縣域國土空間規劃管理現狀研究及建議

劉剛

[摘 要]我國國土廣闊，做好國土規劃和管理工作至關重要，尤其是國土空間規劃會受到很多不同類型因素的制約。縣域國土空間規劃管理是我國國土規劃工作的重要構成部分，如何做好縣域國土空間規劃管理越來越受到黨和各級政府的高度重視，縣域國土空間規劃管理成效直接影響我國國土空間規劃管理質量和水平。為此，文章以縣域國土空間規劃管理為研究切入點，詳實闡述縣域國土空間規劃管理的重要意義，結合縣域國土空間規劃管理的現實情況，深入剖析縣域國土空間規劃管理過程中暴露的不同問題，并嘗試以問題為重要依據，從職能分工、法規建設、融合管理、上下級關系、規劃隊伍建設五個層面，嘗試提出提高縣域國土空間規劃管理水平的具體建議，以期能夠為相關部門做好縣域國土空間規劃管理工作提供些許思考。

[關鍵詞]國土規劃管理;縣域國土規劃;重要意義;現狀及問題;具體建議

中圖分類號： F207? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ?文章編號：1674-1722（2021）21-0001-03

隨著社會發展水平日益提高，對國土的使用不斷增加，這就需要做好國土空間規劃管理工作。現階段，我國政府高度重視縣域國土空間規劃管理工作，在推進過程中難免會出現不同程度的問題，但也取得了一定的成效。因此，加強縣域國土空間規劃管理勢在必行，尤其是將國土空間規劃管理責任有效落實，正視規劃管理過程中存在的問題，并能夠從問題出發探尋提升縣域國土空間規劃管理水平和成效的有效路徑[1]。

一、縣域國土空間規劃的重要性

空間規劃不僅僅是從空間角度對國土進行科學的布局和規劃，更包括對空間內的各種要素加以開發和整合。圖1為國土空間規劃不同體系的規劃分析圖。從圖1可以看出，縣域國土空間規劃具有縱橫相互滲透的表現形態，而且在內容上具有相互交叉、甚至彼此重復的特殊性，由此可見，縣域國土空間規劃體系較為復雜，足以說明在進行國土空間規劃時往往會存在一定程度的難度[2-3]。

就縣域國土空間規劃而言，規劃內容設計很多不同的方面，而且規劃標準也具有一定的多樣性。例如，用地分類標準、規劃期限標準等，這些不同的標準很容易致使國土規劃過程出現不同程度的矛盾。從國土規劃工作程序來看，管制重疊或者錯位都會影響國土空間規劃的進程，這種彼此牽制的力量反而會增加審批工作的復雜程度。以自然資源保值和增值規劃管理為例，圖2為自然資源保值與增值的規劃策略圖，如何不能做好此方面的規劃策略，就會導致在資源運用和管理層面出現一定程度的制約問題，無法真正呈現國土空間規劃的重要意義，而且不利于提高國土空間規劃水平與質量[4]。

二、縣域國土空間規劃管理現狀與問題

（一）職能分工有待進一步明確

就國土空間規劃實際工作開展情況來看，不同的部門在進行國土空間規劃的頂層設計過程中會存在一定程度的區別，而且工作側重點也有所不同，這直接影響了職能分工的明確性，導致規劃的質量也無法得到保證。如果各部門之間無法進行協調溝通，就很難充分發揮部門協作的整體優勢 。與此同時，在推進國土空間規劃的過程中，由于職能分工不明確，每一個環節的工作不僅無法高效落實，而且還容易出現管理空白的問題，再加上受到利益因素的制約，也會存在權責矛盾的不良問題[5-6]。

（二）上下層級規劃功能存在交叉和重復

城市化進程日益加快，關于國土空間規劃的層級也在不斷增多，從國土空間規劃實際情況可以看出，不同層級之間具有越來越高的相似度，不僅層級差異不顯著，而且各個層級之間負責的工作還會出現交叉和重復的現象。與此同時，國土空間規劃工作需要執行由上至下的管控程序，但層級之間又存在著功能交叉和重復的問題，這樣就難免會使得上層對下層的管控力度有所減弱，長此以往，勢必會影響國土空間規劃的整體成效。

（三）國土空間規劃管理比較滯后

目前，國土空間規劃管理存在很大的滯后性，對于土地的統籌問題考慮缺少全面性和系統性，由此出現了土地供給與需求之間的矛盾，也會直接影響土地資源的利用成效。國土空間規劃管理還未形成如圖3所示的體系，未能以生態文明建設為基本導向，構建國土空間規劃管理體系。

（四）國土空間規劃法規有待完善

國土空間規劃離不開國家政策和法規的指導，更需要政策和法規的規范管理，但法規建設滯后性的問題還未得到有效解決。其中，關于國土空間規劃的一些法規在內容和形式上還存在著不同程度的問題，而且協調性不強。現階段，國土空間規劃工作形式和內容不斷發生變化，如果國土空間規劃法規無法充分發揮其具有的約束作用，那么就無法為國土空間規劃與管理提供強有力的規范和指導。

三、新時期縣域國土空間規劃管理策略與建議

（一）明確部門的職能分工

為了提升國土空間規劃管理成效，理應進一步明確不同部分的責權情況，尤其需要做好職能分工。這樣才能不斷提升各部門之間的協調性，充分發揮部門協作的整體功效。圖4為國土空間規劃參與者的權責架構示意圖。從圖可以4來看，國家和地方政府對資源進行統籌管理，這樣不僅有助于提高對國土資源的利用效率，而且能夠確保資產得到合理規劃，保證現金流充盈。

（二）進一步加強法規建設

加強國土空間規劃法規建設，有助于進一步規范國土空間規劃和管理工作，同時，可以為其他類型的規劃工作打下堅實的基礎。國土空間規劃在實施過程中會受到各種因素的影響，還會涉及相關的利益問題。為此，從國土空間規劃工作的實際情況著手，圍繞規劃工作的實際需求，逐漸完善現行的法規制度。圖5為國土規劃分區示意圖，對原有的規劃分區從法律法規層面加以完善，對違法使用土地資源的現象加以處理，逐漸提高縣域土地規劃的合理性。

（三）提高要素合理配置水平，創新管理方式

在國土空間規劃的過程中，不僅要做好空間規劃工作，而且要能夠對國土空間內的各種要素資源做好配置。圖6為縣域國土空間要素配置的思路圖，通過高度整合和利用資源要素和支撐要素，可以提高各要素配置的合理性，但實現此目標還需要不斷創新管理方式。相關部門要從國土空間規劃過程中出現的問題著手，將規劃中的重點內容加以突出，在此基礎上對規劃內容進行高度融合。

（四）提高上下層級分工的合理性

為了提高國土空間規劃效率，亟需做好上下層級之間的分工工作，實現上層級和下層級之間的有序監管，上層級需要對國土空間規劃工作進行頂層設計和分配，下層級的各部門嚴格按照上層級要求進行落實和開展國土空間規劃工作。相比于上層級工作而言，下層級負責的工作往往是基礎性的，但恰恰只有打牢下層級工作的基礎，才能確保國土空間規劃工作有序進行。與此同時，上下層級分工明確可以最大限度規避職能交叉和重復的不良問題，有助于及時解決國土空間規劃過程中暴露的問題，防止出現管理缺位或者錯位的現象。

（五）加強國土空間規劃學科和隊伍建設

隨著國土空間規劃工作類型不斷增多，在新時期，國土空間規劃工作提高了對設計隊伍的要求，黨和國家也對國土空間規劃學科提出了更高的研究期許。從國土空間規劃工作發展趨勢來看，未來需要綜合化和專業化的規劃設計隊伍。其一，打造綜合化隊伍。培養專業性人員，從宏觀和微觀視角參與國土空間規劃工作，既要參與總體規劃，也要在規劃過程中承擔具體的任務。其二，打造專業化隊伍。一方面，培養的專業化人才為國土空間規劃院和設計院服務，另一方面，以老百姓為服務對象，打造社區規劃隊伍。

四、結語

由此可見，在新的時期，開展國土空間規劃工作至關重要，如何提高縣域國土空間規劃的科學性和合理性已然成為不可忽視的重要問題。國土空間規劃工作不僅關系我國未來社會的發展，而且直接影響著國土資源的利用效率。因此，需從政策法規層面為縣域國土空間規劃提供相應的保障，同時，加強綜合化和專業化規劃人才隊伍建設，勇于革新國土空間規劃管理方式，進而確保縣域國土空間規劃工作的有序推進。

參考文獻：

[1]唐寄翁，徐建剛，鄶艷麗，李漱洋.自然資源資產管理與國土空間規劃體系融合研究[J].規劃師，2020，36（22）：25-31.

[2]張清華，胡亮，趙永革.國土空間規劃體系中城市“四線”管理制度的完善與提升[J].規劃師，2020，36（22）：40-45.

[3]葉夢.利益相關者視角下的國土空間規劃研究[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2021，18（01）：50-55.

[4]劉鴻展，周國華，王鵬，沈旺.基于CiteSpace的國土空間規劃研究進展與展望[J].湖南師范大學自然科學學報，2021，44（01）：1-10.

[5]王啟軒，任婕.我國流域國土空間規劃制度構建的若干探討——基于國際經驗的啟示[J].城市規劃，2021，45（02）：65-72.

[6]陳磊，姜海.國土空間規劃：發展歷程、治理現狀與管制策略[J].中國農業資源與區劃，2021，42（02）：61-68.