檢察機關自行補充偵查權的適用研究

覃升鋒，黃春鴻，郭 嵩

我國刑訴法歷經多次修改，檢察機關依法享有的補充偵查權一直保留至今。隨著監察體制改革，檢察機關將職務犯罪自偵權全部移交監察機關，其偵查職權范圍進一步縮小。當前的實務操作中，檢察機關在審查起訴階段適用補充偵查較多，其中包括退回補充偵查、自行補充偵查。可以說，以審判為中心的訴訟制度改革背景下，自行補充偵查作為檢察機關偵查權體系的一項重要職權，可強化辦案的親歷性。檢察機關自行補充偵查有利于加強對刑訊逼供、暴力取證等非法取證活動的調查核實和監督；有利于準確查明犯罪，及時補充完善證據，提高辦案質量和效率；有利于確保檢察機關控訴職能能夠順利實現。

一、檢察機關自行補充偵查權的現狀

（一）各地出臺實施細則

《2018—2022 年檢察改革工作規劃》提出健全發揮檢察機關審前程序作用工作機制，要求加強自行補充偵查工作，完善自行補充偵查工作機制。2020 年3 月27 日最高人民檢察院、公安部共同發布《關于加強和規范補充偵查工作的指導意見》（以下簡稱“《意見》”），其中第十一、十二條明確規定檢察機關開展自行補充偵查的適用條件、實施方式、偵查措施等程序。各地檢察機關隨之出臺了相應的實施細則。比如2019 年8 月23 山東省人民檢察院通過了《山東省檢察機關職務犯罪案件自行補充偵查工作實施細則》；2020 年11 月24 日江蘇省人民檢察院印發了《江蘇省檢察機關職務犯罪案件自行補充偵查工作規定》。《監察法》出臺后，在職務犯罪案件補充偵查方面，各地檢察機關和監察機關通過不斷實踐、總結經驗，相應制定了實施細則、工作規定，完善自行補充偵查工作機制。例如河南省監察委員會、河南省人民檢察院聯合出臺《關于職務犯罪案件補充調查工作暫行規定》。

（二）自行補充偵查案件比例較少

根據作者調研得知，廣西檢察機關適用自行補充偵查的案件，2018 年僅有5 件，2019 年僅有4 件。其中2019 年柳州市兩級檢察院共決定和批準逮捕案件3386 件4859 人，提起公訴案件5150 件7520人[1]；2019 年桂林市兩級檢察院共批準逮捕案件3529 件4807 人，提起公訴案件3833 件5433 人[2]。但2019 年柳州、桂林兩市兩級檢察機關適用自行補充偵查案件僅1 件。當前檢察機關自行補充偵查活動絕大部分僅應用于職務犯罪案件，相關工作機制也是為職務犯罪案件的自行補充偵查制定，且檢察機關適用自行補充偵查權的案件占全部案件的比例較低。2019 年全國檢察機關自行補充偵查2043 件；2021 年最高人民檢察院工作報告顯示2020 年全國檢察機關共辦理各類案件301 萬件，其中自行補充偵查4.8 萬件，所占比例為1.59%，是2019 年的23.5倍。究其原因，主要體現以下兩個方面：

1.基層檢察院“案多人少”

檢察機關實行捕訴合一辦案機制，有效整合了辦案資源，縮短了辦案周期。然而，基層檢察院“案多人少”的現象依然嚴峻。如柳州市柳南區人民檢察院2018 年共受理審查逮捕案件657 件868 人，批準逮捕579 件737 人，受理審查起訴案件761 件991人，提起公訴705 件869 人[3]；2019 年批準逮捕各類刑事犯罪案件564 件751 人，提起公訴721 件915人[3]。該院刑檢部門僅有8 名員額檢察官、8 名助理檢察官，再加上辦案入額院領導3 人，辦案人員不到20 人，而且入額院領導及部門負責人分案比例只有一般員額檢察官的15%～70%不等。一般員額檢察官人均年辦案數兩三百件，案件基數大的單位人均辦案數更多。辦案人員在短短的一個月時間內要完成閱卷、提審、撰寫審查報告以及起訴文書，有些案件還要匯報、組織科室討論，辦案時間很緊迫。

2.檢察機關參與偵查活動力度不足

刑事訴訟程序采用階段論設計，偵查、起訴、審判之間界限明顯，檢察機關參與偵查活動力度不足，對證據收集活動的親歷性參與較少，一些具有強時效性的證據往往因為偵查機關疏忽而未能及時收集，最后導致案件難以達到起訴條件。這在毒品犯罪案件中較為常見。有的偵查人員在提取相關物證時因未嚴格按照法定程序提取，所調取的證據真實性、合法性存疑，最終證據被予以排除而導致案件無法進入訴訟程序。偵查人員在抓獲現場對涉案毒品進行提取扣押時，由于疏忽大意未對搜查過程進行錄像，未對毒品原始狀態進行拍照、錄像做證據固定，亦未當場使用物證袋封裝。犯罪嫌疑人到案后，一口咬定涉案毒品非其所有，由于沒有其他證據能夠證實毒品來源，最終該案只能作存疑不訴處理。而檢察機關對此往往無能為力，只能以事后要求補充偵查或者糾違等手段進行補救，但已失去了最佳取證時間，相關證據已難以收集或補正。

二、當前檢察機關開展自行補充偵查權存在的主要問題

（一）法律法規有待完善

1.對于公安機關移送起訴案件缺乏明確規定

《刑事訴訟法》第一百七十條規定，人民檢察院對于監察機關移送起訴的案件，依照本法和監察法的有關規定進行審查。人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查。第一百七十五條規定，人民檢察院審查案件，對于需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。《人民檢察院刑事訴訟規則》（2019 年修改）規定檢察機關自行補充偵查，其中第三百四十四條規定，對于監察機關移送起訴的案件，具有下列情形之一的，人民檢察院可以自行補充偵查：（一）證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內容主要情節一致，個別情節不一致的；（二）物證、書證等證據材料需要補充鑒定的；（三）其他由人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實的情形。自行補充偵查完畢后，應當將相關證據材料入卷，同時抄送監察機關。人民檢察院自行補充偵查的，可以商請監察機關提供協助。從上述規定可以看出，檢察機關對于監察機關移送起訴的案件，較為明確地規定在何種情形下可以自行補充偵查。但對于公安機關移送起訴的案件，僅籠統規定犯罪事實不清、證據不足或者存在遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人時，檢察機關可以自行補充偵查。而這些情形也是檢察機關退回公安機關補充偵查的條件。兩者之間適用條件不加以區分，易在司法實踐中造成困惑。

2.審查逮捕階段缺乏適用規定

在審查逮捕階段，非法證據排除、立案監督等情形更需要檢察機關開展自行補充偵查。有些案件證據有可能涉及偵查機關違法取證，檢察機關卻不能及時介入，使排除非法證據的作用大大受限。檢察機關是國家追訴犯罪機關，不能只強調不讓無罪的人受到非法追究，也應盡量讓犯罪的人受到應有的懲罰。此時，檢察機關應主動收集能夠認定犯罪嫌疑人有罪并達到逮捕條件的證據，以避免因證據不足不批準逮捕后該犯罪嫌疑人逃跑或者繼續實施犯罪，造成更大的社會危害。另外，對于檢察機關立案監督的案件，公安機關雖然已經根據檢察機關立案建議進行立案，但在立案之后怠于偵查的案件，因檢察機關在審查逮捕階段缺乏自行補充偵查權的適用規定，勢必會造成檢察機關介入偵查機關的監督不到位，未能有效地排除非法證據。

3.適用范圍過窄

《意見》規定了證據滅失風險、未達退回補偵要求、違法取證等情形，檢察機關可以依法開展自行補充偵查工作，但仍顯得范圍過窄。有些偵查機關對于犯罪嫌疑人提出的無罪或罪輕合理辯解或辯護人提出的合理辯護意見不主動核實，檢察機關要求核實時，偵查機關出具《情況說明》敷衍了事。當辯解或者辯護意見可能會對案件定罪量刑產生重大影響甚至可能造成冤錯案件時，檢察機關卻缺乏自行補充偵查的法律依據，從而削弱檢察機關全方面法律監督的職能。

4.適用程序有待完善

一是《意見》規定了檢察機關適用自行補充偵查的調配人員、內部派員協助、公安機關配合情形，然而在實務操作中卻因規定過于簡略，難以操作。主要體現如下：一方面，刑檢部門內部對調配人員、技術部門和警務部門派員協助缺乏明確規定；另一方面，對要求公安機關予以配合的相關法律文書、強制性及法律后果等缺乏明確規定。二是法律法規并未明確規定檢察機關開展自行補充偵查與退回公安機關補充偵查能否同時適用。有觀點認為審查起訴階段退查，實質上公安機關的偵查權從屬于檢察機關的審查起訴權，訴訟程序并未回流至偵查階段。檢察機關可以選擇將案件退回補充偵查，也可以自行偵查，亦或可以同時選擇。例如《江蘇省檢察機關退回補充偵查、自行偵查工作的指導意見（試行）》中規定：“案件退回補充偵查期間，檢察機關視情仍可開展自行偵查工作。”也有觀點認為審查起訴階段退查，訴訟程序實質上已回流至偵查階段，偵查主體只能是公安機關，所以檢察機關選擇退回補充偵查，就不能再自行偵查。

（二）內外聯動機制不健全

一是檢察機關內部尚未形成聯動機制。由于檢察機關較少適用自行補充偵查，尚未在本單位內以及上下級院之間形成相應辦案機制，各內設部門之間缺乏有效配合，使得偵查效果大打折扣。二是檢察機關與公安機關尚未形成聯動機制。《意見》明確了檢察機關在啟動自行補充偵查時公安機關有協助、配合的義務，但未規定公安機關不予協助的法律后果。當前公安機關對于刑事案件的質量考評主要集中在刑事拘留、逮捕、移送起訴三個節點，對于案件移送審查起訴能否順利起訴并未納入考評范圍。即便檢察機關開展自行補充偵查，由于公安機關不再是偵查活動的主體，偵查效果與其并無較大關聯，會存在不積極配合的現象。

（三）監督機制不健全

一是內部監督規范缺失。當前各地方檢察機關開展自行補充偵查缺乏統一的監督規范，業務系統內未能統一配備相應的自行補充偵查文書，容易造成檢察機關內設機構及上級監督流于形式。二是外部監督規范缺失。檢察機關開展自行補充偵查，偵查結果可能會對犯罪嫌疑人是否構罪、是否起訴等實體權利產生重大影響。然而，犯罪嫌疑人及辯護律師對檢察機關開展自行補充偵查活動的監督如何進行，法律并未作出明確規定。

（四）檢察人員自身素質有待提高

自監察改革后，檢察機關大量具有豐富偵查經驗的檢察人員轉隸到監察委，留在刑檢部門的檢察官大多未經過專門偵查訓練，不知如何開展偵查取證活動。刑檢部門的檢察人員擅長審查證據，但偵查取證活動和審查證據活動是兩種性質差異較大的訴訟活動，調取證據并非刑檢部門所長。對此，辦案人員寧愿把案件退回公安機關補充偵查，也不愿自行補充偵查。再加上目前尚未出臺有關檢察機關自行補充偵查的規范性實施文件，缺乏明確操作指引標準和行為規范。總之，刑檢部門的檢察人員未能完全適應自行補充偵查的需要，其自身素質有待進一步提高。

三、完善檢察機關自行補充偵查權適用的現實路徑

（一）完善法律法規

1.明確非職務犯罪規定

一是明確對公安機關移送起訴案件的自行補充偵查情形規定。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》（2019 年修改）第三百四十四條的規定，對于監察機關移送起訴的案件，檢察機關有明確規定可以自行補充偵查的情形。對此，對公安機關的移送起訴案件，可以參照監察機關移送起訴案件的自行補充偵查情形規定，進一步明確規定檢察機關可以自行補充偵查的情形，這可確保對于不論是監察機關，還是公安機關移送起訴的案件，檢察機關可明確自行補充偵查情形規定的一致性，亦便于司法實務操作。二是當犯罪嫌疑人辯解或者辯護人辯護意見可能會對案件定罪量刑產生重大影響甚至可能造成冤錯案件時，檢察機關可以自行補充偵查。

2.增加在審查逮捕階段的適用

一是在審查逮捕階段適用自行補充偵查權。審查逮捕階段，檢察機關主動適用自行補充偵查權，能有利于非法證據排除，這符合非法證據排除規則的精神，也有利于檢察機關主動行使立案監督權，避免出現公安機關根據檢察機關立案建議而怠于偵查的立案現象。二是案件退回補充偵查期間，檢察機關視情況仍可開展自行偵查工作。

3.明確適用程序規定

一是進一步明確對檢察機關適用自行補充偵查時調配人員、內部派員協助、公安機關配合的規定。尤其是在公安機關予以配合時，明確法律文書、強制性以及法律后果等規定。二是檢察機關決定自行補充偵查的，將產生審查起訴期間中止的法律后果，待自行補充偵查終結后繼續計算審查起訴期限。至于自行補充偵查期限，可參照退回公安機關補充偵查期限，以一個月為宜。三是建議最高人民檢察院制定統一規范的自行補充偵查操作流程，明確在發起流程、偵查過程中可以調用偵查人員、技術手段、偵查手段等，讓辦案人員在開展自行補充偵查時有章可循。

（二）完善“案-件比”評價體系

在審查起訴階段，退回公安機關補充偵查和延長審查起訴期限，在“案-件比”中的評價是一樣，都算多一“件”，但其產生效果卻大不同。因為檢察機關將案件退回公安機關補充偵查，其審查時間相當于多了兩個月，但采取延長審查起訴，其審查時間僅多了15 天。在“案-件比”評價體系下，檢察機關會采用延長審查起訴的措施使比例大幅下降。“案-件比”的目的是為了讓案件不人為地在檢察機關停留過多時間，讓公平正義盡早實現，因此，應完善“案-件比”評價體系，充分發揮“案-件比”的辦案指揮棒作用。可根據每一“件”所占用時間的長短賦予不同分值，占時越長負面評價越高，反之亦然。

（三）建立健全內外聯動機制

1.整合檢察機關內部協調機制

《意見》明確在自行補充偵查過程中，需要技術支持和安全保障的，由檢察機關技術部門和警務部門派員協助。在實務中，大多數檢察機關的刑檢部門、技術部門以及警務部門由不同分管副檢察長分管。刑檢部門每次開展自行補充偵查時需要兩個甚至多個領導協商處理，未免過于繁瑣。對此，建議由上級檢察院印發規范性文件，規范不同部門之間在開展自行補充偵查時配合協作，使辦案人員協調本單位的技術部門、司法警察部門進行協助偵查時有據可依。

2.強化檢察機關與公安機關的相互配合機制

檢察機關在審查起訴期間的補充偵查活動，有必要參照日本的警檢模式，即改變當前的檢察機關與公安機關分工負責的機制，實行“檢警一體化”改革，即檢察機關對偵查機關具有偵查指揮權[4]。在日本的刑事訴訟制度中，警察必須服從檢察官的指示或者指揮，否則檢察官有權向警察委員會或者其他的監督機構提出懲戒甚至罷免該名警察的請求[5]。然而，我國刑事訴訟法規定公安機關、檢察機關、法院形成“分工負責，相互配合，相互制約”的格局，難以實行“檢警一體化”模式，但是可以在自行補充偵查時檢察機關與公安機關相互配合方面予以參照。對此，一是在《意見》第十七條規定，檢察機關對公安機關不及時補充偵查導致證據無法收集影響案件處理的，必要時可以發出檢察建議。二是進一步明確對公安機關接到協助、配合檢察機關自行補充偵查的請求后，怠于履職或不正確履職，導致證據無法收集影響案件處理的，必要時可以發出檢察建議或者糾正違法通知書，涉嫌瀆職等犯罪的，依法處置。三是建議由政法委牽頭，聯合公安機關、檢察機關共同出臺案件負面評價機制，發揮評價機制的導向作用，對于公安機關及偵查員因怠于偵查造成不良后果的，給予負面評價。

（四）強化監督

不受制約的權力最容易產生腐敗，監督是權力的防腐劑。對檢察機關自行補充偵查活動進行監督，可以從內外監督兩個方面著手：

1.強化內部監督

（1）加強部門間的監督

檢察機關由案件管理部門對各訴訟環節的辦案活動流程進行監督，通過案件管理部門的跟蹤監督，及時發現辦案環節中存在的問題，并提出糾正意見。在自行補充偵查時，亦由案件管理部門對案件流程進行監督，當發現相關法律文書不規范、訴訟期限準備到期時，及時通知提醒案件承辦人。

（2）持續開展案件質量評查工作

案件質量評查是通過對已辦結的各類案件，以法律、司法解釋以及相關司法辦案規范為標準，對案件質量進行檢查、分析和評價的專門活動，是檢察機關內部加強案件質量監督的一項重要措施。通過案件評查，分析案件質量存在的問題，以提高辦案質量和效率，規范司法辦案行為。據此，通過上下聯動和平級互動的案件質量評查，共同查找開展自行補充偵查存在的問題，對同類型錯誤予以糾正；對優秀辦案方法給予表揚，并以通報形式予以公布。開展案件質量評查工作有利于增強辦案人員責任心，提高辦案質量，嚴格規范辦案，減少和杜絕各種違規辦案現象。

（3）強化檢務督察部門的監督

檢務督察部門充分利用檢察機關辦案系統內的統計分析、查詢搜索等功能，動態了解每個自行補充偵查案件的辦案過程。既監督辦案人員合法、規范、文明辦案，又監督辦案人員的辦案紀律和廉政紀律，杜絕徇私枉法等違法違紀現象的發生，保持檢察機關隊伍的純潔性。

2.強化外部監督

（1）強化辯護律師監督

自檢察機關審查起訴之日起，辯護律師有權查閱、摘抄、復制案卷材料，以及提出變更強制措施、提出辯護意見等權利。在自行補充偵查期間，檢察機關所獲取的案件材料，即便仍未能作為最終的定案證據，也應當聽取辯護律師對所獲取案件材料充分發表辯護意見，并記錄卷宗。值得一提的是，在此期間，檢察機關自行補充偵查所獲取的案件材料未告知辯護律師的，不應作為定罪量刑的證據，除非是有利于犯罪嫌疑人（被告人）定罪量刑的證據。自偵查終結后，辯護律師可對檢察機關新收集到的證據進行查閱、摘抄、復制，以充分保障辯護律師的辯護權。

（2）強化公眾監督

一是檢察機關向社會公眾公布“權力清單”，讓社會公眾了解檢察機關的權力運行機制；二是檢察機關主動邀請人大代表、政協委員及人民監督員參加對自行補充偵查活動的評議；三是檢察機關定期向公眾發布自行補充偵查的相關數據，讓公眾能夠更加直觀地了解自行補充偵查的效果，更深入了解檢察機關的運行方式，確保公正司法、司法為民。

（五）提高辦案人員的綜合素質

辦案人員不愿啟動自行補充偵查，除現有法律規定模糊導致內心有疑慮之外，自身“本領恐慌”也是一大原因。對此，首先，檢察機關應當主動適應形勢的發展，積極轉變人才培養模式加強檢察人員偵查能力的培養，重視培養偵查、審查兼備的復合型人才。其次，積極邀請偵查機關業務專家、學者上門授課，開展偵查學、犯罪心理學等方面的培訓，掌握偵查技巧，拓寬偵查思路。

結論

檢察機關要主動適應“以審判為中心”司法改革的現實需要，嚴格證據審查、判斷和運用，對定案證據作深入細致審查，在必要時候應當對存疑證據進行復核復查，確保提交到法庭的證據能經得起庭審檢驗。為此，檢察機關要積極行使自行補充偵查權，及時有效地補充證據，并將瑕疵證據排除在庭審之前，完善補充偵查制度，保障犯罪嫌疑人合法權利。