公益性崗位勞動合同適用法律問題研究

摘要：公益性崗位具有促進(jìn)就業(yè)困難人員再就業(yè)和維護(hù)地區(qū)社會穩(wěn)定的重要功能，但是作為一項(xiàng)就業(yè)援助制度，能否真正在實(shí)踐中達(dá)到預(yù)期目標(biāo)還需要其他制度進(jìn)行配合。公益性崗位在實(shí)踐中涉及到勞動法律制度和社會保障法律制度，尤其突出的問題是公益性崗位勞動合同適用勞動合同法的問題，本文試從現(xiàn)有法律文件中對其適用問題進(jìn)行簡單介紹。

關(guān)鍵詞：公益性崗位 ?適用法律 ?勞動合同法

一、公益性崗位的概念和特征

（一）公益性崗位的概念

對公益性崗位的概念理解可以從兩方面著手，一方面從官方文件資料中，根據(jù)原勞動和社會保障部《關(guān)于開展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計(jì)的通知》（勞社廳發(fā)[2003]4號）的規(guī)定：“公益性崗位指主要由政府出資扶持或是社會籌集資金開發(fā)的符合公共利益的管理、服務(wù)崗位。”此外在中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站門戶中可以查詢到有關(guān)公益性崗位的概念是指：由政府開發(fā)、以滿足社區(qū)及居民公共利益為目的的管理和服務(wù)崗位。另一方面是從學(xué)者的學(xué)術(shù)討論中，有觀點(diǎn)認(rèn)為公益性崗位指：公益性崗位是指由政府出資開發(fā)，以實(shí)現(xiàn)公共利益和安置就業(yè)困難人員為主要目的，從事非營利性公共管理和社會公益性服務(wù)，并通過勞動獲得一定勞動報酬的各類崗位。[1]

從上述內(nèi)容表述中可以確定的是公益性崗位的提供主體主要是政府但是也包括其他非營利性的社會公共管理機(jī)構(gòu)，公益性崗位是為解決就業(yè)困難人群就業(yè)問題，由政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼的臨時性救助崗位。公益性崗位的功能在于促進(jìn)困難人員就業(yè)，屬于一種就業(yè)援助制度，崗位提供涉及到公共利益。公益性崗位主要包括各級政府投資開發(fā)的城市公共管理中的公共設(shè)施維護(hù)、社區(qū)保安、保潔、保綠、停車看管等。各級機(jī)關(guān)事業(yè)單位的后勤服務(wù)崗位，以及適宜就業(yè)困難人員再就業(yè)的其他公益性崗位。

（二）公益性崗位的特征

從官方對公益性崗位的界定中可以看出公益性崗位具有以下兩點(diǎn)特征：第一個特征是“救助性”，公益性崗位的救助性體現(xiàn)在其與其他非公益性崗位的產(chǎn)生方法不同，非公益性崗位是基于用人單位根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營的正常合理需求來確定用人規(guī)模的，而公益性崗位進(jìn)入人們的視野是以國家為解決下崗失業(yè)人員的再就業(yè)政策為背景的，所以我國的公益性崗位政策制定也是以幫扶就業(yè)困難人員為主要目標(biāo)，也正因此，公益性崗位是由政府開發(fā)而來的，本身代表了國家對就業(yè)困難人員的一項(xiàng)救助措施，所以其產(chǎn)生方法體現(xiàn)了其救助性的特征，此外對于符合條件的申請公益性崗位的就業(yè)者，由國家財(cái)政給予崗位補(bǔ)貼和社會保險方面的補(bǔ)貼，從這一點(diǎn)上也可以看出其救助性特點(diǎn)。第二個特征是“臨時性”，公益性崗位的臨時性特征是由其救助性導(dǎo)致的。由于公益性崗位是一種對文化素質(zhì)水平低或技能單一的就業(yè)困難人員的一種救助措施，本身意味著其對該類人群提供的僅是能夠保障其最低生活水平的收入保障，因此這類崗位具有極強(qiáng)的可替代性，這類崗位的存在與否隨時可能因政府政策規(guī)劃或者科技水平的發(fā)展而受到影響，因此，從事公益性崗位的勞動者與用人單位之間常常訂立的是固定期限勞動合同，這就體現(xiàn)了其臨時性的特點(diǎn)，同時，公益性崗位的臨時性也與公益性崗位的制度設(shè)計(jì)初衷有關(guān)，公益性崗位的制度設(shè)計(jì)是為了幫助就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)暫時的就業(yè)，而并不是鼓勵這部分人群長期從事公益性崗位，因此，各地政策有關(guān)公益性崗位的規(guī)范中都設(shè)置了公益性崗位的補(bǔ)貼條件以及期限等問題，起目的也在于避免公益性崗位成為用人單位的常設(shè)崗位。

二、公益性崗位勞動合同適用勞動合同法的問題

公益性崗位是為適應(yīng)我國國情的一項(xiàng)就業(yè)救助制度，是社會救助法律制度中的重要課題。目前對公益性崗位的規(guī)制的相關(guān)條文都散見于法律效力層級不同的中央或地方各人民政府的法律法規(guī)中，這對解決圍繞公益性崗位產(chǎn)生糾紛的適用法律問題造成了一定的困難，各地裁判標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一導(dǎo)致了裁判結(jié)果的相異。這中間首先遇到的問題是公益性崗位是否適用勞動合同法的問題。從現(xiàn)有相關(guān)法律條文中分析，我認(rèn)為有關(guān)公益性崗位產(chǎn)生的爭議應(yīng)當(dāng)適用勞動合同法，理由如下：

一方面，根據(jù)《勞動合同法》第二條的內(nèi)容，我們知道勞動合同法的適用范圍是用人單位與勞動者之間的有關(guān)勞動合同的簽訂、履行、變更、解除以及終止。此處的用人單位包括中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位等組織以及國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體。從文義解釋的角度而言，本條的適用范圍從實(shí)質(zhì)上而言就是指有關(guān)于勞動合同的簽訂、履行、變更、解除以及終止的問題都應(yīng)當(dāng)適用勞動合同法進(jìn)行調(diào)整，也就是說勞動合同法并沒有以崗位性質(zhì)或來由為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行是否適用勞動合同法的區(qū)分。與此同時，以山東省在2013年頒布的《山東省公益性崗位開發(fā)管理辦法》為例，該辦法規(guī)范了公益性崗位的用工形式，規(guī)定了公益性崗位必須由用人單位與勞動者簽訂勞動合同，這說明公益性崗位雖然屬于就業(yè)援助的措施，但是這并不能否認(rèn)規(guī)范公益性崗位用工形式的重要性，用人單位應(yīng)當(dāng)與公益性崗位的勞動者簽訂書面勞動合同，這不僅是保障勞動者權(quán)益的一種手段，也是用人單位申請財(cái)政補(bǔ)貼的一種證明方法。

另一方面，《勞動合同法實(shí)施條例》第十二條規(guī)定，“地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府有關(guān)部門為安置就業(yè)困難人員提供的給予崗位補(bǔ)貼和社會保險補(bǔ)貼的公益性崗位，其勞動合同不適用勞動合同法有關(guān)無固定期限勞動合同的規(guī)定以及支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。”從該條內(nèi)容中可以看出有關(guān)公益性崗位簽訂的勞動合同法仍然要適用勞動合同法的部分條文，只是不涉及有關(guān)無固定期限勞動合同和支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，但是對勞動合同中規(guī)定的其他有關(guān)勞動基準(zhǔn)和勞動保護(hù)的規(guī)定可以適用勞動合同法。

綜合以上，對于公益性崗位的勞動者如果用人單位與其解除勞動合同，其無權(quán)請求用人單位與其簽訂無固定期限勞動合同和支付解除勞動的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金，但是如果用人單位沒有為勞動者繳納社會保險或存在違法不支付加班工資的情形，勞動者可以提起勞動爭議仲裁請求以維護(hù)合法權(quán)益。

三、公益性崗位勞動者請求支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的問題

雖然公益性崗位勞動者的勞動爭議可以適用勞動合同法，但是考慮到公益性崗位的特殊性，《勞動合同法實(shí)施條例》中規(guī)定了公益性崗位不適用勞動合同法中有關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定上，但此處需討論的是勞動合同法中規(guī)定了許多用人單位向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的情形，勞動合同法實(shí)施條例將這些情形對公益性崗位勞動者全部排除適用的規(guī)定是否合理？對于這一問題，可以考慮的內(nèi)容包括以下：

（一）公益性崗位存在的功能

公益性崗位的產(chǎn)生是由政府購買或開發(fā)而來的，通過財(cái)政補(bǔ)貼的形式使就業(yè)困難人員獲得再就業(yè)的機(jī)會，對促進(jìn)勞動力市場發(fā)展具有重要意義。目前，我國公益性崗位建設(shè)一定程度上緩解了我國公民就業(yè)問題，極大補(bǔ)充了社會公益服務(wù)的需求，緩解了因公益性職能人員不足而對社會造成的壓力，并且安置困難就業(yè)人員再就業(yè)也維護(hù)了地區(qū)的社會穩(wěn)定。從社會救助的角度而言，公益性崗位的存在保障了社會低收入人群的基本生活水平，這意味著從事這類崗位工作的勞動者已經(jīng)獲得了一定程度上的經(jīng)濟(jì)救助，從這個角度而言，如果允許勞動者向用人單位請求支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償恐怕會損害用人單位開發(fā)公益性崗位的積極性，增加財(cái)政壓力，不利于公益性崗位建設(shè)。

（二）公益性崗位中勞動者的權(quán)益保障

公益性崗位設(shè)置具有針對性，主要針對就業(yè)困難人員。理論界根據(jù)就業(yè)困難形成的原因?qū)⒕蜆I(yè)困難人員分為兩大類：一是“ 自然性 ”就業(yè)困難人員，指因自身生理原因，如身體殘疾、體質(zhì)過差等，或由于文化技能水平低下，如學(xué)歷較低、缺乏技能或者技能水平較低等原因形成的就業(yè)困難人員;二是“社會性”就業(yè)困難人員，指因社會性或體制性原因，如下崗和失業(yè)人員、失地農(nóng)民、農(nóng)民工等，這些就業(yè)困難人員是在我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)體制深化改革過程中出現(xiàn)的。[6]基于這些就業(yè)困難人員自身的特殊性，再加上對公益性崗位的規(guī)范管理還不完善，對公益性崗位勞動者權(quán)益的保護(hù)尚顯不足，但這些就業(yè)困難人員只是勞動力市場的一部分，直接以勞動合同法規(guī)對公益性崗位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就目前而言不僅不利于公益性崗位發(fā)展，而且會削弱公益性崗位的開發(fā)力度，從長期而言，是不利于公益性崗位勞動者的權(quán)益保障的，所以，考慮到公益性崗位的特殊性，對于公益性崗位勞動者的權(quán)益保護(hù)問題應(yīng)當(dāng)通過公益性崗位政策的配套制度中進(jìn)行完善。

綜合以上，我認(rèn)為目前勞動合同法實(shí)施條例排除公益性崗位勞動者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償請求權(quán)是相對合理的制度安排，從目前的制度中可以看出立法者更側(cè)重公益性崗位的就業(yè)援助屬性，因此著重強(qiáng)調(diào)公益性崗位的開發(fā)和管理等問題。考慮到公益性崗位的救助性和臨時性的特點(diǎn)，我認(rèn)為為了真正發(fā)揮公益性崗位的功能效用，對于公益性崗位勞動者的權(quán)益保護(hù)應(yīng)嘗試從其他方面的建設(shè)進(jìn)行完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]高亞春，楊無意：《我國公益性崗位規(guī)范管理研究》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2017年第9期。

[2]楊無意，高亞春：《以就業(yè)為導(dǎo)向的社會救助：我國公益性崗位再審視——基于Gilbert的社會福利政策分析框架》，載《社會保障》，2018年第5期。

[3]李簡：《公益性崗位勞動合同爭議問題研究》，蘭州大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文。

[4]林嘉：《社會保障法的理念、實(shí)踐與創(chuàng)新》，中國人民大學(xué)出版社，2002年版。

[5]劉業(yè)林：《公益性崗位是否受<勞動合同法>保護(hù)》，載《工會信息》，2016年第33期。

[6]楊德敏：《就業(yè)援助法律機(jī)制研究 》，中國法制出版社，2012 年版

作者簡介：郝月琴，西北政法大學(xué)碩士研究生。專業(yè)方向：勞動與社會保障法學(xué)。