加強地方金融監管 助推實體經濟發展
——《江蘇省地方金融條例》解讀

☉顧文卿

特邀嘉賓：

王臘生省人大法制委主任委員

呂小鵬省人大財經委副主任委員

夏正芳省人大常委會法工委副主任

錢東平省地方金融監督管理局副局長

2021年3月31日，省十三屆人大常委會第二十二次會議通過了《江蘇省地方金融條例》（以下簡稱條例），將于今年7月1日起施行。條例對規范地方金融組織活動、強化地方金融監管、防范與化解金融風險、防范與處置非法金融活動、促進地方金融發展和服務實體經濟等方面作了具體規定。條例的出臺是我省貫徹落實黨中央、國務院關于地方金融工作有關要求的重大舉措，為“強富美高”新江蘇建設取得新成效提供了更加強有力的法治支撐。條例規定了哪些內容來加強地方金融監管，推動地方金融服務實體經濟發展？具體有哪些亮點？本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓為您作全方位的解讀。

問：近年來，江蘇主要金融指標位居全國前列，金融運行穩健安全，金融體系相對完善，為經濟社會健康發展奠定了堅實基礎。我們注意到條例重點規定了地方金融監管和金融風險防范處置等內容，請介紹一下條例的立法背景？

錢東平：推動地方金融立法主要有三個方面考慮：首先，制定地方金融條例是貫徹落實中央決策部署，實現地方金融治理體系和治理能力現代化的需要。《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調，要依法依規界定中央和地方金融監管權責分工，強化地方政府屬地金融監管職責和風險處置責任。其次，制定地方金融條例是依法有效實施地方金融監管，促進地方金融組織規范健康發展的需要。目前我省各類地方金融組織超過1600家，資產總額超過5000億元，累計服務近百萬企業和個人客戶。由于法律授權和執法手段缺位，在深化“放管服”改革、嚴格權責法定的法治政府建設大背景下，地方金融監管部門對地方金融組織市場準入、日常監管和風險處置存在無法可依的困境，法治保障缺位已成為制約地方金融有效監管的重要因素，迫切需要通過制定條例填補制度空白。再次，制定地方金融條例是維護地方金融穩定長效機制建設的需要。當前，一些企業信用風險壓力較大，個別高風險中小金融機構內部治理不完善，以非法集資、非法放貸為代表的非法金融活動花樣不斷翻新，打好防范化解重大金融風險攻堅戰需要強化制度建設、做到久久為功。通過制定條例，把我省工作中成熟的經驗做法以立法形式固化為長效機制，將推動金融風險防控與非法金融活動處置工作在法治軌道上行穩致遠。

問：我省地方金融條例立法的指導思想是什么？條例對地方金融組織作出了哪些要求？

王臘生：在立法過程中我們注重把握兩個原則：一是堅持金融管理主要是中央事權，地方金融作為有益補充，對地方金融監督管理有關事項作出規定，不涉及關于地方金融組織的準入條件等屬于金融基本制度的內容。二是強化屬地金融風險防范責任，結合地方金融發展和金融監管新要求，推動金融服務實體經濟，“強監管”和“促發展”并重。條例在總則中將地方金融組織界定為國家有關規則相對清晰的“7+N”類組織，并專章對地方金融組織行為作出規范，明確設立地方金融組織應當依法經批準取得相關金融業務許可或者經營資格，重大事項、重要業務等應當向地方金融監管部門備案或者報告，并規范地方金融組織市場退出的程序性要求；規定地方金融組織八類禁止性行為，即吸收或者變相吸收存款，非法開展受托出借資金、受托投資、自營貸款等業務，挪用、侵占客戶資金，欺詐、虛假宣傳，主動為他人從事非法活動提供便利，非法催收債務等，扎牢制度籠子。

問：地方金融組織作為普惠金融體系的重要組成部分，主要是面向中小企業、三農、城鎮低收入人群等，這些群體的風險承受能力往往比較低，條例在金融消費者權益保護方面作出了哪些規定？

夏正芳：金融消費者權益保護是初次審議時常委會委員、代表們比較關注的問題，我們在修改時作了充實完善：一是強化宣傳引導。條例要求地方政府和地方金融監督管理部門要開展常態化金融知識宣傳教育，倡導理性金融消費理念，提高公眾辨別能力和風險意識。二是強化地方金融組織義務。一些地方金融組織提供產品和服務時，費率計算方式較為復雜，信息披露不充分。為此，條例要求地方金融組織如實、充分揭示金融產品和服務的風險，將合適的金融產品或者服務提供給適當的金融消費者，不得違背金融消費者意愿捆綁搭售產品、服務或者附加其他不合理條件等。三是強化金融消費者信息保護。條例要求地方金融組織建立健全保障信息安全制度，遵循合法、正當、必要原則，按照國家規定或者合同約定收集、使用信息，不得泄露、出售或者非法向他人提供金融消費者信息。四是強化法律責任。條例對不履行金融消費者權益保護義務、損害金融消費者合法權益的地方金融組織，設定了警告、罰款等行政處罰措施。

問：目前，地方金融組織經營規則缺乏法律法規依據，多數通過國家及有關部委政策文件予以規范。條例在加強地方金融監管方面作了采取了哪些舉措？

呂小鵬：條例在加強對地方金融組織的監管方面，主要作了以下規范：一是完善監管制度，要求針對不同業態的性質、特點實施相應的監管措施，制定監督檢查程序，規范監督檢查行為。二是構建監管體系，條例明確要求縣級以上地方人民政府應當完善地方金融監督管理體制，保障必要的人員和經費。三是發展監管科技，運用地方金融信息系統及時、準確地掌握其經營和風險狀況，加強非現場監督管理，同時要求地方金融組織按照國家和省規定將其業務信息系統接入地方金融信息系統。四是細化監管措施，條例詳細規定了地方金融監督管理部門可以采取的現場檢查措施，要求建立信用管理制度，開展監督管理評級，進行分類監管。此外，還將在我省設立分支機構或者開展經營范圍內業務的省外地方金融組織納入監管范圍。

問：落實金融風險化解處置和維穩處突屬地責任，是中央對地方政府的一貫要求，也是防范化解重大金融風險攻堅戰明確要求。條例對金融風險的防范和化解作了哪些規定？

王臘生：條例依照有關法律、行政法規和中央政策文件，從地方事權角度明確金融風險防控責任機制，在第四章“金融風險防范與化解”中，對相關內容作了具體規定。一是明確應對機制。要求縣級以上地方人民政府建立健全金融風險防控“四項機制”，運用地方金融信息系統，對金融風險進行實時監測、識別、預警和防范。二是明確金融機構風險處置責任。規定金融機構發生或者可能發生重大風險的，縣級以上人民政府組織協調有關部門協助國務院金融管理部門及其駐蘇機構進行處置或者根據國家有關規定進行處置，強調省人民政府對全省農村商業銀行的風險處置責任。三是明確地方金融組織風險處置責任和手段。規定地方金融組織發生或者可能發生重大金融風險的，省地方金融監管部門可以采取措施。四是明確非金融組織引發金融風險的處置責任。對非金融組織引發或者可能引發重大金融風險、投資者群體性事件的，要求縣級以上地方人民政府組織協調有關部門依法開展風險處置相關工作。

問：不少非法組織打著投資理財的旗號，坑騙百姓的養老錢、救命錢。打擊非法金融活動、保護百姓“錢袋子”勢在必行，我們注意到條例對此專章作了規定，主要規定了哪些內容呢？

夏正芳：非法金融活動防范與處置，事關老百姓的資金安全，條例對此作出專章規定。一是明確非法金融活動的內涵。要求任何組織和個人不得未經依法許可或者違反國家金融管理規定，擅自從事金融業務活動。禁止任何形式的非法集資。二是建立防控協同機制。縣級以上人民政府組織、協調、督促有關部門依法落實本行政區域內非法金融活動的監測、調查、處置等職責；明確對涉嫌非法金融活動的，國務院金融管理部門駐蘇機構、地方金融監管部門及其他有關部門應當采取的相關措施。三是加強源頭管控。要求各級有關部門建立健全本領域非法金融活動線索排查制度，金融機構、地方金融組織監測非法金融活動、及時報告線索、履行風險提示義務；鼓勵舉報非法金融活動。四是規范市場主體行為。明確一般工商企業、個體工商戶名稱和經營范圍中不得包含的字樣或者內容；要求互聯網信息服務提供者加強對用戶發布信息的管理；禁止任何組織和個人發布包含非法金融活動內容的廣告或者以其他方式向社會公眾進行非法金融活動宣傳。

問：我們注意到這次頒布的條例在政府提交人大審議的條例草案的基礎上增加“金融發展和服務”一章，請問是出于什么考慮？

呂小鵬：在修改草案時，我們專門增加一章“金融發展和服務”，要求制定金融發展規劃，支持金融對外開放與跨境金融合作，推進金融改革試點，推動現代金融產業發展，優化金融生態環境，地方金融組織立足服務當地實體經濟，支持中小企業和農民、農業、農村經濟組織融資。主要有三個方面的考慮：一是貫徹習近平總書記重要指示要求的需要。總書記強調為實體經濟服務是金融的天職。當前我省正處于深入踐行“爭當表率、爭做示范、走在前列”新使命新要求、開啟全面建設社會主義現代化新征程的關鍵階段，迫切需要增強金融對高質量發展的支撐作用。二是落實防范化解金融風險職責的需要。總書記指出推動金融服務實體經濟是防范化解金融風險的根本舉措。強化地方金融監管，目的是要引導他們發揮重要補充作用，提高金融服務的普惠性。對于金融風險，化解處置只是治標之舉，引導金融服務實體經濟才是治本良策。三是優化地方金融生態環境的需要。良好的金融生態環境是地方金融治理體系和治理能力現代化的重要標志。通過將我省優化金融生態環境方面好經驗、好做法固化下來，可以將金融發展的創新優勢、政策優勢轉化為法治優勢、制度優勢，從而推動我省經濟高質量發展走在前列。

問：條例實施后，地方金融監管部門將采取哪些措施來貫徹實施條例呢？

錢東平：條例的出臺，意味著地方金融組織經營有章可循、地方金融監管部門執法有規可依，下一步我們將著力做好以下工作。一是加強宣傳貫徹，利用各類媒體渠道，進行全方位宣傳解讀，加深社會各界對條例的知曉和理解；組織各級地方金融監管部門和地方金融組織學習培訓，真正做到學法懂法守法和嚴格執法。二是抓緊制定配套政策，認真對照條例，全面梳理清理現行規范性文件和政策文件，根據不同行業特點修訂相應監管實施細則，盡快制定完善行政檢查、行政處罰等規章制度，確保行政權力在法治化軌道上運行。三是創新監管手段，加快推進地方金融監管和金融風險監測預警系統建設，推動各類地方金融組織逐步接入系統，充分利用大數據等技術手段提高地方金融監管效率和水平。