試論預防性環境公益訴訟重大風險認定

宋博納

（集寧師范學院， 內蒙古 烏蘭察布 012000）

據《中國環境資源審判》（白皮書）報告中的數據顯示，2005年至2014年期間，國內法院共受理環境民事訴訟案件僅有47件。而2015年新《環境保護法》的頒布與實施，隨后《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》也在2017年得以修訂，檢察公益訴訟制度得以確立，促使國內環境公益訴訟案件總數不斷增加，總體呈現大幅增長態勢，2015年至2020年間，共受理環境公益訴訟案有6 235起。[1]由此可見，檢察公益訴訟制度的確立為環境公益訴訟制度的健全及可持續發展提供了必要支撐。但在上述案件中，有關預防性環境公益訴訟的案件數量并不多。

目前來看，國內環境公益訴訟的司法實踐具有明顯的事后救濟特點。在大多數環境公益訴訟案當中，環境公共利益的損害已發生甚至環境危害行為已結束。當項目的建設可能會造成環境污染或生態破壞時，如果在審批階段即以環境公益訴訟對其進行制止，既能夠有效預防生態環境破壞，同時，也可避免因事后補救而耗費巨額資金，造成高額的經濟損失。因此，這就需要積極探索預防性環境公益訴訟。2015年頒布的《環境民事公益訴訟解釋》（以下稱《解釋》）第1條中規定，適格主體可針對“已經損害社會公共利益或具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為”提起訴訟，該條例的制定，不僅突破了無損害就無救濟的訴訟救濟理念，更使得預防性環境公益訴訟具備法律依據。[2]但在具體司法實踐中，預防性環境公益訴訟重大風險認定卻面臨著較大困難，這在近年來不少預防性環境公益訴訟案件中均有所體現，例如，“云南綠孔雀案”“云南安寧煉油案”“五小葉槭案”“電蚯蚓案”等。案件中的“重大風險”認定是爭議的焦點內容，而在預防性環境公益訴訟案件中，如何對重大風險進行認定，其認定是否有效，對案件的裁定及審理均有著尤為關鍵的作用。因此，本文基于司法實踐角度，對預防性環境公益訴訟重大風險認定面臨的困境進行深入分析，并提出與之相適應的對策建議，以期為國內環境保護公益訴訟工作提供助益。

一、預防性環境公益訴訟重大風險認定的典型案例

“云南安寧煉油案”是新《環境保護法》正式實施后的首例針對在建工程的預防性公益訴訟案，案件爭議核心內容在于中石油云南石化有限公司在沒有獲得批準的情況下而先開展建設項目的行為是否能夠被認定為損害社會公益的重大風險。案件關于重大風險及其認定問題，充分體現了國內預防性環境公益訴訟重大風險認定所面臨的困境。

2015年10月27日，自然之友對中石油云南石化有限公司提起訴訟，要求被告全面停止建設運營煉油項目，不得向螳螂川排放任何污水，并撤回優化調整環境影響報告書。同年12月25日，自然之友按中級人民法院的要求補正說明云南安寧煉油項目對社會公益存在重大風險。其主要體現在：煉油項目排放的污水對螳螂川水質存在重大風險、未批先建對當地大氣、固體廢物污染造成現實危險、使用遲延焦化技術存在安全事故和環境污染風險。2017年1月3日，云南省中級人民法院向自然之友發出裁定書：因中石油云南石化有限公司的安寧煉油項目的環境影響評價報告在2016年4月25日已獲得環保部的“原則上同意”的環評批復，自然之友提供的材料不能說明中石油云南石化有限公司的行為對社會公益存在重大風險，并告知自然之友該案件不予受理。對此，自然之友表示不服，隨后提出上訴，2017年6月12日，云南省高級人民法院作出最終裁定，其裁定結果是駁回上訴，維持原裁定。最終該案件以在立案階段即被裁定不予受理的結果而結束。

在云南安寧煉油案中，一審與二審的裁定書均裁定為不予受理，而對于庭審雙方而言，其爭議的主要核心內容為中石油云南石化有限公司的行為是否已對社會公益構成損害或具有損害社會公益的重大風險。[3]在該案中，法院的裁定理由是中石油云南石化有限公司已獲得環評部門批復，值得深思的是，環評部門提供的批復文件能否作為預防性環境公益訴訟重大風險認定的有力證據，且環評部門批復的合法程序可否判定中石油云南石化有限公司安寧煉油項目的后續行為不具有造成損害社會公益重大風險的違法性等，都是預防性環境公益訴訟重大風險認定所面臨的問題。此外，結合案例中庭審雙方的主張不難發現，其對預防性環境公益訴訟重大風險的認定存在差異，這也是造成案件不予受理的首要原因。如何對“重大風險”進行認定，其判斷標準及規范等方面均是預防性環境公益訴訟亟待解決的問題。

二、預防性環境公益訴訟重大風險認定面臨的困境

1.重大風險的認定標準不夠清晰

預防性環境公益訴訟強調的不是事后救濟，而是在環境保護中進行提前預防和控制。在預防性環境公益訴訟中，重大風險的認定是必不可少的，但就國內目前預防性環境公益訴訟的司法實踐來看，其重大風險認定存在標準不明晰的現象。這在“云南安寧煉油案”中就有著充分體現，案例在一審和二審階段認定自然之友提供的訴訟證據不足以判定中石油云南石化有限公司的安寧煉油項目具有“重大風險”，因為中石油云南石化有限公司的安寧煉油項目已獲得環評部門批復，也就是說安寧煉油項目不具有造成損害社會公益的重大風險。顯然，庭審雙方對預防性環境公益訴訟重大風險的理解存在差異，這與重大風險的認定缺乏規范化的標準有著密切關系。[4]在司法實踐中，由于重大風險的認定標準不清晰，環境保護組織提起的預防性環境公益訴訟由于缺乏明確指引，其提供的訴訟證據不足以得到法院的采信。從另一層面來看，法院在對案件進行裁定時，可能會因為原告提供的損害社會公益的“重大風險”的證據不足而不予立案，這點正是在云南安寧煉油案中有所體現的。即便是在正式立案的情況下，案件在庭審階段也容易由于缺乏重大風險認定標準而使得最終裁定受到一定影響。因為通常而言，預防性環境公益訴訟案件所涉及的利益群體較為廣泛，案件本身的復雜程度相對較高，法院裁定需要綜合社會影響及各方利益，導致對重大風險的認定更為審慎。

國內《解釋》明確了重大風險認定的條件，從環境風險的隸屬范圍來看，屬于社會公益領域；從環境風險的性質來看，風險必須具備現實的緊迫性。在具體司法實踐中，由于社會公益的具體范圍和限定標準并未明確規定，環境公益領域的環境風險如何判定成為一大難題。而對于現實性和緊迫性的具體衡量標準也缺乏明文規定和明確規范，這就導致預防性環境公益重大風險認定標準不明朗。[5]此外，由于對重大風險程度的具體劃定也缺乏明確標準，原告在舉證過程中，為證明被告方的行為對社會公益范疇的環境造成了重大風險，必須通過多種途徑進行舉證，但在重大風險認定標準模糊不清的情況下，無疑增加了舉證的難度。

2.重大風險認定歸屬權模糊

在預防性環境公益訴訟案件中，重大風險的認定方是其具體認定的重要部分，發揮著尤為關鍵的作用。通常而言，預防性環境公益訴訟重大風險認定主要涉及環保組織、行政機關、檢察機關、審判機關等。各主體在參與預防性環境公益訴訟重大風險認定的過程中，通常是在預防環境公益訴訟案的不同階段進行重大風險認定的。例如，在進入正式起訴階段前，原告基于摸底調研以及材料收集的需求而進行重大風險認定，該階段屬于重大風險認定的初步階段。當預防性環境公益訴訟案進入庭審階段時，案件被告方對原告方提供的預防性環境公益訴訟重大風險認定結果提出異議，同時，出具被告方搜集的重大風險認定方面的材料及結果。而在具體的司法實踐中，原告及被告對于重大風險的認定結果及其專業性受到質疑。因此，這就需要對預防性環境公益訴訟重大風險認定歸屬權予以充分考量，若認定歸屬權模糊不清，則不利于重大風險的具體認定，對預防性環境公益訴訟案件的審理也造成一定影響。就當前情況來看，國內預防性環境公益訴訟重大風險認定權歸屬不清的問題尤為突出。

其一，若從預防性環境公益訴訟程序的角度來看，司法機關是重大風險認定權的歸屬者。但在司法實踐中，重大風險認定結果是案件裁定的核心依據，當被告出示環評批復文件時，司法機關對預防性環境公益訴訟重大風險認定卻以行政部門的環評批復文件作為重大風險認定結果。在云南安寧煉油案中，司法機關正是以環評部門的批復文件為依據，進而裁定中石油云南石化有限公司的行為不屬于損害社會公益的重大風險。[6]顯然，環評部門的行政管理結果僅能反映云南安寧煉油項目的相關數據，并不足以作為重大風險認定的依據。而云南安寧煉油案中司法機關對重大風險的認定卻以行政機關的認定為準，最終裁定立案不予受理。這實際上是司法機關與行政機關之間對重大風險認定權歸屬不清的重要體現。其二，若以行政機關作為預防性環境公益訴訟重大風險認定權的歸屬者，環保組織提起的訴訟將少之又少。因為當企業獲得環評部門等行政機關的無重大風險認定結果時，就可能對環保組織收集訴訟證據造成影響。由此可見，預防性環境公益訴訟重大風險認定權的歸屬者若為行政機關，可能對訴訟工作的開展造成一定影響。其三，若由司法機關與行政機關共同行使預防性環境公益訴訟重大風險認定歸屬權，二者在不同階段行使該權利，即，當預防性環境公益訴訟并未進入正式訴訟流程階段之前，國內環保組織要向行政機關就預防性環境公益訴訟重大風險認定提出申請；當案件處于訴訟階段時，預防性環境公益訴訟重大風險認定的歸屬者應完全是司法機關。但從國內司法實踐的角度而言，在原本就較少的預防性環境公益訴訟案件中，部分訴訟尚處在庭審階段，司法機關在訴訟階段是否能夠完全行使重大風險的認定權尚待進一步確定。總而言之，預防性環境公益訴訟重大風險認定權歸屬不清，在一定程度上加劇了案件庭審的難度。至今為止，預防性環境公益訴訟重大風險認定的主體依然處于模糊狀態，亟待對此予以改善。

3.重大風險認定缺乏配套程序

預防性環境公益訴訟，關注環境風險，做好提前預防是關鍵，對于可能對社會公益造成重大環境風險的行為，應予以高度重視，同時，采取預防性的司法救濟手段，進而有效維護社會公益。但是，從國內預防性環境公益訴訟重大風險認定的配套程序來看，依然存在不健全之處。首先，基于預防性環境公益訴訟重大風險認定的技術支撐力度尚處于較低水平。就預防性環境公益訴訟重大風險認定而言，其需要專業的風險鑒定技術的支持。目前，國內有關環境風險評估的技術體系尚不完備。因為在對具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為進行認定時，環境風險涉及的領域較廣，例如，動物、植物以及其他生態環境等方面。但各領域的的風險認定缺乏統一的技術規范和技術標準，且現階段，國內環境領域的鑒定技術標準，其涉及環境風險認定的內容相對較少，大多是與環境損害相關的內容，這就導致預防性司法救濟的實踐面臨著一定困境。其次，重大風險認定的資金支持不足。[7]當原告提起預防性環境公益訴訟時，需要提供被告對社會公益造成重大風險的材料證明。這就意味著，原告需要針對重大風險認定而耗費一定的資金。然而在舉證過程中，由于環境行為和環境風險等認定均需要較高的專業性，原告方需要承擔較高的鑒定成本。與傳統的事后救濟性的環境公益訴訟中的舉證相比，其難度明顯增加，導致部分適格原告因成本費用的問題而不提起訴訟。盡管《解釋》中的第14條和第33條在一定程度上降低了適格原告的經濟壓力，但依然無法有效解決預防性環境公益訴訟重大風險認定的資金支持不足的問題。最后，重大風險認定思維和方式的固化。在預防性環境公益訴訟案件中，庭審雙方的爭議核心往往在于被告的行為是否具有損害社會公益的重大風險，法院基于原告與被告雙方提供的舉證材料而進行裁定。但在司法實踐中，法院對重大風險的認定易于受傳統型環境公益訴訟中固有思維方式的影響，其對于重大風險的認定過于依賴原告與被告提供的舉證材料，缺少科學、長遠的規劃，對原告與被告的舉證材料存在實地考察不足的問題，且對公眾、環境及其他領域專家的建議與意見的采納還不夠深入。如此一來，造成預防性環境公益訴訟重大風險認定的思維模式僵化、缺乏創新，進而在一定程度上對案件的審理造成影響。

三、預防性環境公益訴訟重大風險認定的完善策略

1.科學劃分預防性環境公益訴訟重大風險認定標準

鑒于當前國內預防性環境公益訴訟重大風險認定標準不明晰的問題，必須建立科學化及規范化的重大風險認定標準體系。首先，明確重大風險認定標準。需要注意的是，在預防性環境公益訴訟中，重大風險并不是針對所有的環境風險，具體是指損害社會公益的重大風險。為此，對重大風險認定標準予以明確時，需要對重大風險的概念及內涵予以全面、客觀的認識，在此基礎上，對環境領域重大風險的程度予以劃分，尤其要進一步明確“緊迫性”以及“現實性”重大風險的認定標準。同時，在構建“緊迫性”和“現實性”重大風險認定的衡量標準時，要將多元化的因素進行整合，例如，區域經濟發展水平、風險評估結果、行政機關的批復文件及其他處理結果、鑒定技術發展水平等。在此過程中，重大風險認定標準的完善應由環境科學工作者、環境法學者等專家共同完成，以此確保預防性環境公益訴訟重大風險認定的專業化及科學化水平。其次，對各階段有關重大風險認定的舉證標準予以明確。[8]由于原告方在提起訴訟之前，需要針對重大風險進行舉證，需要注意的是，應將該階段的舉證材料中損害社會公益的重大風險的證明標準與司法機關在最終審判階段的區分開來。因為，部分具有損害社會公益重大風險的行為其造成實際風險可能需要在較長時間內才能實現，但對于一些損害行為來說，其是否為造成社會公益領域環境重大風險的原因還需要進一步依靠鑒定技術予以證明，就現有的技術支持情況來看，還有待改善。若不同階段關于重大風險認定的證明標準相同，無疑大大增加了原告方的舉證難度。因此，基于預防性環境公益訴訟重大風險認定的特殊性，對于起訴階段的重大風險認定的舉證標準應由“高度蓋然性”改為“蓋然性”，促使案件進入審查階段，而對于庭審階段重大風險認定的舉證標準應采用“高度蓋然性”。最后，對重大風險認定標準的衡量要素予以明確。預防性環境公益訴訟重大風險認定標準的衡量要素可歸納為四大方面：一是污染環境、破壞生態的行為的發生區域是否為各類需要保護的區域，例如，自然保護區、飲用水源保護區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等。二是其行為是否會對珍稀、瀕危的動物或植物的生存造成影響，其行為是否會對生物多樣性造成破壞。三是對水、空氣、土壤污染的行為是否會對生態功能造成影響。其四，破壞生態的行為是否會對生態環境產生影響或風險。

2.明確預防性環境公益訴訟重大風險認定權歸屬

預防性環境公益訴訟重大風險認定權歸屬不清的問題，對案件裁定造成一定影響，同時，由于預防性環境公益訴訟的保護對象是特殊的社會公益，有必要對重大風險認定的歸屬權予以矯正。一方面，應確立法院為預防性環境公益訴訟重大風險決定性認定的唯一主體地位。在云南安寧煉油案當中，就出現了重大風險認定權的歸屬者不清的問題，法院的重大風險決定性認定的主體地位未得以體現。《解釋》中已提出了重大風險，對于重大風險的決定性認定應從司法層面予以落實，這就意味著，法院作為唯一決定性認定主體有其必然性。同時，對于“具有損害社會公益重大風險的污染環境、破壞生態的行為”的認定，其重大風險容易受到諸多不確定因素的影響，例如，時間、環境法律法規等條件，與此同時，法院已具備對承擔預防性環境公益訴訟重大風險的司法認定的工作條件和能力。為此，應始終堅持法院為重大風險決定性認定的唯一主體。另一方面，在確立法院在預防性環境公益訴訟重大風險決定性認定唯一主體地位的基礎上，其重大風險認定可適當與外部力量合作，為此，可以將行政機關、行業專家組等適格主體納入重大風險認定的輔助主體當中，形成以法院為決定性認定主體，行政機關、行業專家組等為重要輔助性認定主體的重大風險認定主體的新格局。就行政機關而言，其在輔助重大風險認定時，可基于自身對環境保護信息及數據收集，以及環保行政部門在環保知識和技能方面的專業性等優勢，輔助法院對預防性環境公益訴訟案件中被告的行為進行專業化的取樣、測量以及計算，進而對重大風險進行精準、客觀的判斷。在云南安寧煉油案中行政機關的環評批復文件，應作為法院對重大風險進行認定的參考文件。在行業專家組輔助方面，可在規范行業專家組參與重大風險認定程序的基礎上，由法院直接邀請環境論證專家組輔助預防性環境公益訴訟的重大風險認定。確保專家組的專業化水平得以充分發揮的同時，進一步提升重大風險認定的公正性。

3.健全預防性環境公益訴訟重大風險認定配套程序

重大風險認定配套程序是實施預防司法救濟的重要部分，針對國內預防性環境公益訴訟重大風險認定面臨的困境，有必要對其配套程序予以健全。首先，強化重大風險認定的技術支持。預防性環境公益訴訟重大風險認定的程序及過程較為復雜，且易于受到外力因素的影響，而現有的技術水平無法實現對重大風險認定的有效取證，這就在一定程度上增加了其認定難度。因此，應加強現代化先進技術的支持，例如，加大對環境風險預測、評價、鑒定等方面技術的創新和研發力度，進而提升重大風險認定技術的專業化水平。還需要重視將大數據分析技術、大數據挖掘技術等現代化技術與之相結合，以此提升重大風險認定的精準性及客觀性。同時，有必要對重大風險認定的技術進行規范，構建統一化及標準化的技術鑒定體系。因此，要結合不同區域的實際情況對各領域實施環境風險鑒定技術標準予以完善，進而逐步對鑒定技術標準及規范予以完善。其次，重視重大風險認定的資金配給。鑒于當前預防性環境公益訴訟重大風險資金配給不足的問題，可以通過拓寬資金渠道來解決。例如，設立預防性環境公益訴訟重大風險認定的專屬基金，可以在一定程度上減輕原告方的舉證時耗費大量資金用于重大風險認定的壓力。[9]同時，引入社會力量參與到預防性公益訴訟重大風險認定資金的供給主體當中，由社會組織或環境保護愛心人士捐資，并由相應的部門及人員負責預防性環境公益訴訟重大風險認定資金的往來管理。最后，創新重大風險認定思維模式。法院基于原告和被告提出的舉證材料，應進一步加強實地考察和調研，充分了解當地環境重大風險的真實情況，同時，廣泛收集當地公眾的意見和建議，確保對案件作出公正、全面的判決或裁定。但在重大風險決定性認定中，依然應以法院作為唯一主體，法院以中立、公正、客觀的原則適當參考群眾有關重大風險認定的合法意見。法院在轉變重大風險認定的固有思維過程中，應將傳統型環境公益訴訟中的被動式思維轉為主動式思維，靈活采用糾問式的庭審模式。尤其對于預防性環境公益訴訟中重大風險認定程序繁雜、難度大的問題，法院可邀請環境保護專家組進行重大風險的測定及評價，同時，結合法院實地調研的相關材料以及民眾提供的合法意見，對重大風險進行綜合性的認定。

四、結語

近年來，國內對生態環境保護的重視程度日漸提升，并從法治角度對生態環境保護制度予以完善。然而，傳統型的環境公益訴訟更側重于事后救濟，不利于環境風險的事前預防和控制。預防性環境公益訴訟強調的是預防性司法救濟，鑒于國內預防性環境公益訴訟重大風險認定面臨的困境。未來階段，司法機關應進一步探索與國情相適應的預防性環境公益訴訟制度。對于重大風險的認定，除了要完善認定標準、確立認定主體之外，還需要配套程序予以健全，如此才能讓預防性司法救濟在國內環境保護中的積極作用得到充分發揮。