廣西少數民族自治縣生態旅游發展的立法調適
——以金秀瑤族自治縣為例

呂芝慧

廣西壯族自治區位于我國華南地區，世居壯族、瑤族、苗族等11 個少數民族，共有12 個少數民族自治縣，主要分布在山區，群山環繞，風景秀美，蘊藏著種類繁多的野生動植物資源，生態環境優美。各自治縣均依托當地少數民族特色發展旅游產業，以政府主導型為主①政府主導型市場經濟是指雖然在整體上資源也是按市場經濟原則進行配置，但政府以強有力的計劃和政策對資源配置施加影響，以達到某種短期和長期增長目標的經濟模式。。其中的金秀瑤族自治縣旅游資源豐富，旅游產業發展相對領先，出臺了目前廣西唯一的旅游管理相關自治條例。本文以金秀瑤族自治縣為例，分析生態環境保護與旅游資源開發的矛盾沖突，尋求生態旅游發展的立法調適路徑。

一、廣西少數民族自治縣生態旅游發展的特殊性

（一）生態資源開發利用生態保護優先性

以往我國經濟增長以粗放型經濟增長方式為主，長期忽略了生態價值取向，造成了不必要的資源消耗與浪費，最終只能被動地治理被破壞的生態，增加了社會發展的生產成本。在習近平總書記提出的“兩山論”背景下，經濟發展與生態環境之間的辯證關系為社會實踐新模式提供了方向。追求人類發展與自然保護和諧共進，是新時代地區經濟發展的必然選擇[1]，二者關系如下：首先，任何經濟活動的實踐都依存于特定的生態環境，因此經濟發展的速度和水平受到生態環境的制約。生態環境是經濟發展必不可少的物質條件，旅游經濟的開發同樣受到生態的制約和影響。同時，科學合理的經濟發展能夠助力生態環境的保護，生態平衡需要經濟基礎的保障。其次，循環經濟的發展，能夠優化環境保護的現實狀態。當生態環境的自我調節功能受到限制時，就需要通過物質維持人為治理。自治縣旅游資源的開發，必然要向生態旅游經濟轉變[2]。金秀瑤族自治縣森林覆蓋率高達87%，蘊藏豐富的野生動植物資源，山地丘陵地貌構造了靚麗的風景。該縣結合當地瑤族源遠流長的民族文化，發展了獨具特色的生態旅游產業。瑤藥①在長期的生產勞動實踐中，瑤族人民積累了利用草藥防病治病的豐富經驗，形成了獨具一格的瑤族醫藥治療方法。的限制采摘和人工種植，自然保護區的限制開放以及瑤族尊重自然理念的傳播，都是為了在合理的限度范圍內開發生態資源，都體現了金秀瑤族自治縣生態旅游開發秉持保護與開發相結合、保護環境優先的理念[3]。

（二）旅游產業發展的特殊性

1.旅游產業是脫貧攻堅的重要支柱

少數民族聚居地多處于偏遠地區，雖然物質資源豐富，但是交通不便成為了阻礙當地經濟發展最主要的因素。少數民族聚居地的經濟生產以第一產業為主，受地理區位不佳的制約，少數民族聚居地在運輸便利、人才引進和經濟輻射等方面不占優勢，難以引進傳統工業和高新技術產業推動當地經濟增長。若盲目引進產業，也會由于生態產業鏈暫時無法完善而造成對當地環境的破壞。但不便的交通同時卻成為了自治縣環境保護的屏障，受交通的制約，人為活動頻率相對較少，使當地的生態系統在很大程度上能夠依靠自然循環的規律維系。傳統單一的產業結構、受到制約的經濟發展、優異豐富的特色傳統文化和生態環境，以及綠色發展的政策導向共同決定了旅游產業理應成為少數民族自治縣脫貧攻堅的支柱產業[4]。旅游產業的發展，可以帶動當地人民就業，輻射周邊第三產業發展，拉動消費需求，推動民族經濟增長[5]。旅游產業作為脫貧攻堅的重要支柱，必然需要逐步完善。然而完善的旅游產業會帶來更大的人流量，導致人為活動的增多，進而影響對生態環境的保護。因此實現生態旅游，不能僅依靠環境的自我循環和清潔，不能僅依靠政府的管理和執法，也不能僅依靠當地人民的環保意識與自覺，必須配套相應的制度規范作為保障，才能構建行之有效的旅游產業管理機制。

2.與當地少數民族特色相結合

民族地區旅游發展依托的資源更多是少數民族文化本身的吸引力[6]，少數民族文化衍生出少數民族特色產品，包括手工藝品和生態產品。例如金秀瑤族的民族服飾屬于手工藝品，瑤藥屬于生態產品。因此民族特色旅游本身符合生態旅游的需求[7]。但是由于旅游開發不能僅基于文化價值，還要依賴當地環境，因此調控人為活動對生態的影響是民族地區生態旅游發展的重點。民族文化及其衍生的民族習慣法是自治縣開發生態旅游的保障。少數民族長期以來“靠山吃山”，自然環境的優劣直接影響民眾的生存，因此少數民族文化多數表達了對自然的崇拜。在觀念的基礎上，少數民族地區通過習慣法的方式確定了保護自然環境的秩序以及破壞生態的懲罰，例如金秀瑤族自治縣一些村寨制定的村規民俗就規定了禁止損壞林木。充分把握少數民族生態理念，結合民族習慣法的內容，進一步通過完善法律和制度機制確保生態旅游產業綠色和諧運行，有效協調解決旅游開發帶來的矛盾，是自治縣開發生態旅游的巨大優勢。

（三）生態保護和旅游開發的沖突性

自治縣的旅游開發必然與脫貧工作緊密結合，由于自治縣的脫貧任務艱巨，對旅游開發的擴大化產生了需求。但是旅游開發需要考慮當地的環境承載能力，過度開發必然破壞生態環境的穩定循環。因此優良的生態環境不僅是自治縣發展旅游的基礎，還是制約旅游經濟發展的要素[8]。換言之，生態保護和旅游開發之間必然存在沖突。如何緩解這一沖突，就需要平衡生態保護和旅游開發的關系，將保護與開發相結合，響應綠色發展的號召，發展生態旅游產業。以和諧良好的生態環境作為旅游產業開發利用的寶貴資源，以旅游產業發展帶來的地區經濟建設作為當地生態環境穩定的物質保障，是生態旅游實現綠色發展的本質內涵，是少數民族地區生態文明建設的必然選擇。

二、廣西少數民族自治縣生態旅游發展的立法需求

結合自治縣生態旅游發展的現有法律依據，分析目前生態旅游產業在法律和制度層面的現實需求，以推斷目前生態旅游立法供給是否充足，分析法律供給不足的板塊和緣由。

（一）完善立法的需求

我國《憲法》第九條關于禁止侵占或破壞自然資源的規定是生態旅游開發的基本法律保障。但目前無論是國家還是地方立法，在生態旅游這方面并沒有針對性的具體立法，相關規定只是概括性地分散于有關生態環境、動植物保護和旅游管理的法律、法規之中，各條文之間缺乏順暢的銜接，更側重于規定生態保護而非旅游開發所要求的合理生態利用[9]。同時，這些概括性的規定由于針對性不強、與實際情況有出入以及未規定責任承擔形式等原因，缺乏可操作性，這些問題直接影響了生態旅游資源保護的處罰效果。我國生態環境違法成本較低，但是生態環境違法行為造成的危害后果卻是無法估量的。在違法后果較小、違法收益較大的情況下，生態違法犯罪的比例相對較高。同時，由于法律規定的局限性，對生態環境保護的規定并不能面面俱到，甚至沒有做到與時俱進，實踐中運用法律條文處罰違法犯罪行為存在難度。例如，我國《刑法》規定了對毀壞珍貴樹木或者國家重點保護的其他植物的罪名與刑罰，但是對于該條款的保護對象存在一定的模糊。在金秀瑤族自治縣，“珍貴樹木”的認定雖然可以參照我國《珍貴樹種保護名錄》，但是當地特有的、需要重點保護的瀕危樹種未經認定納入該名錄，因此破壞野生植物的行為未能受到嚴厲打擊和遏制。條文規定的模糊，必然導致生態旅游產業發展在立法層面缺乏保障。對于自治縣而言，由于享有民族自治地方立法權①民族自治地方立法權，是指民族自治地方的人民代表大會，依法制定和變通制定效力及于本民族自治地方的地方法規的權力。民族自治地方立法權可分為制定權和變通權。，因此生態旅游產業管理也需要自治條例的回應。例如，金秀瑤族自治縣生態旅游產業人才匱乏，一方面，本地缺乏獲得導游從業資質的本地從業人員；另一方面，外地人才引進困難，即便引進也缺乏對當地文化特色的了解。自治條例能夠很好地面對和解決這個問題，可以通過法律條文引導制定自治縣當地旅游從業機制，通過完善生態旅游法律依據，逐步適應民族地區生態旅游保障的特殊性。

（二）建立執法和管理體制的需求

法律條文的缺失和模糊，影響了行政機關具體工作的開展。實際執法中，由于權責交叉或不明確，導致對破壞生態環境的處罰監管責任難以分配落實。例如，金秀瑤族自治縣森林公安在執法過程中要求行為人承擔恢復植被的責任，但對行為人履行與否、履行效果如何的監督難以落實。雖然按照法律規定由森林公安作出處罰決定，林業部門負責監督執行，但是實踐中由于林業部門未參與案件處理、職責不明確、缺乏經驗和人手等因素，使監管問題成為實現處罰社會效果和生態效果的阻礙。對于單純的生態保護，旅游開發還涉及旅游景區管理機構的權責劃分。如：金秀瑤族自治縣的大瑤山保護區管理中心不僅負責管理大瑤山景區，還負責周邊保護區和國家森林公園區域內的林業行政管理，其余地區的森林資源管理則由森林公安和林業部門分別履行管理職責。但在實際行政執法過程中，各部門工作的開展存在部分缺失或者交叉重疊現象，導致職責落實不到位。在生態旅游語境下，旅游部門需要承擔管理職責，但是這一管理職責只是針對旅游景區的經營和使用權限，并不包括生態環境保護執法。同時，民眾法律意識相對單薄，不能完全理解各部門職責分配，阻礙了行政執法工作的開展。因此在生態旅游開發中，需要各部門明確分工，協調開展執法工作，銜接案件的處罰與監督管理。

（三）構建民族地區特色生態旅游制度的需求

民族地區的特點之一就是聚居生活，居民之間形成獨特的社交網絡，因此生態旅游開發不能僅采取政府主導的形式，還需要考慮到居民的聲音。居民在生態環境產業的利益相關者中，由于處于相對弱勢的地位，通常會遭受權益受損的后果。完善和運用目前存在的維權救濟途徑是解決方案之一，此外還應當從源頭上討論如何保障居民的參與權，建立多方協調參與機制。少數民族地區的特色文化也要求在落實有關生態旅游制度時，要充分融合政策實施與民族地區居民接受度，在具體細化制定制度措施的過程中因地制宜地變通。生態旅游制度的建立，除了整合原有的生態保護機制和旅游管理機制之外，還應當針對生態環保與旅游經濟相結合的特殊性，制定專門針對生態旅游的制度，保障政策實施和行政管理的現實可行性和實踐操作性[10]。

三、廣西少數民族自治縣生態旅游發展的立法路徑

在自治縣生態旅游發展的特殊需求沒有得到充分法律供給的情況下，不僅需要填補一般法律的空缺，還需要結合自治縣地方發展的優勢，充分把握自治權①多民族的社會主義國家的少數民族，在中央國家機關的統一領導下，在本民族聚居區建立區域自治，管理本民族地區地方性事務的權利。的行使，善用民族立法權，落實生態旅游發展的具體措施。

（一）自治權的充分行使

民族區域自治制度下，我國部分少數民族聚居地實行地方自治，設立自治機關，行使自治權。自治權包括民族立法權、變通執行權和財政經濟自主權等。因此，自治縣的旅游資源開發，可以充分利用國家賦予的自治權。例如，金秀瑤族自治縣地方自治立法《金秀瑤族自治縣旅游管理條例》②《金秀瑤族自治縣旅游管理條例》于2002 年3 月17 日自治縣第十二屆人民代表大會第四次會議審議通過，2002 年7 月27 日廣西壯族自治區第九屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議批準。的出臺，目的就是保護和合理開發利用旅游資源，規范旅游行業管理。生態旅游產業的發展、管理和規范，需要發揮地方自治的優勢，通過民族立法權確定完善的機制作為保障。變通執行權可以在上級關于生態旅游的決議不適合民族自治地方實際的時候申請變通執行或停止執行。財政經濟自主權為生態旅游產業的開發提供了物質保障。自治權是自治地方發展生態旅游的有力武器，但是自治權的規范行使和充分行使是一個仍待解決的課題，用好、用對、用盡地方自治權，全面服務地方經濟建設，是自治地方生態旅游建設的理想狀態。

（二）具體的立法路徑

生態旅游就是把生態理念融合到旅游經濟發展的過程中。生態旅游結合的過程，離不開法律的基礎性保障，必須加快完善法律法規，多方位、多角度、多層面保障生態旅游的制度化與程序化。

1.完善專門立法

生態旅游立法完善需要平衡協調資源保護和開發利用之間的價值理念和立法側重。單純依靠生態立法或是環境立法分散概括式地規定生態旅游中的權利與義務，無法涵蓋諸多法律要素，且其中涉及生態旅游的內容多是泛泛而談，缺乏具體實踐性。因此應當設置專門的生態旅游立法保護法益。目前，越來越多的國家將生態旅游概念納入旅游分類之中，并為此專門制定法律。國家層面制定專門的生態旅游保護法律以協調生態旅游中的矛盾沖突是立法破局的一個手段，但是尚需契機與時間。針對自治縣生態旅游開發而言，加快地方立法，推進生態旅游自治條例的出臺，更具有現實可行性和價值性。要根據各民族地區生態保護和旅游經濟融合的具體情況，通過依法制定或變通制定協調旅游開發和生態保護的自治縣地方法規，滿足當地少數民族文化、生態環境特性和經濟發展目標的共同需求；要對生態旅游區的劃分、生態旅游主體權利和義務的確定，以及生態景區經營管理和監督機制作出細化明確的規定，在自治縣生態旅游開發特殊性的基礎上，因地制宜地填補制度空缺。

2.強化執法體系構建

生態旅游涵蓋的范圍較廣，橫跨經濟與環保兩個議題，因此實踐中涉及的執法機構包括林業、環保、旅游和國土等行政機關和組織。生態旅游對于有關行政機關和組織的職權明確和職責落實提出了要求。據此，助力生態旅游發展的法律保障，必須要做到權責明確。首先，要做到在立法上完善執法管理主體的職責規定，避免存在立法空白。要盡量在法律條文中確定各行政主體之間的分工合作，解決目前生態旅游執法中存在的權責不一、多頭領導、互相推諉等問題。除此之外，自治縣政府可以依據本地實際情況制定旅游發展總體規劃，明確分工。其次，成立專門的生態旅游發展協調機構，由生態旅游管理相關行政部門派人員組成，主要負責自治縣內生態旅游活動的行政管理，充分協商執法過程中存在的問題，協調各部門分工合作和各主體間的利益關系，規范監督和管理。最后，在法律層面確定生態旅游的監督管理體系，包括監督的原則、主體、方式和內容，以實現權責明確且統一的行政監督管理，有力制約和保障生態旅游產業發展。

3.規范合理開發利用行為

生態旅游側重的是合理開發利用旅游資源的內容，把握合理開發的程度，這就需要在經濟發展中明確構建生態保護制度，設立生態旅游規范的制度措施。首先是完整構建針對當地環境的生態補償制度，遵循政府補償與市場補償相結合的原則，明確補償標準，必要時可以實施區間補償制度，對重點生態功能區予以適度傾斜，給予禁止開發區域更嚴格的生態補償制度。同時，按照國家層面現有的法律依據，及時制定或修改地方法規以完善自治縣生態補償具體事宜，推動補償機制盡快落實。其次是制定科學合理的生態旅游發展規劃，明確生態旅游發展的方向和目標，科學測算景區容量與旅游從業者、游客的比例，優化配置自治縣文化和生態資源。最后是為實現生態旅游治理的目標建立剛性約束機制，綜合運用多種手段規范不同主體的權利義務。如完善生態旅游信用體系，通過信用機制規范和引導生態旅游參與主體的行為；完善環境責任制，針對生態旅游開發建立嚴格的獎懲制度；建立生態審計制度，制定生態文明績效考核評價與旅游開發責任追究制，強調領導干部生態保護意識。此外，還有旅游行業準入制度、生態旅游項目檢測制度、生態旅游行為根本準則等相關制度的配套建立。

4.確立多元保護機制

全方位推進生態旅游經濟的發展，應當在科學評估少數民族自治縣文化遺產和生態資源的基礎上，合理規劃旅游發展區域，建立以政府為主導、社會廣泛參與的多元化保護機制[11]。由于政府和投資方的主導因素，自治縣居民多數是被動地參與到生態旅游發展的工作中，參與意識有待加強。政府、居民、企業及其他組織都屬于生態旅游的利益相關者，居于主導地位的一方由于謀求自身利益最大化，往往忽視了民眾作為弱勢群體的生態需求，一定程度上損害了居民的權益。構建多元保護機制，應當培養居民的參與意識，拓寬居民參與生態旅游建設的渠道，共同協商發展規劃等相關問題，健全公眾參與機制，推進信息公開，保障民眾監管規劃政策實施的權利，在行政和司法層面完善社區居民權益保障制度，以此帶動自治縣民族生態旅游品牌建設，保證社會廣泛參與到生態旅游的建設之中。

四、結論

少數民族自治縣的生態資源開發必須秉持保護優先的原則。少數民族地區在地理位置、經濟發展和生活習性等因素的影響下形成了獨具特色的傳統文化，因此自治縣的旅游開發具有一定的特殊性，需要兼顧脫貧致富和少數民族文化保護的使命。由于生態保護和旅游開發之間相互制約和影響，二者之間存在的沖突必然需要有效手段調和。目前廣西少數民族自治縣生態旅游發展存在立法完善和制度設計層面的需求，根本上反映了生態旅游產業立法供給的不足。作為享有民族自治權的地區，應當充分行使國家賦予的立法權，除了在更高層面完善一般立法以外，自治縣應當制定針對當地生態旅游發展的法律規范和制度，推進制度和政策的落實，構建多元保護機制。通過立法調適保障生態旅游產業的有效運轉和良性發展，實現綠色保護和經濟發展的有益結合。