解讀《關于轉變農業發展方式的意見》

文|本刊編輯部

解讀《關于轉變農業發展方式的意見》

文|本刊編輯部

近日，國務院辦公廳印發了《關于加快轉變農業發展方式的意見》（以下簡稱《意見》），這是國家層面首個系統部署轉變農業發展方式工作的重要文件，是對中央經濟工作會議、中央農村工作會議，以及中央一號文件的具體落實，為當前和今后一個時期中國加快推進農業現代化提供了明晰的路徑。為更深入了解文件精神，本刊特邀業內專家深入解讀。

“緊箍咒”、“地板”、“天花板”倒逼農業轉方式

在我國糧食生產實現“十一連增”、今年夏糧再獲豐收、現代農業加快發展的背景下，國家為什么還出臺《關于加快轉變農業發展方式的意見》？“隨著現代農業建設加快推進，農業發展取得巨大成就，各種風險挑戰和結構性矛盾也在積累聚集，生態環境和資源條件兩個‘緊箍咒’越來越緊，農業生產成本‘地板’和農產品價格‘天花板’雙重擠壓越來越重，人民群眾對農產品多樣化需求和質量安全的要求越來越高，農業保供給、保收入、保安全、保生態的壓力越來越大。面對新形勢，迫切需要加快轉變農業發展方式，”農業部部長韓長賦這樣表示。

黨中央、國務院對此高度重視。2014年底的中央經濟工作會議、中央農村工作會議和今年中央1號文件都對加快轉變農業發展方式提出了明確要求。習近平總書記強調，要堅定不移加快轉變農業發展方式，盡快轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業技術創新、注重可持續的集約發展上來。李克強總理指出，破解生態環境和資源條件兩道“緊箍咒”，只能加快推進農業現代化，促進農業發展方式轉變。

《意見》要求，當前和今后一個時期，加快轉變農業發展方式要以發展多種形式適度規模經營為核心，以構建現代農業經營體系、生產體系和產業體系為重點，著力轉變農業經營方式、生產方式、資源利用方式和管理方式，推動農業發展由數量增長為主轉到數量質量效益并重上來，由主要依靠物質要素投入轉到依靠科技創新和提高勞動者素質上來，由依賴資源消耗的粗放經營轉到可持續發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。

轉變農業發展方式是一項系統工程、長期戰略，必須堅持把增強糧食生產能力作為首要前提，把提高質量效益作為主攻方向，把促進可持續發展作為重要內容，把推進改革創新作為根本動力，把尊重農民主體地位作為基本遵循，力爭到2020年，轉變農業發展方式取得積極進展，農業內生活力進一步激發，農業綜合生產能力穩步提升，農業資源利用和生態環境保護水平不斷提高，農民收入持續增加，為全面建成小康社會提供重要支撐。到2030年，轉變農業發展方式取得顯著成效，農業質量和效益明顯提升，競爭力顯著增強。

轉方式更加注重糧食產能的提升

隨著經濟發展進入新常態，當前糧食供需形勢出現了一些新變化，但是，轉變農業發展方式，絕不意味著放松糧食生產，絕不能削弱農業綜合生產能力，韓長賦這樣說道。

《意見》提出要堅持把增強糧食生產能力作為首要前提。確保飯碗任何時候都牢牢端在自己手中，夯實轉變農業發展方式的基礎。同時，《意見》在保障國家糧食安全的思路上作出了相應調整，主要是推動糧食生產由注重年度產量向穩定提升糧食產能轉變，實現“產量穩定”、“藏糧于地”、“藏糧于技”，這也是為了長久地、更好地保障國家糧食安全。“產量穩定”就是要集中力量千方百計地把最基本最重要的谷物、口糧保住，在此基礎上，統籌兼顧棉油糖、“菜籃子”等重要農產品生產。“藏糧于地”就是加快建設高標準農田。以高標準農田建設為平臺，整合新增建設用地土地有償使用費、農業綜合開發資金、現代農業生產發展資金等，統籌使用、集中力量開展建設，到2020年建成8億畝高標準農田。有計劃分片推進中低產田改造，改善農業生產條件。結合永久基本農田劃定，探索建立糧食生產功能區，優先在東北、黃淮海和長江中下游等水稻、小麥主產區，建成一批優質高效的糧食生產基地。“藏糧于技”就是走依靠科技進步、提高單產水平的內涵式發展道路。大力開展糧食高產創建活動，推廣綠色增產模式；加強農業科技自主創新，大力發展現代種業，推進主要農作物生產全程機械化，加快發展農業信息化，給糧食生產插上科技的翅膀。

土地規模經營要循序漸進

《意見》提出，加快轉變農業發展方式，要以發展多種形式農業適度規模經營為核心，即在穩步開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作基礎上，各地要采取財政獎補等措施，扶持多種形式農業適度規模經營發展，引導農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等方式流轉承包地。有條件的地方在堅持農地農用和堅決防止“非農化”的前提下，可以根據農民意愿統一連片整理耕地，盡量減少田埂，擴大耕地面積，提高機械化作業水平。

具體而言，要在以下三方面努力：

一是鼓勵創新土地流轉形式。加快發展多種形式的土地經營權流轉市場，完善縣鄉村三級服務和管理網絡，為土地流轉搭好平臺、搞好服務。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業。鼓勵發展多種形式適度規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

二是合理確定土地經營規模。土地經營規模不是越大越好，應當有一個適宜的范圍，要因地制宜，合理確定。據測算，現階段，對土地經營規模的務農收入相當于當地二、三產業務工收入的，土地經營規模相當于當地戶均承包土地面積10～15倍的，應當給予重點扶持。

三是健全農業社會化服務體系。通過建立健全農業社會化服務體系提升規模化水平。農業規模經營可以有多種形式，既可以通過土地流轉，形成土地規模經營，也可以通過發展農戶間的聯合與合作以及農業社會化服務，來提高組織化、規模化水平。鼓勵發展既不改變農戶承包關系，又保證地有人種的托管服務模式，鼓勵種糧大戶、農機大戶和農機合作社開展全程托管或主要生產環節托管，實現統一耕作、規模化生產。《意見》也明確指出，采取財政扶持、信貸支持等措施，加快培育農業經營性服務組織，開展政府購買農業公益性服務試點，積極推廣合作式、托管式、訂單式等服務形式。發展多種形式的農業規模經營，要因地制宜、循序漸進，切實做到“三個不搞”，即：不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞行政瞎指揮，防止“非糧化”、禁止“非農化”。

轉方式有望為我國農業面源污染“排憂解難”

韓長賦表示，近年來，通過采取一些有效的防控措施，我國局部地區農業面源污染形勢呈好轉趨勢，但總體上問題仍然比較突出，在一些地方甚至有加劇的態勢，必須采取果斷措施加以治理。我們國家高度重視農業面源污染問題，提出要從加快轉變農業發展方式入手，全面加強農業生態保護和建設。為此，《意見》提出要打好農業面源污染治理攻堅戰，努力實現“一控兩減三基本”。“一控”，就是嚴格控制農業用水總量，大力發展節水農業。“兩減”，就是通過實施化肥、農藥零增長行動，把化肥、農藥的施用總量逐步減下來。力爭到2020年，化肥、農藥使用量實現零增長，利用率提高到40%以上。“三基本”，就是實現畜禽糞便、農作物秸稈、農膜基本資源化利用。

關于農業面源污染，他還說道：第一，農業面源污染“排放量”不等于實際“污染量”。以化肥為例，我國農田化肥中35%的氮在當季被作物吸收，剩余大部分被后季作物、農田溝渠、緩沖帶、濕地或下級農田陸續消納利用，最終只有約7%進入水體，真正造成環境污染的量很有限。第二，農業面源污染很多是可逆的。工業污染基本不可逆，只能靠稀釋、填埋，而農業面源污染大部分可以通過農藝措施來吸收和消化，比如種蘆葦可以凈化富營養化水體。而且，從世界農業發展看，解決好糧食安全問題離不開化肥、農藥等生產資料的大量使用，美國、歐盟、日本等發達國家也都經歷過農業面源污染嚴重的階段。在溫飽沒有解決、生存吃飯還成問題的年代，是很難顧上考慮資源環境問題的。因此，對于農業面源污染問題，既要高度重視，下大決心解決，但也要全面、歷史、辯證地看，不能脫離實情、過度渲染。

從注重耕地數量保護向數量質量保護并重轉變

近年來，受多方面因素影響，我國耕地數量不斷減少，質量也在下降，在人多地少水缺、糧食生產緊平衡的嚴峻形勢下，在加快轉變農業發展方式的過程中，如何有效提高耕地質量變得尤為重要。

韓長賦說，中國用世界10%的耕地和6%左右的淡水資源，養活了世界20%的人口。但這個巨大成就的背后，也付出了很大的代價。一方面，農業資源長期透支、過度開發，復種指數高、四海無閑田，資源利用的弦繃得越來越緊；另一方面，農業面源污染加重，農業生態系統退化，生態環境的承載能力越來越接近極限。

他表示，耕地是糧食生產的命根子，水泥地上種不出莊稼，沒有了耕地其他都是空談。要確保國家糧食安全，做到“中國人的飯碗應該主要裝中國糧”，就必須切實保護耕地數量，著力提升耕地質量。

保護耕地數量，《意見》明確提出要堅守耕地紅線，做到面積不減少、質量不下降、用途不改變。要落實最嚴格耕地保護制度，加快劃定永久基本農田，確保基本農田落地到戶、上圖入庫、信息共享。為此，需要堅決控制建設用地無序擴張，今后各地制定土地利用規劃和城市建設規劃，要避開永久基本農田，不能攤大餅式地大量占用城郊優質耕地。耕地占補平衡要做到補充數量和質量“兩個到位”，堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地等行為。

提升耕地質量，《意見》明確提出要完善耕地質量保護法律制度，研究制定耕地質量等級國家標準，完善耕地保護補償機制。充分發揮國家土地督察作用，堅持數量與質量并重，加強土地督察隊伍建設，落實監督責任，重點加強東北等區域耕地質量保護。實施耕地質量保護與提升行動，分區域開展退化耕地綜合治理、污染耕地阻控修復等建設，開展東北黑土地保護利用試點等。實際上，就是要在加快轉變農業發展方式的過程中，改變“重用地、輕養地”的利用方式，從單純注重數量保護向數量質量保護并重轉變，切實加強耕地質量建設與管理，走綠色發展、循環發展、低碳發展新路子。