PPP模式在農業生產托管中應用的效應及其對策研究 *

雷 鑫，吳慶春，谷科強，雷玉明

(1.泉州師范學院 陳守仁商學院，福建 泉州 362000；2.甘肅谷豐源農化科技有限公司，甘肅 張掖 734000；3.河西學院 農業與生態工程學院，甘肅 張掖 734000)

PPP模式，又稱公私合營模式，是政府與社會資本合作(Public-Private Partnerships)的簡稱，指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓社會資源參與提供公共產品和服務[1]。在我國公共基礎建設、農林牧業、科技教育等領域的供給側結構性改革中，應用PPP模式創新性推出了積極的政策措施和科學管理的決策設計，使PPP模式在我國發展迅速，有效地為社會提供了公共產品和服務[2]。特別在農產品結構等供給側改革中，運用PPP模式吸引民營資本、社會閑散資本投入農業特色產業、新興產業、主導產業等現代農業建設發展中，成為現階段“反哺農業、支持農村發展”的重要手段之一[3]。經多年發展和探索，在現代農業園區、高標準農田、產業化經營、“農發基金”等農業綜合開發項目中引入PPP模式，以其獨有的優勢為農業發展提供強大支撐，對農業的進一步發展具有重要的意義[4]。本文立足于農業生產托管中PPP模式應用成效分析，提出推廣應用PPP模式的對策。

一、PPP模式與農業生產托管的契合度分析

自20世紀90年代PPP模式在英國誕生后，無論是發達國家，還是發展中國家都先后在多個領域推行PPP模式，在政策措施、評估體系、管理模式、國際合作等方面取得了成熟的應用成果，積累了豐富成功經驗[5]。并且大多數國家對農村資源開發、農業水利、扶貧農業等農業基礎領域的PPP模式應用進行了研究，對于在農業領域引入PPP模式必要性和可行性的認知比較一致[5]。但是，PPP模式在我國農業社會化服務領域的推廣應用還處于初始階段，研究廣度、深度有限，領域、范圍還較窄[6]。農業生產托管作為當前新型農業社會化服務形式，其PPP模式的應用仍缺乏研究，為了推進生產托管社會化服務的可持續高質量發展和運營創新，有必要在農業生產托管服務領域中加強PPP模式的應用研究。

(一)具備公共產品及服務的特征

農業生產托管是涉農企業、專業合作社、農戶等經營主體，在不流轉土地經營權的條件下，將農業生產中的耕、種、防、收等全部或部分作業環節委托給農業生產性服務組織完成的農業經營方式。追其本源，農業生產托管衍生于農業生產性服務、農業社會化服務[7-8]。農業社會化服務是由政府提供的，具有公共品，私人品和準公共品性質的農業服務，企業和合作社是農業社會化服務供給主體[9]。因此，農業生產托管社會化服務是一種新型農業社會化服務形式，主要特征是服務的社會化和服務組織的系統性，既具有公共品的屬性，也具有公共服務范疇。在農業生產托管中應用PPP模式符合其內涵要求。

(二)具備政策環境支持

2015—2019年國家各部委、各級政府部門相繼出臺在農業領域推行PPP模式的政策文件，鼓勵社會資本加快進入農業生產托管領域，明確了在相關農業領域開展政府資本和社會資本多途徑、多方式融合發展的具體規定，推進政府和社會資本合作，為加快農業現代化進程提供政策支撐。同時，鼓勵在一二三產業融合、綠色農業產業、特色農業產業、農業機械、農業信息化等領域推行農業生產托管服務，提倡創新經營理念與模式，實行農業生產托管的市場化運行方式。這些政策為PPP模式融入農業生產托管服務釋放出積極信號，并提供強大的政策支持，規范了政府、托管企業、社會資本、小農戶等主體要素在農業托管中的服務與經營職能。因此，在農業生產托管領域中各主體元素的關系符合PPP模式的伙伴關系要素。

(三)具有合作融資特征

農業生產托管服務需要大量資金投入，對資金有較大需求。因此，在該領域推行農業PPP模式具有廣闊空間，對充分調動政府與社會融資的積極性，引導大量融合資本進入農業生產托管服務領域，推動農業托管服務高質量發展具有重要意義[5]。根據相關政策文件的要求，要重點支持薄弱和關鍵環節的托管，因地制宜確定資金補助標準和補助方式，實行以縣為單位的農業生產托管服務項目。同時，縣級政府農業財政補助政策向生產托管服務傾斜，補助資金可以補服務主體，也可以補農戶，堅持讓小農戶最終受益。政府、農民通過購買服務，引導金融、保險、涉農企業、專業合作組織等社會資金參與農業生產托管服務，除支付托管服務費外，可獲得土地和產品收益，或者將更多的精力用于其它增收創收項目上。因此，從經濟學視角出發，農業生產托管具有社會化服務的經濟屬性，托管組織和政府共同參與，與PPP模式的基本屬性、資本融合、利益共享和風險共擔的雙贏目標高度契合，為PPP在農業生產托管中推廣應用奠定了基礎條件。

(四)投資風險高

在農業生產托管實際操作過程中，存在諸多風險。一是市場風險，主要包括農產品、農資、托管服務的價格、交易方式、競爭情況等風險。二是自然風險，主要是自然災害帶來的不確定風險。三是政策制度風險，主要是政策時滯變動、管理制度規范調整等風險。四是契約風險，主要包括隱形違約、道德風險、操作方式等風險。五是運營風險，主要包括農戶的認知度和參與度、人員與技術的投入等風險。六是金融風險，主要是指金融市場變化、匯率變動、稅收制度的改進等風險。而PPP模式有助于防范農業生產托管中存在的各類風險，保證農業生產托管服務正常運行。

二、農業生產托管PPP模式的效應分析

(一)有助于實現綠色農業發展

綠色農業是一種高技術、高標準的農業生產方式，對農業技術、農產品質量、農業生態環境的要求較高。目前，土壤及水源污染、農產品重金屬含量超標和農藥殘留等問題阻礙綠色農業的發展。為此，國家推行化肥農藥“雙減”“零增長”行動，不僅需要專業化的技術，也需要專業化的管理平臺。PPP模式通過建立作物病蟲害統防統治、測土配方施肥、水肥一體的生產托管平臺，吸引保險公司、涉農企業、專業合作社等進入平臺，有效提升了綠色農業的技術能力。甘肅省谷豐源農化科技有限公司與甘肅亞盛股份有限公司八一農場率先合作開展特色藥材綠色防控托管服務，以板藍根、黃芪病蟲害防控為核心，實施全程統防統治方案，藥材霜霉病防效達95%，用藥量下降10～25%，節水50～200m3/667m2，農藥殘留、重金屬含量檢測符合國家標準[8][10]。2020年甘肅省農作物病蟲綠色防控托管服務面積達4.4萬hm2，綠色防控托管服務率達32%以上，輻射帶動綠色防控覆蓋率達到30%以上[11]。因此，開展綠色防控社會服務，不僅節約了農戶農資投入成本，減少了農業面源污染，增加了農戶收益，提高了農產品品質，而且培育了農業生產托管經營服務主體。

(二)有助于提高農業生產托管投資規模與效率

PPP模式的農業生產托管服務能聯合政府、農業推廣部門、金融保險、涉農企業、農戶等資源，充分調動各方積極性，整合分散的涉農企業和農戶的資金，優化資源配置與資金投入效率。政府根據農業生產托管中的關鍵環節的需要，通過相關政策措施，鼓勵托管企業吸納農業相關領域的人才和資本，為各環節提供專業化的技術服務。政府通過測土配方施肥、病蟲統防統治等專項補助使財政資金投入生產托管服務[8]，同時引導金融保險，如馬鈴薯種薯、玉米種子生產等自然災害保險進入生產過程。另外，吸引大批涉農企業、專業合作社等社會資本進入農業生產托管，根據企業和小農戶的生產需求，建立作物病蟲害防治、測土配方施肥等托管服務平臺。目前，從國家財政資金補助看，財政補助資金逐年增加，2017—2019年三年累計補助資金110億元[12]，補助托管服務面積擴大，服務農戶數量逐年攀升。PPP模式充分發揮財政資金帶動作用，提高資金投入規模和產出效率，減輕政府財政在農業服務上的資金壓力。

(三)提高了農業生產效率

農業生產托管在生產關鍵環節中采取“統一經營”管理與服務模式，實現生產規模化、集約化、機械化、科學化，降低了農資、農機、勞動力等服務成本，提高單位面積的產量和質量，擴大托管服務組織的經營規模，增加農戶的經濟收入。甘肅省谷豐源農化科技有限公司托管制種玉米綠色防控高產技術集成社會服務項目，僅2018年甘州區托管面積4.17萬hm2，帶動8.21萬農戶參與發展現代農業。據測算，實施托管服務方案，投入310元/667m2，產出2250元，收入1940元；新型經營主體自用方案投入260元/667m2，產出2000元，收效1740元[13]。兩種模式相比較，生產托管服務收入多出200元/667m2。PPP模式的應用實現了托管組織、農戶、企業合作運營、利益共贏的目標。

(四)有助于構建科學評價體系

農業生產托管服務是促進小農戶與現代農業發展有機銜接的重要途徑。至2018年，甘肅省土地托管經營2hm2以上的農戶只有1144萬戶，經營3.33hm2以上的農戶數414萬戶，僅占全國農戶總數的1.5%[11]。2020年甘肅省安排糧食作物生產托管服務面積2.2萬hm2，任務資金3354萬元[14]。充分說明現階段以農戶家庭為單位的自主經營占絕大多數，而通過政策扶持、土地入股、關鍵環節托管、利益聯結等形式擴大新型經營主體的數量和規模，為托管服務主體提供了較大發展空間。同時，為了提高托管服務能力和水平，引入第三方評價機構，由政府行業部門聘請專家與被服務組織、農戶組成評價機構，對托管服務各方面進行測評，評價結果向社會公開，讓托管服務對象感知社會化服務的效果。因此，通過PPP模式的應用，構建了農業生產托管的自愿、公平、公正、公開機制，降低了服務和利益分配的風險。

三、促進農業生產托管PPP模式應用的對策

(一)重視PPP模式在農業生產托管中的應用

在農業全面轉型升級和鄉村振興的大背景下，政府應重視PPP模式在農業生產托管中的應用。一是充分發揮好財政資金的引領作用，將農業社會化服務資金用于培育以農戶家庭為單位的農業生產托管服務市場，重點支持農業生產托管服務關鍵環節中的薄弱項目，有力推動新型托管主體組織的形成。二是充分發揮政府的引資和監管作用，通過政策指導，加大政府與私人資本在農業生產托管領域合作，發起設立農業PPP項目。同時，對項目進行監管，保證資金的合理使用及投資效率。三是選擇一些利用PPP模式比較成功的農業生產托管服務組織和項目，總結其成功的具體做法和模式，通過現場觀摩、示范及效益分析，第三方指標評價，增加新型農業經營主體和小農戶對農業生產托管服務的認知度和接受度，提升對小農戶的生產托管覆蓋率。

(二)拓展服務模式與領域

農業生產托管PPP模式就是要實現農業資源共享，以及農業服務模式和領域多樣化。一是推進組織重構和資源整合，打造一流的托管服務平臺，用共享理念和創新機制，通過線上線下多途徑、多渠道，最大限度盤活現有人才、技術、裝備、資源等要素，促進農業生產托管服務發展。二是促進多元服務主體融合發展模式，對于技術實力雄厚和服務全面的托管組織，針對當地的主導產業提供全程的托管服務；對農業生產關鍵環節實行關鍵技術服務模式；通過土地入股、資金入股或土地與作物集中整合，建立專業合作社和村社集體服務模式。三是積極拓展服務領域，從過去單一的托管服務向為農業主導產業和特色產業提供綜合服務轉變；向戈壁農業、生態農業、絲路寒旱農業、智慧農業等農業新業態拓展，從提供技術服務向提供規劃方案、市場信息、金融保險等領域延伸，全面覆蓋農、林、牧、漁及經濟、信息等產業領域。

(三)加強PPP模式技術支撐

農業生產托管是PPP模式應用的新領域，起步較晚，研究較少，需要加強技術方面支撐。一是借鑒相關領域PPP項目方案編制、評估與論證、運營等技術經驗，做好托管項目認證，推動農業生產托管領域PPP項目順利進行。二是合作培養農業PPP領域行業專家，開展項目實施方案設計、制定和評價的專題培訓，為農業生產托管領域推廣PPP模式積累經驗。三是借鑒國內外PPP模式管理經驗，加強農業托管服務組織構架、監督、投融資機制等的高質量建設，提升新型農業經營主體的配套服務、農技示范服務、流通服務、資金支農服務等專業化服務水平。四是加強適宜于農業生產托管服務的技術研究與試驗示范，提高托管技術的成熟度、普及率、可操作性與標準化，為農業生產托管服務提檔升級提供科技支撐。

(四)制定農業生產托管風險防范措施

運用PPP模式的目標就是降低農業生產托管風險。一是政府出臺相關政策，鼓勵金融機構對托管服務的貸款額度和利率給予優惠，積極探索多元化的商業保險運行模式。二是鼓勵競爭，加強服務價格指導，制定合理價格體系，積極培育和引入多元化經營主體，引入競爭機制。三是加強服務合同規范管理，在充分調研的基礎上，對托管服務的關鍵環節進行指標量化，不能量化的環節要定性定責。對可能出現的風險點進行討論，明確合作雙方合理的權利和義務。充分發揮托管項目單位、農技服務、市場監管等部門對合同標準的指導，規范托管服務各方的行為，提高托管服務合同質量，確保農業生產托管PPP項目健康運行。