要進行試點推廣。

（二）立法現代化、修法快速化

出于有效應對愈演愈烈的平臺經濟壟斷帶來諸多問題的考慮，全球主要國家均紛紛推動反壟斷法律法規的立法現代化，并快速推進反壟斷法的修訂工作，使得平臺經濟的監管有法可依。2020年12月歐盟委員會正式公布了針對數字在線平臺、在線市場以及社交媒體的兩項提案《數字服務法案》和《數字市場法案》，這被認為是近20年來歐盟對數字經濟的重大立法[36-37]。隨后，德國于2021年1月正式通過了世界上首部系統針對平臺壟斷而展開全面修訂的反壟斷法即《反對限制競爭法》第十修正案[30]。以印度為代表的新興經濟體為適應數字經濟時代的來臨，也在積極推進平臺經濟領域反壟斷法的立法現代化和修法快速化。印度于2020年頒布了《競爭法（修訂草案）》，規定印度競爭委員會可以基于公共利益的需要來強化平臺經濟的經營者集中審查，以交易價值或者交易規模以及其他標準作為制定經營者集中申報的門檻。

與此同時，國家“十四五”規劃、中央經濟工作會議、全國人大常委會立法規劃中都反復提及及時修訂不適應現階段平臺經濟發展的《反壟斷法》，以適應中國平臺經濟發展和平臺壟斷問題的新特點、新變化給《反壟斷法》帶來的新挑戰、新問題，維護平臺經濟健康規范發展，這是國家治理能力和治理體系現代化的生動實踐。除通過修訂《反壟斷法》外，中國未來還可以加快制定實施和更新完善具有階段性、靈活性的反壟斷相關配套性法規、政策規定和相關指南，提出可以量化的判斷標準，著力不斷破除制約平臺經濟發展的體制機制障礙，如備受關注的《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》就及時回應了社會各界對于“二選一”“大數據殺熟”等平臺企業壟斷問題的關切。

（三）創新執法方式，執法日趨成熟化

反壟斷執法有政策性和技術性的雙重特點，與查處一般價格違法行為的行政執法有諸多不同之處。數字平臺市場的復雜性、多變性和綜合性對反壟斷執法構成了挑戰。因此，反壟斷執法機構要積極開展反壟斷執法實踐，推動反壟斷執法工作人員調整傳統的執法理念，在“干中學”中不斷提高執法能力，持續加強自身業務素質，創新執法手段和改進執法工具，加強外部專家隊伍建設，在執法實踐中不斷積累經驗，增加執法決策的可信度。

與相對成熟的發達國家相比，中國反壟斷執法整體起步較晚，執法水平相對較低，執法經驗相對欠缺，特別是針對平臺企業的執法經驗更是較少，因而需要借鑒和吸收國外成熟的反壟斷執法經驗，提高國家市場監督管理總局反壟斷局的決策層級和執法強制性，減少多頭執法形成的漏洞[38]，構建獨立的執法體系和執法隊伍，強化數字經濟時代反壟斷執法人員的培養力度和支持力度。在運用反壟斷法和相關配套細則對壟斷行為本身的違法性進行定性分析的基礎上，中國的反壟斷執法人員還要學會利用經濟學方法考慮平臺企業壟斷對國民經濟和其他市場主體影響的定量分析，構建技術驅動型執法體系，尋求產業政策和反壟斷之間的平衡點。

（四）國際合作和交流擴大化

近年來數字經濟的全球化趨勢日益顯著，平臺經濟反壟斷已成為全球公認的重大問題，不再只局限于單個封閉經濟體內。跨國家、跨地區的反壟斷監管和執法協調問題不斷增加，因而需要從全球視角審視和修訂反壟斷政策。國際組織、各國政府、行業協會以及平臺企業等多方力量應共同推動國際合作和交流擴大化，利用國際平臺對企業壟斷和行政壟斷問題開展廣泛磋商，以更好地引領全球反壟斷監管，實現平臺經濟在全球范圍內的普惠發展，共享發展紅利。

近年來中國反壟斷執法機構與多個發達經濟體簽署了一系列國際合作與交流的協議，取得了長足的進展。考慮到平臺經濟的特殊性、高度復雜性以及全球化發展趨勢，未來中國應基于國際視野和國際標準，繼續擴大反壟斷政策制定、執法合作、規則協調等方面的雙邊和多邊國際合作，強化與美國、歐盟等世界主要反壟斷轄區國際交流的深度和廣度，建立良好的合作機制和順暢的溝通渠道，持續提升中國反壟斷監管的國際化水平。

五、研究結論與政策建議

當前全球平臺經濟反壟斷政策正在面臨關鍵轉折，多重因素交織推動著平臺經濟反壟斷持續深化。針對大型數字平臺的反壟斷政策引起全球范圍內的普遍關注，世界各國都在不約而同地強化監管、創新立法、轉變執法，高度重視數字平臺對規則的重構，公平競爭、隱私保護、平臺透明化以及知識產權等規則將會對數字平臺形成明顯制約，預計平臺經濟領域的資本無序擴張將會得到明顯遏制，但平臺經濟蓬勃發展的總體態勢不會改變。與此同時，各國平臺經濟發展存在著諸多差異，探索適合本國平臺經濟健康可持續發展之路任重而道遠。美國的大型平臺企業規模在全球一枝獨秀，中國、歐盟等地區的平臺企業在海外市場并不占據優勢，本土平臺企業的發展又面臨激烈競爭，因而如何平衡保護競爭與激勵創新以及如何兼顧平臺的國內市場競爭力與國際競爭力是擺在中國反壟斷機構面前的一道難題。

本文以中國平臺反壟斷政策的過去、現在和未來為研究主線，在反壟斷理論基礎和平臺壟斷問題緣起的基礎上，首先梳理了中國反壟斷政策的演變軌跡和邏輯，從發展歷程和演變軌跡中總結中國反壟斷政策的歷史邏輯和規律;接著剖析了中國平臺反壟斷政策的最新實踐，對中國系統應對平臺壟斷挑戰的實踐與案例展開總結，以此認識反壟斷政策的現實邏輯;最后展望中國平臺反壟斷政策的未來發展趨勢，得到如下結論：由于當前代表先進生產力的平臺經濟與傳統的反壟斷體系之間的矛盾日益突出，預期平臺反壟斷將會趨于監管常態化、法治化和精細化，立法現代化、修法快速化，執法成熟化，國際合作和交流擴大化。

針對數字經濟時代平臺反壟斷政策面臨的新難題與新挑戰，中國應從監管機構、互聯網平臺、第三方主體等層面著力，以強化平臺反壟斷規制，營造公平競爭的市場環境，并且要統籌國內國際兩個市場，深刻認識中國與發達國家數字平臺在市場力量與技術創新上的差距，積極借鑒發達國家平臺反壟斷的有益經驗，從全球視角審視和修訂平臺反壟斷政策，為暢通國內大循環和促進經濟社會發展提供重要支撐。

在監管機構層面，要推動監管前置，實現關口前移，對平臺壟斷問題由事后的靜態監管轉向強化事前、事中的動態監管。相較于傳統經濟，平臺經濟具有顯著的動態創新、不確定和難以預測等特點。現有國內外反壟斷監管機構一般采用事后、靜態監管的模式，當大型平臺企業濫用市場支配地位、違法實施經營者集中等壟斷行為之后，監管機構才開始對平臺壟斷問題進行調查、論證以及最后的判定，并且按照靜態監管程序先從界定相關市場入手，最后判定該企業是否對市場競爭和經濟效率產生負面影響。事后、靜態監管不僅明顯增加了反壟斷的實施成本，給調查期間平臺兩端的用戶帶來持續性的福利損失，而且難以及時把握平臺經濟的競爭動態和有效回應維護公平競爭的時代要求。因此，對于平臺經濟的監管，要從事后的靜態監管轉向強化事前、事中的動態監管。監管機構要在事前針對數字市場及其細分領域頻繁開展調研與競爭評估，在事中針對“贏者通吃”類平臺企業的壟斷行為進行從嚴精準監管和動態測度其占有的市場份額[39]，以便掌握超級平臺企業涉嫌壟斷的違法事實和更好地指導后續監管活動，并且要求平臺企業在合并收購時，事先向監管部門備案，獲得許可后才可以進行相應的經營者集中行為。

在互聯網平臺層面，要深刻理解平臺反壟斷政策變化和趨勢，秉持中立和公平競爭原則，保護雙邊市場主體的合法權益。2019年以來，全球主要國家和地區均加速了平臺經濟領域反壟斷政策的調整和創新步伐，可以預見在未來一段時間內持續強化數字平臺監管將會成為反壟斷政策的總體基調。中國互聯網平臺應該深刻理解政府出臺的平臺反壟斷政策變化和趨勢，不斷提升平臺內部治理水平。互聯網平臺利用新興數字技術推動了平臺雙邊市場主體即平臺內經營者和消費者之間的互聯互通，雙邊市場主體的循環反饋既改善了供給側的供給結構，又擴大了需求側的數量。為營造公平競爭的市場環境，互聯網平臺應秉持中立原則，建立健全平臺內部的反壟斷管理體系，注重保護雙邊市場主體的合法權益，避免采用濫用市場支配地位、獵殺式并購、排他限制性交易等壟斷行為。此外，由于平臺內經營者和消費者在平臺上開展交易產生的數據屬于平臺的私有財產，平臺需要規范利用數據以充分保障數據安全和保護數據隱私，充分履行社會責任。

在第三方主體層面，要充分發揮行業協會、商會、消費者協會、媒體等第三方主體對互聯網平臺企業的監督作用，著力構建多元共治的平臺壟斷監管格局。中國應逐漸引入第三方主體直接或間接參與平臺反壟斷監管，鼓勵行業協會、商會出臺平臺經濟領域各細分行業的自律公約，加強對平臺企業的監督治理，拓寬消費者協會對平臺企業損害消費者權益的維權和訴訟渠道建設，發揮網絡新媒體對平臺企業涉嫌壟斷行為和違法行為的重要監督作用。 [Reform]

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The Past， Present and Future of China's Platform Anti-monopoly Policy

NI Hong-fu ?JI Cheng

Abstract： Over the past 40 years of reform and opening-up， the evolution of China's anti-monopoly policy is closely related to the stage of economic development， resonates with the reform of market economic system， and continues to make beneficial attempts and adjustments. In recent years， the internet platform economy has developed rapidly， but its strong network effects， scale effects， and inherent characteristics such as winner-take-all， bilateral markets， and cross-border competition have created severe challenges to the market competition order. China responded to the challenge of platform monopoly with the innovation system of platform anti-monopoly policy. Taking large platform enterprises as the regulatory object， many anti-monopoly investigations and litigation cases have been launched one after another. The platform monopoly has entered a new period of standardization and health from barbarism and disorder. Looking forward to the development trend of China's anti-monopoly policy， it is expected that in the future， the platform anti-monopoly will tend to be normalized， legalized and refined， modernized legislation， rapid amendment of laws， mature law enforcement and expanded international cooperation and exchanges. In view of the new problems and challenges faced by the platform anti-monopoly policy in the digital economy era， China should strive to strengthen the platform anti-monopoly regulation and create a fair competition market environment from the aspects of regulators， internet platforms and third-party subjects.

Key words： platform economy; platform monopoly; anti-monopoly regulation

基金項目：國家自然科學基金面上項目“中國產業邁向價值鏈中高端：理論內涵、測度和路徑分析”（71873142）;國家自然科學基金面上項目“突發性公共衛生事件的全球價值鏈重構效應：基于生產網絡結構一般均衡模型方法”（72073142）;國家自然科學基金青年項目“壟斷勢力的福利損失及產業政策優化研究：基于生產網絡結構一般均衡模型方法”（7210031415）;中國社會科學院國有經濟研究智庫課題“國有企業在構建新發展格局中的作用研究”。

作者簡介：倪紅福，中國社會科學院大學經濟學院教授，中國社會科學院經濟研究所研究員;冀承（通信作者），中國人民大學應用經濟學院博士研究生。