強化鄉鎮人大建設助推國家治理體系和治理能力現代化

李家峰 陳堅庭

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，到2035年，我國基本實現國家治理體系和治理能力現代化。人民代表大會制度作為我國根本政治制度，人大機關作為權力機關，在履行國家政治職能和社會職能中有著重要現實意義。鄉鎮人大是基層國家權力機關，是我國地方政權的重要基礎，是實現基層民主的有效形式，鄉鎮人大履行法定職責，發揮監督作用，對維護基層政權的穩定和基層民主的發展，對推進國家治理體系和治理能力現代化有著重要的作用。

筆者深入肇慶市的部分鄉鎮調研鄉鎮人大工作，掌握推進治理體系和治理能力現代化背景下鄉鎮人大工作取得的成效、存在問題及原因分析，并提出改進工作的對策建議。

鄉鎮人大工作和建設取得明顯成效

黨的十八大之后，黨中央以全面深化改革為目標要求，制定出臺了《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》，廣東省人大常委會辦公廳、省委組織部、省編辦、省財政廳、省人社廳也聯合印發了《關于大力推進縣鄉人大工作和建設的若干意見》，為新形勢下做好鄉鎮人大工作指明了道路和方向。近年來，鄉鎮人大發揮作用的空間不斷增強，釋放出鄉鎮人大更多的活力，鄉鎮人大在堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的基礎上依法行使職權，在促進基層民主政治、經濟發展、社會和諧等領域發揮了積極作用。

（一）鄉鎮人大機構建設不斷健全。以肇慶市為例，目前各個縣（市、區）的鄉鎮、街道人大均配足配好人大干部，基本都配備了1名專職主席、1名專職副主席和1名專職工作人員，負責鄉鎮人大的日常工作和閉會期間工作的開展，為鄉鎮人大依法履職打下了堅實的組織基礎。如，端州區自2019年11月起，所轄的四個街道人大街工委主任不再由街道黨工委副書記兼任，專職副主任也不再擔任街道具體工作部門職務，懷集縣崗坪鎮的人大主席和專職副主席只專職負責人大方面的工作，把主要時間和精力專注于全力推動人大工作。

（二）鄉鎮人大依法履職能力不斷提升。從肇慶的鄉鎮現狀來看，作為鄉鎮人大代表履職重要形式的鄉鎮人民代表大會每年能夠召開兩次，絕大多數代表能夠按時參加會議并依法及時聽取和審議有關鄉鎮經濟社會發展的重大事項、問題，行使監督權、任免權等權力。鄉鎮人大代表的履職意識和能力不斷增強。鄉鎮人大主席團在召集主持人代會外，能夠將鄉鎮人大代表提交的議案交相關部門及時妥善處理，并與有關部門進行協調溝通履行議案督辦職能，在人代會閉會期間，鄉鎮人大能夠按照季度組織鄉鎮人大代表進行相關的調研、視察、執法檢查，積極發揮鄉鎮人大作用。如封開縣大洲鎮發揮省際接壤優勢，加強省際人大工作跨區域合作，2020年6月，封開縣大洲鎮人大與廣西蒼梧縣木雙鎮人大簽訂合作協議，設立省際人大代表聯絡站、建立溝通交流工作制度和運行機制，進一步發揮兩地人大和人大代表作用，著力解決兩地經濟社會發展和民生事業問題，推進兩地人大工作和區域協調發展。

（三）鄉鎮人大保障機制建設越來越受重視。按照廣東省人大常委會部署的“推進縣鄉人大工作年”三年工作安排，肇慶市從2018年起，每年及時轉撥省下撥的縣鄉人大工作和建設經費30萬元到各鎮，并按要求每年撥付10萬元給人大街道工委開展工作，從經費方面保障和支持人大工作。目前肇慶普遍將鄉鎮人大代表活動經費列入了本級財政預算，鄉鎮人大代表活動經費有了充足的保證。再者從提升鄉鎮人大代表的履職能力上看，肇慶市各縣（市、區）全面建立了人大代表履職信息云平臺，督促鄉鎮人大代表積極履職。同時，部分鄉鎮人大能夠有針對性地根據自身鄉鎮的發展需求，建立對部分鄉鎮人大代表進行政治理論、憲法知識、代表活動開展等內容的定期培訓機制，保障代表依法有效履職。

（四）鄉鎮人大工作和建設越來越規范。肇慶全市各鎮（街）中心聯絡站基本實現全覆蓋，按照“八有”（有場所、有人員、有制度、有活動、有經費、有設備、有計劃、有臺賬）的要求，進一步鞏固、提升人大代表聯絡站的軟硬件建設，規范代表聯絡站的工作職責，代表聯絡日活動安排、主題議事日活動安排、閉會期間代表意見建議辦理等工作安排統一上墻，一目了然，使其成為聯系選民、服務選區、開展學習培訓的重要平臺。尤其以端州城東街道、四會大沙鎮等8個市級鎮（街）人大工作示范點為標桿的一批代表聯絡樣板站切實發揮帶動作用，促進全市代表聯絡站全面規范。肇慶市人大常委會專門制定了《肇慶市縣鄉人大工作和建設經費管理辦法（試行）》，不斷強化對鄉鎮人大專項經費的管理和使用，確保資金使用合理合規和資金安全。

（五）鄉鎮人大工作創新成效越來越明顯。肇慶市8個縣（市、區）人大全部建立微信公眾號，覆蓋所轄的鎮（街）人大工作。端州區人大城東街道工委以“e平臺”建設為核心加強人大工作信息化建設，以強化代表履職載體建設為重點，全力推進代表中心聯絡站建設。高要區代表履職信息云平臺建設創新發端于該區的金渡鎮、迴龍鎮，以信息化建設為突破口，對原有的人大網站和意見建議交辦系統進行全面的資源整合和系統開發，以互動式微信公眾號、人臉識別智能簽到系統和人大資料電子云檔案三項工作為核心，創建人大代表履職信息云平臺，實現了“會議簽到一張臉、檔案管理一片云、建議收辦一鍵通、代表履職一顆星、人大信息一網曉”，成為可操作、可復制、可推廣的人大信息化工作新亮點。高要區的人大信息化經驗被刊登在全國人大常委會辦公廳《聯絡動態》，供全國各地各級人大參考借鑒，成為全國可復制推廣的“高要人大經驗”。當前，肇慶市人大常委會正貫徹落實“上級政策+外地經驗+肇慶實際”相結合的決策模式，積極探索建立肇慶市民生實事項目人大代表票決制。目前，四會市的大沙鎮、龍甫鎮、逕口鎮，德慶縣的武壟鎮、回龍鎮等鄉鎮已開始探索開展民生實事票決制，努力解決群眾普遍關注的民生實事。

鄉鎮人大工作存在的問題和原因分析

（一）鄉鎮人大在法律賦予的職權與權力實際使用上仍有差距。從法律上來說，鄉鎮人民代表大會是基層權力機關，鄉鎮人大具有決定權、選舉權、監督權、罷免權等法律賦予的權力，鄉鎮人大代表具有議案權、質詢權、罷免權、詢問權，建議、意見和批評權，鄉鎮的重大決策均需經過鄉鎮人大審議通過后才合法付諸實施。但在實際操作過程中，有一些問題要重視：一是鄉鎮人大決定權行使不到位。對事關鄉鎮社會發展規劃、重點工程項目建設等重大事項，很少專門召開人代會進行審議，并作出相應的決定決議。二是監督權行使不充分。當前鄉鎮人大的監督柔性監督措施多，剛性監督措施少，對政府的監督工作建議提的多，處置措施少，導致了監督欠缺實效性。鄉鎮人大對于后續議案、質詢問題的解決存在一定的監督困難，存在顧慮、甚至不敢監督、否決的情況，導致監督的效果打了折扣。三是對鄉鎮人大工作重視度不夠。目前由于鄉鎮各項工作較多，存在對鄉鎮人大工作的重視程度不如鄉鎮中心工作的現象。四是人代會閉會期間工作力度不強。在人代會閉會期間，鄉鎮人大一般會定期組織幾次視察、執法檢查、調研活動，這些活動多是人大主席團根據鄉鎮一些重點規劃項目進行組織，針對性、問題性不強，無法全面推動解決人民群眾關注的熱點難點問題。

（二）鄉鎮人大代表的履職能力和水平仍有待提升。從調研情況來看，當前鄉鎮人大代表的整體履職能力和水平仍待提升。主要表現為：一是鄉鎮人大代表整體素質有待提升。受自身能力、年齡、知識層次、生活環境等因素影響，鄉鎮人大代表對于自身作為民意代表的榮譽感強，但是身份意識不強，履職能力不足，出現了議政隨大流，建言獻策不多的現象。二是聯系選民的主動性和積極性欠缺。大多數的鄉鎮人大代表來自基層，人代會后，有些農民代表外出務工，流動性強，一些代表很難保證及時參加人代會及相關代表活動并有充足的時間跟選民交流。三是代表議案建議質量不高。從提交的議案來看，鄉鎮人大代表提交議案內容廣泛，但存在一定的重復議案。有的議案內容合理，但是受制于鄉鎮財政制約，是鄉鎮一級很難落實的工作建議，所以存在“一年不辦，下年繼續提”的現象。四是人大代表工作針對性不強。針對當前鄉鎮工作中的熱點難點問題，比如少數群眾的纏訪、安全生產等問題，人大代表沒能及時有力地征集民意，化解矛盾的能力不足。

（三）鄉鎮人大的組織建設仍有提升的空間。一是有的鄉鎮人大代表選舉工作不規范不負責，違法違規情況時有發生；二是有的鄉鎮人代會質量不高，存在“走過場”現象。從鄉鎮人民代表大會開會的情況來看，雖然人代會每年都能夠召開一到兩次，一般會期為一至兩天，但是會期太短使得人大代表沒時間發言、沒時間審議。三是鄉鎮人大機構人員設置仍需充實。從鄉鎮人大的組織機構建設上看，主席、副主席、人大秘書的配置基本上滿足當前鄉鎮人大工作的組織需求，但是由于當前鄉鎮工作任務的復雜性、多元性、艱巨性，鄉鎮人大主席、副主席等人都有一定的項目、任務分工，這也導致了他們很難專注專職處理鄉鎮人大的一些日常性和閉會期間的工作，更談不上靜下心來思考鄉鎮人大的創新工作思路。

（四）鄉鎮人大工作的體制機制建設仍需進一步改革完善。一是制度的剛性約束不強。比如，主席團會議制度、代表小組活動制度、代表聯系選民制度等各項制度，盡管從表面上看已經制定，但是實際運用上執行力度不夠。二是人大工作的保障機制仍待改進。比如，從財政支持上看，當前鄉鎮人大經費雖然已經列入鄉鎮財政預算，但鄉鎮人大代表多為無償工作，特別是一些沒有正式工作的人大代表，激勵保障不夠到位，這在一定程度上限制了鄉鎮人大代表工作的積極性和活動空間。此外，受制于縣鄉財政制約，鄉鎮人大代表的進修培訓機制仍顯不足，鄉鎮人大代表對人大工作的基礎法律知識、業務知識、人大工作性質機制等了解并不透徹，對于如何開展工作、代表的權利和義務、要創新開展工作的意識不足，導致他們缺乏對人大代表履職規范化、制度化的認識。三是鄉鎮人大代表的考核、獎懲等機制還不健全。對于積極履行代表職責的優秀鄉鎮人大代表，只有榮譽性獎勵。從退出機制上看，除非有特殊情況，人大代表的任職都能到任期結束，而罷免不合格鄉鎮人大代表較難。這些體制機制問題，容易導致鄉鎮人大工作存在過虛且容易被邊緣化的狀況，需要以更多的實際內容為抓手，改進鄉鎮人大工作。

新時期鄉鎮人大工作的對策和建議

（一）要始終堅持黨的領導，不斷提升政治站位。鄉鎮黨委是基層政權的領導核心，做好鄉鎮人大工作，鄉鎮黨委的重視與支持是關鍵。鄉鎮人大要主動爭取黨委對人大工作的支持，爭取把人大工作列入黨委重要的議事日程。爭取黨委定期聽取人大工作匯報，及時了解和掌握人大工作新情況，研究解決人大工作的難題，不斷加強鄉鎮人大的思想和組織建設，保證黨的路線方針政策和國家法律法規的貫徹實施；支持鄉鎮人大依法行使職權，尊重鄉鎮人大法律地位；凡有法律規定需交由人大決定的事項，均通過人大充分討論并形成決議決定，充分發揮地方國家權力機關的作用，維護人大的權威。

（二）要增強責任感使命感，不斷拓寬思想認識。要牢固樹立服務意識。黨的宗旨是全心全意為人民服務，鄉鎮人大要樹立“干一行、愛一行、鉆一行”的為民服務意識，不僅要謀劃轄區經濟發展大局，也要積極走訪、密切聯系群眾，關注民生實事，反映社情民意。

（三）要完善組織工作機制，不斷推進固本強基。一是強化組織建設。對鄉鎮人大組織機構進行調整和優化，建立職責明確、分工合理、運轉協調的工作機制。對鄉鎮人大機構規格、人員編制等進行規范和建設，提高人大機關整體工作效能。對人大干部的任用給予高度重視，實現鄉鎮人大工作人員的專職專干，確保人大工作有人干、專人干。二是加強工作制度建設。要完善鄉鎮人大主席團同政府及職能部門工作聯系、鄉鎮人大主席團成員同代表聯系、鄉鎮人大代表聯系群眾、代表學習培訓等制度，健全人大代表活動制度。三是暢通民意渠道。召開人民代表大會，年初人代會應側重政府工作報告、鄉鎮人大主席團工作報告、鄉鎮重大改革舉措及選舉等內容；年中人代會要突出“專”字，側重上半年政府工作報告、預算執行情況的報告、重大民生實事實施情況等內容。

（四）要堅持以人民為中心，不斷凸顯依法監督。堅持集體行使監督職權，監督項目的確定、實施和決議的形成，都要由集體作出決定。對規范權力運行、重大項目、公共資源配置等群眾關心的問題進行重點監督。加大對代表建議辦理的監督，注重“交、辦、督、測、示”五個關鍵環節，確保代表建議辦理成效。探索建立群眾監督制度，通過讓群眾參與，切實把人大作用發揮和群眾監督結合起來，扎實推進鄉鎮人大監督的民主性、科學性和實效性。

（五）要堅持發揮主體作用，不斷促進代表履職。一是筑牢代表履職基礎。履職平臺定點，以村、社區為單位，將縣（區）、鄉（鎮）兩級人大代表劃分代表小組，構建履職“網格”；按照有固定場所、有辦公設備、有統一標牌、有辦公設施、有規章制度、有活動臺賬、有代表信息、有工作人員和經費保障的標準，建立代表家站。二是發揮代表密切聯系群眾的作用。要深入開展進選民門、知選民心、辦選民事活動。三是堅持代表述職制度。由鎮人大主席團每年年初作出計劃，安排代表回選區向選民述職。要注意把好述職總體部署關、述職前期工作關、述職材料準備關、述職活動組織關、述職評議整改落實關。對選民提出的意見，幫助相關代表及時梳理，及時整改落實。

（六）要堅持共建共治共享，不斷推進社會治理。一是共建基礎平臺。探索“人人參與、共建共享”的協同治理平臺，以代表有效履職為依托，構建鄉鎮人大代表參與基層社會治理的法治化平臺。二是完善鄉村治理體系。建立完善公眾法律服務體系，運用法治更好保障民生。三是推進道德建設。鄉鎮人大要弘揚主旋律，傳播正能量，進一步弘揚中華優秀傳統文化和社會主義核心價值觀，同時可通過對鄉規民約的制訂和實施情況進行監督，為基層社會治理培育道德土壤。四是發揮社會力量作用。動員組織社會力量參與社會治理，形成社會治理人人共建、人人共治、人人共享的良好局面。

總之，要把鄉鎮人大這一重要的政治根系扎牢固穩，強化鄉鎮人大建設，改進鄉鎮人大工作，在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中發揮自身優勢、體現自身作用、實現職能價值，讓人民代表大會制度更多的體現民意，要以解決鄉鎮人大面臨的現實困境為突破口，抓住新時代鄉鎮人大建設的新機遇，讓鄉鎮人大工作成為人民代表大會制度在基層枝繁葉茂、落地生根的重要載體。■