加強和改進涉鐵工程管理的思考

柯向喜

（中國鐵路南寧局集團有限公司 科信部，高級工程師，廣西南寧 530029）

1 引言

南寧局集團公司（以下簡稱集團公司）涉鐵工程建設管理辦法施行后，在規范涉鐵工程項目申請、設計審查、建設管理模式對接、施工許可辦理等方面，基本實現了集團公司管內涉鐵工程建設歸口統一管理，提高了涉鐵工程施工審批管理效率，但在涉鐵工程經營管理、綜合創效方面尚存不小差距。筆者采取走訪、座談、征求意見、查找資料、統計分析數據等調研方式，對集團公司2018-2019 年度涉鐵工程項目資源儲備、開發、利用等經營鏈環節梳理分析，查找問題，分析成因，提出對策，期望有助于進一步加強和改進涉鐵工程管理，提升國鐵企業發展質量。

2 問題提出

2.1 涉鐵工程經營鏈基本情況本次調研統計口徑，項目資源儲備僅限于公路（管道）跨（穿）鐵路和鄰近鐵路營業線施工的項目，開累指2016 年1月1日-2019年12月31日的累計數據。項目資源開發指簽訂項目代建合同，項目資源經營指簽訂施工合同的項目，開累指2017 年5 月9 日-2019 年12 月31日的累計數據。

1）項目資源儲備（項目方案審結）情況。集團公司總工室負責涉鐵工程方案審查，2016 年審結68項、工程估算193741 萬元，2017 年審結69 項、工程估算343 076 萬元，2018 年審結75 項、工程估算582 651 萬元；2019 年審結71 項、工程估算377 412 萬元。開累審結283 項、工程投資估算合計1496 880萬元。

2）項目資源開發（項目代建合同簽訂）情況。項目公司成立于2017年5月，當年簽訂合同7項、合同額19 652 萬元；2018 年簽訂合同12 項、合同額119 430 萬元；2019 年簽訂合同18 項、合同額73 797 萬元；開累簽訂涉鐵項目代建合同37 項、合同額212 879萬元。

3）項目資源利用（項目施工合同簽訂）情況。鐵建公司2017 年簽訂合同4 項、合同額4 257 萬元，未中標3 項；2018 年簽訂合同9 項、合同額10 275 萬元，未中標3項；2019年簽訂合同9項、合同額41 721萬元，未中標9項。開累簽訂施工合同22項、合同額56 253萬元，未中標15項。

2.2 涉鐵項目經營鏈梳理分析

1）項目資源開發開累情況。項目公司在2017-2019年度共簽訂涉鐵項目總承包和代建合同37項，有效開發項目占比13.1%；合同額計212879萬元，項目投資利用率14.2%。不含已簽代管合同37 項、待對接209項。

2）項目資源經營開累情況。鐵建公司在2017-2019年度共簽訂涉鐵項目施工合同22項，一次經營（指在項目公司代建工程施工招標中，中標或項目公司直接委托）的項目占比59.5%；合同額計56 253 萬元，代建項目投資利用率26.4%。未投標15項（施工資質不夠12 項）。共簽專業分包合同15 項，二次經營（指對因施工資質不夠未投標的項目公司代建工程，鐵建公司與局外施工單位簽訂專業分包合同）有效項目占比28.8%。

2.3 涉鐵項目經營鏈存在主要問題通過梳理資源儲備（項目審結）—資源開發（項目代建）—資源經營（施工中標）過程，涉鐵項目數量大幅衰減在一定程度上反映出經營鏈上的開發、經營問題。

1）項目建設管理單位對項目儲備資源的開發比例偏低、代建比例不高。比如，開累資源儲備（項目審結）283 項，開累資源開發（項目代建）只有37 項，有效開發項目占比13.1%。

2）涉鐵工程尚未完全歸口管理。廣西沿海鐵路公司管內的涉鐵工程，在2019 年以前基本上未納入歸口管理。此外，在基建工程范圍內存在個別涉鐵項目，其地方投資較大，但未歸口統一代建管理。

3）局內施工單位的施工資質等投標準入條件準備不足。比如，項目建設管理單位開累資源開發（項目代建）37 項，局內施工單位開累資源經營利用（項目施工中標）只有22 項、一次經營中標項目占比僅為59.5%。原因是局內施工單位未投標15 項，其中因施工資質不夠放棄投標12項。

4）局內施工單位對涉鐵項目二次經營重視不夠，二次經營有效項目占比偏低。特別是2018～2019年度簽訂專業分包合同0項，二次經營未見效果。

5）涉鐵項目統計上報工作存在不及時、不規范、不全面問題，影響閉環管理。

3 原因分析

3.1 鐵路企業涉鐵工程共性問題成因

1）建設管理存在難點。主要表現為有的業主對鐵路關于涉鐵工程的管理規定和要求不了解、不熟悉；對涉鐵工程專業性強、結合部多、多部門（單位）協同作業的特點認識不充分、理解不到位；對涉鐵工程在營業線上或鄰近營業線施工的難度認識不夠、理解不深；對涉鐵工程相關補償費用、成本增加的費用不理解。此外，涉鐵工程設計文件存在編制不規范、甚至不合格問題。

2）經營管理存在困惑。多家鐵路局集團公司探索多年，但一直困惑于全路統一的涉鐵工程管理政策支持缺位。一是涉鐵工程涉及的鐵路運輸損失補償費、占用鐵路用地、施工安全配合費等成本補償費用（補償給鐵路局集團公司）的計取指導意見。二是涉鐵工程涉及的安全措施費、建設管理費等成本支出增加（支付給項目代建管理機構）的收費要求。三是上述補償費用、成本增加費用納入涉鐵工程設計文件中投資估算、概預算章節的有關規定。

3.2 集團公司涉鐵管理問題成因

1）多數路局均將涉鐵辦定義為議事協調機構，掛靠總工室，涉鐵辦日常工作由總工室牽頭落實、完成，扮演裁判員的角色。同時，集團公司總工室又承擔涉鐵工程項目申請受理、項目前期技術審查、向項目業主復函等工作，扮演運動員的角色，如此既是裁判員，又是運動員，涉鐵辦作用難以發揮。

2）涉鐵工程協調配合難以形成合力。一個時期以來，集團公司業務部門及基層單位對涉鐵工程經營的認識仍停留于“要我審、要我簽字、要我配合”的固化思維狀態，缺少企業改制后綜合創效“一盤棋、大經營、一體化”大局意識，參與涉鐵工程技術審查、施工審批、現場施工配合的積極性不高。

3）老政策制約涉鐵非運輸企業的綜合創效。原鐵道部《關于相互配合支持鐵路與電力基礎設施建設工作的實施辦法》和《關于加強鐵路、公路建設項目施工配合協調的會議紀要》等辦法紀要明確的互相免收費用的規定，造成集團公司對部分涉鐵工程無法計取補償費用。

4）項目建設管理機構的經營思路拓展不夠開闊。廣西交投、新北投等項目業主跨（穿）越鐵路工程較多，但往往在施工招標后才對接項目建設管理單位，其工程施工組織設計、概預算編制等方面管理失控、導致無法按代建方式經營。

4 加強和改進涉鐵工程管理的思路

4.1 深化認識增強合力一要教育干部職工牢固樹立涉鐵工程經營、建設工作事關集團公司發展必須齊抓共管觀念，努力形成明責落責、分工負責、專業負責、逐級負責、積極盡責良好局面。二要調整集團公司涉鐵領導小組及其辦公室成員和職責，由調整后的涉鐵辦牽頭，統籌相關部門意見，組織修訂和完善涉鐵工程管理辦法、工作細則等。

4.2 完善涉鐵管理辦法經修訂的集團公司涉鐵管理辦法發布，涉鐵辦仍為議事機構，日常管理仍在總工室，但抽調專人成立日常事務組，負責項目申請受理、格式審查、信息傳遞、會務組織、紀要發布、制度制定、指導協調、督導考核等一系列工作。既對接項目業主、安排牽頭部門審查方案設計，又對涉鐵各相關部門（單位）進行考核。同時，總工室梳理出涉鐵管理工作流程，實現網上辦公――將全過程各個節點用信息系統（STSP 系統）記錄，全過程透明化，讓管理走向規范化。

4.3 明確分工嚴格考核制定涉鐵工程相關部門、非運輸企業、基層單位工作質量考核實施細則，強化檢查、考核，督促、引導、鼓勵相關部門、單位提升服務質量。

4.4 充分發揮政策作用一是呼吁國鐵集團公司研究出臺全路統一的包括建設、經營等涉鐵工程管理制度，為鐵路企業應對共性、突發問題提供遵循。二是依規合法收取相關涉鐵費用。如，2019年10月1 日起施行的《廣西壯族自治區鐵路安全管理條例》第二十六條規定：“在鐵路線路安全安全保護區內……施工作業的，應當事前與鐵路運輸企業協商一致并簽訂安全協議，給鐵路運輸企業造成損失的，應當給予補償?！睘榇?，要理直氣壯執行本條款，有效維護企業合法權益。

4.5 創新涉鐵工程“做大做強”經營管理思路一是抓好抓實涉鐵項目“做大”的源頭管理。加強涉鐵工程的設計管理，合理確定涉鐵項目設計范圍，從源頭上為擴大涉鐵工程的代建規模奠定基礎。集團公司牽頭開展技術審查的部門要充分發揮主導作用，把鐵路的訴求傳到位，形成集團公司和設計單位合作共贏的態勢。二是補齊短板，依法依規爭取市場中標的最大份額。集團公司內部施工單位應充分發揮自身優勢，擇優開展戰略合作，盡快補齊“施工資質不夠”的企業短板，依法依規爭取市場中標的最大份額；重視二次經營，保證涉鐵項目資源優勢更好地轉化為經濟效益。三是強化溝通對接，加大代建占比。加強與廣西交投集團、廣西北投集團、柳州軌道集團、廣西電網公司、北港集團等大業主單位的對接，建立戰略性合作，為涉鐵工程經營、建設長期發展提供后勁。四是擴大代建范圍，增加經營創收。涉鐵工程具有鄰近既有線施工、安全風險大、施工成本高、單獨施工組織難度大的特點。項目建設管理單位應加強針對性經營工作，合理擴大代建范圍和規模。

4.6 推進涉鐵工程管理制度建設根據國鐵集團深化改革發展的部署，集團公司正在開展新經營體制下涉鐵工程管理機制研究，不斷探索、完善形成集團公司涉鐵工程技術審查工作實施細則、施工審批管理實施細則，涉鐵工程工作質量考核辦法、施工安全配合后評價管理辦法，涉鐵工程鐵路運輸損失補償費計取標準、費用減免管理辦法等一系列涉鐵工程管理制度。

4.7 進一步提升涉鐵工程審批服務能力

1）優化施工審批。南寧局集團公司涉鐵工程營業線施工審批管理平臺STSP 系統已于2019 年7 月15 日全面啟用。截至2020 年11 月底，進入系統審批已有218 項、完成審批184 項；除業主原因外均在規定進度內完成，審批效率明顯提升，施工審批服務能力贏得項目業主認可！2020 年11 月9 日起STSP系統施工審批“三項優化”實施，可實現線上審批“橫向到邊（廣西沿海鐵路公司）、縱向到底（防洪辦、施工辦）”和無紙化傳遞，施工審批優化工作一直在路上。

2）加強技術審查。為解決現狀涉鐵工程技術審查服務能力不足的問題，借鑒施工審批效率顯著提升的經驗，集團公司總工室牽頭研發STSP 系統“涉鐵項目技術審查”子系統。該子系統已于2020年11月1日起（3項涉鐵工程）試運行，規定了明確的流程和進度，可客觀、形象地顯示技術審查涉及各部門、單位的工作進展，為追溯、分析、考核和閉環管理工作提供了有效平臺。

5 結束語

在加強國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，開展新經營體制下涉鐵工程管理機制的研究和探索，是南寧局集團公司依靠制度創新提升非運輸企業綜合創效能力的具體實踐。筆者就此所作的調研、思考和探索期望拋磚引玉、集思廣益，在不斷完善涉鐵工程管理、匯集推動國鐵企業高質量發展力量上發揮更好更大作用。