立法『小切口』 法治大格局

縱觀最近兩年的國家立法成果，除了以煌煌十萬言的民法典為代表的大法工程，頗為引人注目的還有被稱為“小切口”立法所塑造的獨(dú)特景觀。其中的典型是，去年2月全國人大常委會出臺的“關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定”，以8個(gè)條款即打造了史上最嚴(yán)“禁野令”；今年4月出臺的反食品浪費(fèi)法，僅有32條，且采用了不設(shè)章節(jié)的簡約體例。栗戰(zhàn)書委員長在今年全國人大會議上所作的常委會工作報(bào)告也明確提出，必須豐富立法形式，“針對實(shí)際需要以‘小切口’形式推進(jìn)立法。”

“小切口”立法的勃興，乃是立法建設(shè)演進(jìn)到一定階段的必然產(chǎn)物?，F(xiàn)代法律體系已經(jīng)形成的現(xiàn)實(shí)語境，決定了當(dāng)下以“完善”為重心的立法目標(biāo)，既需補(bǔ)足立法短板，追求各領(lǐng)域的立法全覆蓋，也需提升立法的實(shí)際效能和可操作性，推動立法進(jìn)一步從粗放型邁向精細(xì)化。而關(guān)注專項(xiàng)領(lǐng)域、聚焦具體問題的“小切口”立法，在提供精準(zhǔn)化制度方案的同時(shí)，當(dāng)能促使立法走向更為細(xì)分、專業(yè)的緯度，拓展法律體系的廣度和深度。另一方面，隨著社會生活的不斷變遷，一些創(chuàng)新性立法難以在短期內(nèi)產(chǎn)出，“小切口”立法則能重點(diǎn)先行、單維突破、化繁為簡，將條件成熟或最為迫切的議題納入優(yōu)先、加速立法之列，有效緩解制度供應(yīng)與現(xiàn)實(shí)需求之間的矛盾。此外，立法爭議較少、立法難度較小的“小切口”立法，通常也具備“小快靈”的特質(zhì)，能高效利用有限的立法資源，以最小的立法成本收獲最大的立法效益。凡此種種都意味著，“小切口”立法所開辟的，正是一條完善現(xiàn)代法律體系的全新路徑。

與國家立法的“小切口”行動相比，最近兩年地方立法的“小切口”趨勢更是蔚然成風(fēng)。其深層動因就在于，國家立法側(cè)重于全局性、基礎(chǔ)性的宏觀制度架構(gòu)，地方立法則應(yīng)傾力于實(shí)施性、補(bǔ)充性的微觀制度安排，以滿足差異化的地方治理需要。然而多年以來，由于立法觀念、能力等因素的制約，不少地方立法存在著盲目追求“大而全”、照抄照搬上位法、地方特色匱乏、實(shí)施效果欠佳等弊端。尤其是2015年地方立法權(quán)擴(kuò)容至設(shè)區(qū)的市后，隨著地方立法數(shù)量的“井噴”，其立法質(zhì)量也潛伏著更為嚴(yán)峻的隱憂。而“小切口”立法的獨(dú)有定位，恰恰為地方立法“立得住、行得通、真管用”營造了巨大空間，也為破解低質(zhì)立法、重復(fù)立法等痼疾提供了有效之策。

事實(shí)上，近年來以“小切口”為導(dǎo)向的立法轉(zhuǎn)型，已深刻改變了地方立法的面貌。大批緊盯熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的地方“小法”，為民生改善和公共治理注入了全新活力。高度契合本地養(yǎng)老現(xiàn)狀的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》、精確把握權(quán)益保護(hù)關(guān)鍵的《廣州市母乳喂養(yǎng)促進(jìn)條例》、著重設(shè)計(jì)監(jiān)管制度創(chuàng)新的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)食品安全監(jiān)督條例》等等，皆是以“小切口”取代“大而全”的成功樣本。而融合本地歷史文化、風(fēng)俗民情等因子的“小切口”視角，也真正喚醒了立法的地方特色，為當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)量身定制的《呼和浩特市促進(jìn)蒙醫(yī)藥發(fā)展辦法》《紹興黃酒保護(hù)和發(fā)展條例》《德陽市綿竹年畫保護(hù)條例》等等，正是其中典范。“小切口”立法同時(shí)激活的，還有地方立法的探索和創(chuàng)制功能，直指暴力傷醫(yī)現(xiàn)象的《北京市醫(yī)院安全秩序管理規(guī)定》、回應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的《山西省一枚印章管審批條例》、捍衛(wèi)生命健康權(quán)利的《湖南省現(xiàn)場救護(hù)條例》等等，無不開創(chuàng)了地方立法的先河，填補(bǔ)了國家立法的過于粗疏乃至空白地帶。

當(dāng)然，作為一種新興的立法形式，“小切口”立法仍有諸多實(shí)踐難題有待厘清。比如就立法議題篩選而言，既需以立足實(shí)際、開門立法等姿態(tài)，真正找準(zhǔn)公眾痛點(diǎn)和治理難點(diǎn)，也需防止落入“為小而小”的形式主義陷阱，而是應(yīng)當(dāng)秉持科學(xué)理性的態(tài)度，該大則大，該小則小，避免立法的碎片化。就具體條款設(shè)計(jì)而言，則應(yīng)合理把握立法簡約化與精細(xì)化之間的關(guān)系，該省則省，該細(xì)則細(xì)?！靶∏锌凇绷⒎ú⒉回澢篌w例結(jié)構(gòu)的完美，也應(yīng)力戒上位法原則性、宣示性、準(zhǔn)用性條款的重復(fù)，但針對具體事項(xiàng)的量化性、操作性、實(shí)用性條款，卻是其核心價(jià)值所在，也是其必須求細(xì)求實(shí)之處。尤其是，“小切口”立法雖然具有快捷立法等優(yōu)勢，但并不意味著可以漠視立法質(zhì)量、省略程序正義。換言之，立法“切口”和體量或有大小之分，但立法精神和原則并無繁簡之別。

“小切口”立法的靈魂深處，寄托著關(guān)懷民生的大情懷，書寫著公共治理的大文章，也蘊(yùn)含著提升立法效能的大智慧，承載著完善法律體系的大謀略。未來的歷史將證明，全面崛起、不斷成長的“小切口”立法，在重塑立法格局的同時(shí)，也將見證國家法治的日趨進(jìn)步?！?/p>