國家治理現代化背景下的制度文化建設探討

宋周堯

(中共安徽省委黨校(安徽行政學院) 理論研究所，安徽 合肥 230022)

國家治理現代化是我國成為現代化國家應具有的基本內涵和客觀標識。推進我國國家治理體系和治理能力現代化，是全面建設社會主義現代化國家的必然要求。毫無疑問，實現我國國家治理現代化的預期目標，需要著力破解各種理論與實踐問題。我們認為，推進我國國家治理現代化，必須重視制度文化建設，即以制度文化建設推進國家治理現代化。

一、國家治理現代化背景下制度文化建設的價值

從最一般的意義上來說，制度是指社會系統各要素實現相互聯結的機制。我們在此所指稱的制度文化，是指人們關于制度的建構、對象化及演進的價值觀念、認知結構和心理狀態。國家治理現代化中的制度文化建設，是指培育和確立人們對制度的建構、對象化及演進所秉持的科學的價值觀念和認知結構及良好的心理狀態。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。這一論斷表明，制度的建構和制度的執行成為國家治理中的核心主題。國家治理現代化以制度的建構科學化和制度的執行效能化為根本指向。在此，我們所言以制度文化建設促進我國國家治理現代化，本質上就是以制度文化建設促進中國特色社會主義制度的進一步豐富和完善，促進中國特色社會主義制度體系的執行力不斷提升。進一步分析，制度文化建設能夠為推進我國國家治理現代化提供厚實基礎。

1.良好的制度文化能夠涵養治理主體

毫無疑問，推進國家治理現代化需要素質精良的治理主體。在一定的意義上可以說，實現國家治理現代化需要治理主體能力素質的全面提升，國家治理現代化需要現代化的治理主體。素質精良的治理主體能夠有效推進國家治理現代化。顯然，素質精良的治理主體應該積極吸納、確立良好的制度文化所倡導的價值觀念、認知結構和心理態度。治理主體確立了科學的關于制度的價值觀念和建立了關于制度的認知結構，就能夠促進和有助于治理主體能動地、科學地實現制度體系的建構，就是說，能夠促進治理主體科學地把握科學的制度體系的建構對于社會進步和發展的意義，準確認識科學的制度體系建構的源泉和基礎，正確認清科學的制度體系對象化的價值及功用，深刻認識到科學的制度體系的結構、特點及演進的歷史和現實的必然性。同樣可以確認，治理主體確立了良好的關于制度的心理態度，就能夠自覺地消解制度體系的建構、認同和對象化過程中消極的心理態度，建立積極的心理狀態。健康的心理過程和狀態對治理主體實施有效的治理有著重要的作用，顯然，擁有健康的心理狀態的治理主體，能夠確立良好的內含知、情、意、行相統一互動的心理構成和心理特質。就是說，其有助于確立治理主體的良好的心理認知力，治理主體的感知力、記憶力、想象力和創造力將得到有效的激發和運用。其還有助于建立治理主體積極的情感體驗和情感投射，治理主體在治理施行中得到和釋放積極的心理體驗。當然其也有助于確立治理主體堅定的意志力和行動力。總之，制度文化的建構將涵養和塑造素質精良的治理主體，能夠促進和推動治理主體的治理活動。

2.良好的制度文化能夠造化治理環境

毫無疑問，推進國家治理現代化，需要良好的社會環境。當然我們應該確認，國家治理現代化的一個重要的指向是，優化社會環境和建造良好的社會環境，但是，在治理的過程中，治理主體和治理活動首先面對的是既在的社會環境，這一社會環境是人們先前活動的產物，甚至是人們歷史活動的產物。馬克思和恩格斯指出：“歷史的每一個階段都遇到一定的物質結果，一定的生產力總和，人對自然以及個人之間歷史地形成的關系。”[1]所以，人們不能自由地選擇自己的生產力和社會形式。作為人類社會活動的重要形式的治理主體的治理活動必然要直面歷史地生成的社會環境，這一社會環境既包含歷史地形成的社會的物質成果和物質關系，也包含歷史地形成和積淀的社會的精神產物和觀念存在物，歸結起來，治理環境包含社會成員對制度的認同狀態、社會成員的利益結構和指向狀態、社會發展的階段性特征和狀態、歷史地形成和積淀的社會關系和文化傳統等。當然，社會環境對治理主體的治理活動的影響和作用是多維的和多面的。因而，我們要著力消解社會環境中的負面效用和效能，以利于治理活動的有效展開，而制度文化的建構則具備這一效用。通過良好的制度文化的引領，消除一些人對制度的建立和制度的作用所持的錯誤的和片面的觀念，尤其要消除一些人所稱的“制度無用論”和“制度擺設論”，消除那些在制度的執行中損害制度的剛性約束力、制度的權威性、制度的規范性和制度的導向性的觀念和行為。總之，要通過制度文化的建構，消除一些人關于制度的建立和執行中的非科學的觀念和行為，建造和優化良好的社會環境，以此推進國家治理現代化。

二、制度文化的基本內涵

這里，我們需要對制度文化的基本內涵作出分析。本文所指稱的科學的制度文化包含人們對制度的意義、制度的建構、制度的認同、制度的執行所形成的價值觀念、認知結構和心理狀態。具體來說，其主要包含如下方面內容。

1.關于制度意義的認知與觀念

毫無疑問，制度體系的建構以對制度意義的充分認知為前提。科學的制度文化包含著對制度意義的充分確認。歷史地考察，制度的建構和演進的歷史與人類社會的形成和發展的歷史相共生。在原初的社會形態中，制度以習俗的形式存在并發揮作用。隨著社會的發展，制度的形式和內容也不斷演進，其中核心的是建造起調整和規范人與人、人與社會、人與自然之間關系的規則和規范，建立起社會系統各構成要素之間相互聯結的規則和規范，即實現社會系統中各層面制度的建構。制度建構的意義在于，確保社會存在和演進的有序性和持續性，為人們的社會生活提供價值導向和價值規范，為分析和解決人們的社會生活問題提供合理的機制。馬克思認為，制度規則的建立是生產活動得以進行的必要條件，是社會生產方式建立和運行的基礎，“這種規則和秩序本身，對任何要擺脫單純的偶然性或任意性而取得社會的固定性和獨立性的生產方式來說，都是必不可少的因素”[2]。當然，制度規則的基礎性作用覆蓋社會的各個領域。經濟學家道格拉斯·諾斯的制度與制度變遷理論認為，“制度構造了人們在政治、社會或經濟方面發生交換的激勵結構，制度變遷則決定了社會演進的方式，因此，它是理解歷史變遷的關鍵”[3]。他提出，制度是為人類發生相互關系所提供的框架和指南，它使人們的相互作用和相互關系呈現穩定的結構。顯然，這一理論客觀地揭示了制度和制度變遷在社會存在和社會演進中的重要作用。我們提出的制度文化的建構當然包含對制度的社會意義和作用的準確理解和自覺確認，就是說，人們對制度的社會意義和作用的自覺體認和做能動的心理感知構成制度文化的基本內容。

2.關于制度建構的認知與觀念

制度文化不僅包含人們對制度的社會意義的自覺認知，而且也應包含人們對制度建構的自覺體認和作出科學的判斷，即人們對如何實現制度的科學的建構形成正確的認知判斷。在此，我們認為，實現制度的科學建構，必須深刻認識其以社會的生產活動為源泉，以建構主體間的交互作用為條件，以整體利益與個體利益的有機統一為取向。首先，必須明確，制度作為社會存在和運演的規則，其屬于社會的上層建筑，它植根于社會的經濟關系、社會的生產活動之中，亦言，社會經濟關系的建造和社會生產活動的展開需要建立相應的制度，社會的經濟關系、社會的生產活動是制度建立的現實根基。制度既不是神意的主旨和安排，也不是人的空想和臆想的結果。馬克思指出，人們在生產活動中不僅創造生產力，而且建造社會關系，并且人們按照社會關系確立相應的觀念和原理。這種觀念和原理當然包含制度的觀念和原理。馬克思在論及社會生產活動中分工規則的確立時指出：“在宗法制度、種姓制度、封建制度和行會制度下，整個社會的分工都是按照一定的規則進行的。這些規則是由哪個立法者確定的嗎？不是。它們最初來自物質生產條件，只是過了很久以后才上升為法律。”[1]這里馬克思深刻揭示了社會分工規則確立的客觀現實根據，當然，不僅社會分工規則的建立源于人們的物質生產活動，本質上看，一切社會規則建立的源泉皆在于人們的生產活動，這種生產包括社會產品的生產和社會關系的生產。其次，必須充分明確，制度的建構依賴于建構主體的社會交往活動。制度的建構過程是建構主體的交互活動過程。實現制度的科學建構，需要建構主體對人們的生產活動的內在需求作出準確的認知、判斷、篩選和提煉，需要建構主體之間進行觀念、判斷、信息的互動交流。實現制度的科學建構，需要建構主體在互動中整合和利用各種社會資源。所以，本質上看，制度建構的主體是一種交互主體，制度建構的過程是交互主體的交互活動過程。再者，必須明確，制度的建構以合理利益訴求的實現為根本取向。所以，從根本上來說，制度包含和映現人們的利益觀念，它是利益以規則的形式呈現，制度本質上是一種利益的實現機制。當然，制度建構所指向的利益是一種整體利益與個體利益的有機鏈接與共生性實現，即建立和實現一種社會進步發展所需要和所彰顯的利益結構。總之，科學的制度文化應包含人們對如何建立制度的完整的準確的理性認知和心理感知。

3.關于制度認同的認知與觀念

這一認知和觀念包含如下內容：第一，認清制度認同的基本含義，所謂制度認同是指社會成員自覺自愿地接受和內化制度的觀念和行為，亦言，是人們對制度所確立和倡揚的價值立場、價值觀念和利益結構的自覺接受和內化。具體來說，人們對制度認同的認知，需要人們對科學的制度體系所持的價值理念和價值取向有清晰的準確的理解，對每一具體制度所包含的價值關系和利益結構有清晰的準確的認知，制度對于社會的進步和人的發展的重要意義的準確把握，就是說，對科學的制度的內涵和價值的準確理解和把握，是人們自主性認同制度的條件。第二，認清制度認同的必要性。毫無疑問，對制度的自覺認同是制度執行的前提和基礎，也是制度建構的價值的重要表征和社會確認。當然制度只是由于人的建構作用才成為現實，同樣，只有人們對制度認同，制度才能夠產生實踐功效，因為制度只有為人們所理解并融入人們的思維觀念中，制度才能得到真正的執行。通過實踐執行，制度才能對象化，制度的價值才能顯現。所以，從人和社會的發展來說，制度的認同具有客觀的必要性。制度為人和社會發展提供規則保障，舍此，社會將陷入沖突和無序，人的發展和社會的演進不可能實現。由此觀之，強化人們對制度認同之必要性的認識，應成為制度文化建設的重要內容。第三，認清人們對制度認同必要性的確認，是建立在制度本身內含科學性和價值性的基礎之上的。人們對制度認同作認知確認，是以制度的公正性為基礎的。可以說，制度的公正性是制度的科學性和價值性的根本標度，而制度的公正性是民意和公意的充分表達和體現，正是在這個意義上，馬克思指出：“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關系的內在規律表現出來。”[4]就是說，科學制度的建構只是民意和公意的明確表達。顯然，充分體現民意和公意的制度必定獲得民眾的自主性認同。第四，認清制度認同的基本形式。基于對制度所持的價值立場、利益結構與人們的價值需求、利益需要之間的關聯度的認識判斷，一般來說，制度認同有兩種基本形式：契合性認同與包容性認同。契合性認同是基于具體制度所持的價值立場、利益結構與個體的價值需求、利益需要之間相一致而形成的認同；包容性認同是在具體制度所持的價值立場、利益結構與個體的價值需求、利益需要之間不近一致的情況下形成的認同。與契合性認同相比較而言，包容性認同形成的條件和過程較為復雜，它的形成或基于個體對自身合理利益的自覺讓渡和奉獻，或基于個體對具體制度內涵的深入理解和社會成員之間積極的互動交流。綜上所述，社會成員對制度認同的認知具有重要作用，其構成制度文化的基本內容。

4.關于制度執行的認知與觀念

對制度執行的認知和觀念構成制度認知和觀念系統的基本內容。具體來說，它包括：其一，對制度執行的價值性的充分認知。毫無疑問，制度的價值性和生命力在于執行。馬克思曾經指出：“一步實際運動比一打綱領更重要。”[5]沒有現實的行動，綱領便成為空文，沒有現實的執行，制度便失去價值。只有通過有效的執行，制度才能對象化為實踐效果和成果，才能實現其促進社會和人的發展的價值目標。其二，對制度執行的機制的充分認知。制度的執行需要通過科學的機制來實現。首先，制度的高效執行需要高素質的執行主體，執行主體的高素質包含：主體良好的對制度作準確解讀的能力，主體對制度執行的目標領域中的問題進行科學的分析和研判的能力，主體具有良好的識判和調控制度執行中各種利益關系的能力，主體在執行制度過程中具有良好的意志力、情感認同和良好的心態，主體具有良好的識判和調控制度執行狀態的能力，主體具有良好的制度執行中的糾錯和修復能力，主體具有良好的對制度執行結果的評估能力。其次，制度的高效執行需要良好的組織機構和組織系統。制度的高效執行不可能是分散的個體的行為，而是以人們合作的社會方式和社會共同體的方式來實現制度的高效執行。當然，作為制度執行的組織機構和系統必須具有良好的執行能力和協調能力，呈現規范、有序、責明的結構系統。再者，制度的高效執行需要建立監督機制，運用監督機制強力推進制度在各個層級和各個領域的高效執行。其三，對制度執行的原則的充分認知。制度的執行必須遵循一定的原則，具體來說，制度執行必須遵循目標性原則，就是說，要按照制度所確立的價值目標來執行，如果偏離了制度所確立的價值目標，那么不僅使制度喪失其原本的意義，而且會對社會實踐造成危害。制度的執行必須遵循創造性原則，圍繞制度所確立的價值目標來執行，但并不是說只需要被動地、受動地執行制度，而應在圍繞實現制度所確立的價值目標的前提下，根據現實情況對制度執行的具體方法、方式、手段作出切合實際的選擇，創造性地實現制度所確立的價值目標。制度的執行必須遵循效能性原則，就是說，制度的執行最核心的要求是高效率地將制度確定的價值目標轉化為社會實踐的績效。同時，要以最優的執行成本獲得最佳的執行效果。

綜上所述，制度文化有著十分豐富的內涵，主要包括對具有內在邏輯關聯性的制度意義、制度建構、制度認同、制度執行的認知，以及由此而成的價值觀念、認知結構和心理狀態。

三、制度文化建構的基本路徑

毫無疑問，制度文化建設對推進國家治理體系和治理能力現代化具有基礎性作用，在此，我們對其建構的基本路徑作如下的分析和探討。

1.厚植崇尚制度的根基

推進我國國家治理體系和治理能力現代化，加強制度文化建設，核心的是要堅持和完善中國特色社會主義制度，“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開”[6]。堅持和完善中國特色社會主義制度是我國制度文化建設的根基，也是在全社會形成崇尚制度的社會風氣、社會心態的基石。在新時代建設中國特色社會主義，必須堅持中國特色社會主義制度體系，這是我國制度文化系統中的根基性內容。同時，要依據我國社會主義現代化建設不斷推進的需要，進一步在新時代的實踐中完善中國特色社會主義制度體系，它的基本目標是，“構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”[6]。不斷完善中國特色社會主義制度體系，是我國制度文化系統的基礎性取向。毫無疑問，隨著黨的建設和經濟、政治、文化、社會、生態文明等各方面各領域建設的不斷推進，會呈現許多新情況新問題，新的實踐問題的解決需要建構新的制度。如果制度缺位或出現制度取向偏差，則人們新的實踐活動就會缺失價值指引和價值規范，人們的實踐活動就會無所依從，新的實踐領域中的問題便不能得到科學的解決，人們的利益就不能隨著實踐活動的拓展而得到有效的增進。如果新的實踐領域中制度的建構不能及時和有效地解決問題，即制度的有效供給不足，則人們對制度的需求就會隨著時間的推移出現下降，人們也會失去用制度解決問題的信心，此種狀態下人們往往會采取非制度的形式去解決問題，這樣不僅會消減和損害人們對制度的崇尚心理，而且會使人們的實踐活動失序失效。所以，隨著人們實踐的不斷拓展，新的合乎實踐發展要求的制度必須有效建構，這不僅豐富和完善我國社會主義現代化建設的制度體系，而且會不斷強化全社會崇尚制度的根基，以此促進制度文化建設。

2.提升制度執行的績效

良好的制度執行的績效是人們崇尚制度、遵從制度和維護制度的現實基礎，成為制度文化建設持續推進的利益基礎。良好的制度執行的績效以人們的獲得感、幸福感和安全感的實現為核心尺度。必須指出，首先，良好的制度執行績效的獲得依賴于權威高效的制度執行系統的構建。制度的執行系統是由執行對象、執行主體、執行方法、執行手段、執行環境、執行界域諸要素內在關聯所構成的整體，其中執行對象和執行主體是這一系統整體的核心要素，制度執行的績效是制度系統中諸要素相互作用的結果。其次，提升制度執行的績效需要作為執行對象的制度本身具有科學性。制度的科學性包含制度的價值取向的科學性、制度制定程序的科學性和制度適用邊界設定的科學性。可以說，良好的制度執行績效以制度的科學性為前提條件。再者，提升制度執行的績效需要執行主體具有良好的執行素質和能力，它包括：執行主體具有良好的制度意識，就是說，其能夠對制度建構的意義和執行的價值有著深刻的領悟，對制度的價值自覺認知并認同，確立自覺地崇尚和維護制度的穩固的心理態度。它還包括執行主體應具有良好的執行制度的能力，即具有將制度所設立的價值要求和目標對象化和現實化的能力，它具體體現在執行主體能夠圍繞制度的價值目標高效地組織制度實施的能力。顯然，努力提升執行主體的執行能力顯得十分重要，執行主體能力提升的基本路徑，既包括理論的修煉也包括在執行實踐中的淬煉。總之，執行主體良好的素質和能力成為制度執行績效提升的重要保障。當然制度執行的良好績效的獲得還需要執行主體選取科學制度執行的方法和手段，自覺地運用社會環境中有利的因素，有效應對制度執行中可能出現的各種問題，準確識判制度執行的界域和條件。毫無疑問，中國特色社會主義各項制度的執行旨在滿足人民日益增長的美好生活需要，其績效體現在人民需要的滿足和根本利益的實現。由此，可以進一步確認，人民需要的滿足和根本利益的實現必然會增進人們對制度意義和建構的科學認知，強化人們對制度的認同，形成制度建構和執行的共識，進而推動制度文化建設。

3.強化制度的大眾化解讀和接受

毫無疑問，推進制度文化建設需要全體社會成員準確地理解和把握制度，通過對制度的準確理解和把握，建構和強化人們的制度認同和制度共識。可以說，只有制度建構和執行的價值被人們內化為觀念意識和心理態度，人們才能自覺地和能動地推動制度的落實，使制度化為社會發展進步的實踐力和建造力。應該指出，制度執行達不到預期的效果，原因是多方面的，其中重要的原因是人們對制度的準確理解不夠，造成了人們對制度意義和內容的誤解，由此易形成人們對制度執行的抵觸情緒，也會導致制度執行中的偏差。我們認為，推進制度文化建設，需要強化制度的大眾化宣傳、闡釋及接受。因為，一般來說，制度是通過概念和判斷的邏輯聯結而呈現出的具有指向性和規范性的價值觀念，其內容和形式具有抽象性，所以需要通過一定的具化才能為大眾接受。再者，由于人們的利益指向的差異和接受偏好，人們對制度的理解和接受會出現內容和視角的差異，如此也難以全面了解和理解制度的內容。因此，推進制度文化建設，形成全社會崇尚制度、遵守制度、執行制度的社會環境和社會風貌，需要對制度作大眾化的解讀和傳播，以社會大眾能夠接受的話語方式和傳播方式講清講明科學的制度建立和執行的意義和價值，講清講明中國特色社會主義根本制度、基本制度、重要制度的內容和要求，使社會大眾深刻認識到中國特色社會主義制度的根本特征和優越性。對于各領域的微觀實踐層面的制度規則，也要講清講明其具體內容和實施要求，使制度規則實施的相關者認識到其享有的權利和應履行的義務。總之，通過有效的制度解讀和傳播，強化社會大眾的制度意識，形成內容豐厚的制度文化。