加快推進農村集體產權制度改革的調查與思考

朱金風 王啟遠 姜愛梅

深化農村集體產權制度改革，建立以股份合作為主要形式的現代農村集體經濟運營新機制，是新常態下賦予農民更多財產權利、依法保障農民權益的重大舉措，也是全面深化農村改革的基礎性、關鍵性任務。近日，我們以膠州市為例，深入部分鎮（辦）、村莊，就農村集體產權制度改革，進行專題調研：

一、農村集體產權制度改革基本情況及主要問題

膠州市按照山東省、青島市統一部署，早在2015年開始進行農村集體產權制度改革試點，經過近幾年的積極工作，目前，全市811村莊，全部完成農村集體產權制度改革，成立經濟合作社793家，股份經濟合作社18，經濟聯合社119家，改革工作走在全市前列。但從開展情況看，受體制機制、政策不夠明晰、村莊現狀差異等方面因素的影響，在農村集體經濟組織成員身份界定、清產核資、股權管理、登記注冊等方面仍存在不規范、不明確等諸多問題。

（一）身份界定方面

農村集體經濟組織成員和保留成員資格的人員都是農村集體經濟組織產權制度改革股權量化的享受對象，是否是集體經濟組織成員直接影響農民財產權利，因此村民對身份界定非常關注。而村級特別是城中村和城郊村，村民身份非常復雜：為了上學或工作、務農的方便等原因，將戶口登記在村莊或者親戚戶籍上的空掛戶;未落實工作單位普通全日制大、中專畢業生;出嫁女及子女;離婚、再婚成員;戶口在農村的非農戶口成員;村級引進的落戶在本村的部分人才等等，在當前國家和省沒有農村集體經濟組織成員身份界定法律法規規定的情況下，各村根據本村制定的村規民約，有的享有村莊福利待遇，有的不享受福利待遇。在村集體產權制度改革中，如他們不參與股權分配或者不參加會議，本村集體產權制度改革方案就難以通過，相反，如果他們享受股權分配，又難以征得老村民的同意。村民身份界定問題很大程度上障礙了我市農村集體產權制度改革的推進。

（二）清產核資方面

1、村莊債務負擔較重

據統計，2020年全市811個村，總資產96.33億元，總負債31.28億元，有704個村莊有負債，占全市村莊總數的86.8%。其中長期負債0.46億元，流動負債30.82億元，如果村莊債務不能及時妥善化解，量化到村民手中的股權寥寥無幾，短期內村民難以得到農村集體產權制度改革的利益。

2、小產權資產難以評估

調研中發現，一些村莊有相當部分資產，包括土地、廠房、門頭等，都屬于小產權，其資產價值不好評估，同時，這些小產權資產不能抵押、轉讓，對這部分資產難以進行股權量化。

3、清查核資的費用大

清查核資是一項復雜、系統、專業性的工作，一般是委托第三方即會計事務所進行。但聘請會計師事務所需要較高的費用，少則幾千、多則數萬甚至數十萬，對于村莊而言是很大的負擔。

（三）股權管理方面

從調查情況看，股權量化只是給了集體經濟組織成員股權量化的份額，并以此作為收益分配的依據，基本上屬于增加農民財產性收益的福利性產權，尚未涉及“退出、繼承、抵押”等財產的處置權。不能交易、沒有處置權的產權，是不完善的產權，也難以實現流轉順暢。

（四）體制機制方面

目前，支持農村集體產權制度改革的體制機制尚不健全，一些體制機制方面的制約性障礙在市級層面難以解決。

1、登記阻礙

①成立公司。現行《公司法》對公司股東人數做了嚴格的數量限制，如果集體經濟組織注冊為公司，則人數超出限額難以注冊。②成立農村集體股份合作社。雖能解決股東人數限制的問題，但由于社區股份合作社是較特殊的法人，在工商難以注冊。

2、稅費阻礙

對于改革后的農村集體經濟組織，上級尚未出臺免除其在改革中因權利人名稱、資產產權變更登記等發生的相關稅費。

3、土地政策阻礙

目前，不動產登記制度改革正在推進，覆蓋城鄉房地一體的不動產登記體系尚未形成，農村集體建設用地使用權確權登記發證的范圍也僅在探索實施階段。

二、幾點思考

農村集體產權制度改革各地都在進行積極探索，沒有“標準模式”，是典型的改革深水區和硬骨頭。針對改革中存在的問題，就農村集體產權制度改革提出以下工作思路：

（一）創新體制機制，減少改革阻力。在努力爭取上級出臺或調整相關政策基礎上，積極探索創新，減少政策方面的影響和阻力。①在注冊登記方面，應積極引導改制后的村莊成立農村集體股份合作社，探索以戶為單元的簽字確認程序。②在稅費方面，應采取少過戶或暫不過戶的方式避稅，以降低改革成本、合理減稅避稅，等待國家政策明了。③在土地政策方面，應借鑒外地經驗，加快推進不動產登記制度改革，探索農村集體建設用地使用權確權登記發證的范圍。

（二）創新改革模式，分類有序推進。①堅持分類有序推進。將全市村莊劃分城中村、城郊村、純農業村三種類型，確定不同的改制形式，按先易后難，一村一策的原則，有序推進。②創新改革工作機制。將改制工作納入全市科學發展綜合考核指標體系，建立健全改革推進、改革激勵、督查考核等相關工作機制。

（三）規范身份界定，保護村民權利。按照“依法依規、尊重歷史、公平合理”的原則，法律法規明確規定的直接界定為成員;沒有規定的表決界定為成員;禁止的堅決不確認成員。