人類命運(yùn)共同體視域下我國外國人永久居留法律制度審視

■彭芩萱

當(dāng)前正值百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，我國移民治理法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段。人類命運(yùn)共同體理念所蘊(yùn)含的普遍安全、共同繁榮、開放包容的原則指引該項(xiàng)制度的構(gòu)建和完善。永居權(quán)不同于國籍權(quán)，一般不基于公民的自然生稱屬性和政治文化屬性，而是側(cè)重于經(jīng)濟(jì)效益屬性，由國內(nèi)法規(guī)定。建議進(jìn)一步在法律條款中明確外國人社會融入等方面義務(wù)以確保國家安全和公共安全；針對不同類型外國人進(jìn)行分類施政，依法保障外國人權(quán)利并充分實(shí)現(xiàn)人力資本紅利，兼顧統(tǒng)籌內(nèi)外平等權(quán)利；在服務(wù)、司法和數(shù)據(jù)等層面，深化全球移民治理的國際合作。

習(xí)近平總書記在2018年中央外事工作會議上發(fā)表講話時(shí)指出：“當(dāng)前中國處于近代以來最好的發(fā)展時(shí)期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩。”面對變局，新時(shí)代中國深化改革、對外開放的決心凸顯，全面依法治國和深度參與全球治理的腳步堅(jiān)定。隨著“人類命運(yùn)共同體”理念的提出和“一帶一路”倡議的逐步落實(shí)，中國的國際影響力和感召力進(jìn)一步提高，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也吸引著越來越多的海外高層次人才來華工作，中國也有許多高層次人才赴他國進(jìn)修、定居。全球人口多向度流動(dòng)頻仍，移民治理需求日益凸顯。

為更好地應(yīng)對移民問題的全球性挑戰(zhàn)、落實(shí)國家人才發(fā)展戰(zhàn)略，聚集創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才、推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，黨的十八大報(bào)告指出：“充分開發(fā)利用國內(nèi)國際人才資源，積極引進(jìn)和用好海外人才。”2015年9月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《關(guān)于加強(qiáng)外國人永久居留服務(wù)管理的意見》(以下簡稱《意見》)。［1］2017年2月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《外國人永久居留證件便利化改革方案》（以下簡稱《方案》）。［2］2017年10月，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國。2018年3月，國家移民管理局得以組建。2020年2月，《中華人民共和國外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（下稱《條例（征求意見稿）》）公開發(fā)布并征求社會意見，引發(fā)廣泛討論。一系列頂層設(shè)計(jì)、立法、新策嘗試，標(biāo)志著我國移民治理法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段，并反映出外國人永居（下稱永居）制度的完善在移民治理法治化進(jìn)程中的基礎(chǔ)和核心地位。

一、完善外國人永居制度的時(shí)代背景

據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局2021年5月發(fā)布的第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，“截至2020年11月1日零時(shí)，居住在31個(gè)省份并接受普查登記外籍人員845697人”，主要是來華經(jīng)商、就業(yè)、讀書和定居，大量分布在廣東、上海、北京、江浙等地區(qū)。鑒于目前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和深厚文化感召力所吸引的外國人之眾，所引發(fā)伴隨的國際國內(nèi)移民治理相關(guān)問題之復(fù)雜，結(jié)合當(dāng)前國際局勢和國內(nèi)需求，外國人永居法律制度的構(gòu)建和完善勢在必行。

（一）國際局勢：百年未有之大變局

一是人才和資本競爭成為綜合國力競爭的核心要素。隨著全球化時(shí)代人口頻繁跨境流動(dòng)，高層次移民或攜帶技術(shù)或攜帶資本，成為輸入國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要助推力量。同時(shí)，移民輸出國難免面臨人才或資本流失的情況。具體而言，一方面，中國是世界上最大的留學(xué)輸出國①，2018年度我國出國留學(xué)人員總數(shù)為66.21萬人。從1978年到2018年底，各類出國留學(xué)人員累計(jì)達(dá)585.71萬人。②然而，根據(jù)2021年《美國博士學(xué)位調(diào)查》報(bào)道，2020年在美國有6182名中國籍畢業(yè)生獲得博士學(xué)位，其中有80.1%留在美國發(fā)展。總體而言，過去的20年間，高層次人才主要集中流向發(fā)達(dá)國家，其中，美國、英國、加拿大和澳大利亞吸收了約70%的高層次人才。③另一方面，長期以來，投資移民的流動(dòng)趨勢也主要是從發(fā)展中國家流向發(fā)達(dá)國家。［3］(P250)富裕的中國企業(yè)家和中產(chǎn)階級紛紛投資并移居海外發(fā)達(dá)國家，絕大部分資金隨企業(yè)家流向美國、加拿大、澳大利亞等國家。［3］(P6)總之，全球化時(shí)代，各國間人才搶奪和資本搶奪持續(xù)成為綜合國力競爭的核心抓手。

二是全球移民安全成為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重要關(guān)切。全球移民安全問題，尤其是包括人口販賣、恐怖主義等在內(nèi)的有組織跨國犯罪問題成為非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重要關(guān)切。為確保全球移民安全流動(dòng)，既需要國際合作，也需要國際法和國內(nèi)法共同協(xié)調(diào)規(guī)制。為此，聯(lián)合國于2019年初通過《安全、有序和正常移民全球契約》（Global Compact For Safe,Orderly And Regular Migration,GCM），提請各國注意非正常和不安全移民所涉風(fēng)險(xiǎn)情況，確保實(shí)施有效的移民程序，提供高效服務(wù)并改善公共安全，促進(jìn)各國以綜合、安全和協(xié)調(diào)方式管理邊境等。作為一個(gè)多邊政治性文件，該《契約》雖不具有國際法效力，卻為處理移民安全問題提出了合作框架。［4］在此基礎(chǔ)上，圍繞著移民安全問題開展的多邊、區(qū)域性、雙邊對話、科研、咨商逐漸增多，各國和各利益攸關(guān)方關(guān)于移民治理的挑戰(zhàn)應(yīng)對方面也開始協(xié)調(diào)共識。［5］

（二）國內(nèi)需求：中華民族偉大復(fù)興使命

第一，深化對外開放新格局，助力“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。習(xí)近平總書記在2021年慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上莊嚴(yán)宣告：“經(jīng)過全黨全國各族人民持續(xù)奮斗，我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。”全面建成小康社會不僅是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重要里程碑，也為中國進(jìn)一步深度參與全球治理和全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。目前，隨著我國綜合實(shí)力增強(qiáng)和國際人才競爭加劇，迫切需要以更加積極主動(dòng)、開放自信、靈活務(wù)實(shí)的態(tài)度創(chuàng)造更為良好的對外開放環(huán)境。［1］一方面，深化對外開放新格局、提高我國移民治理現(xiàn)代化水平、提高永居證件可識驗(yàn)和便利化程度［2］，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的題中應(yīng)有之義。另一方面，移民治理作為全球治理的必然組成部分，也是“高舉構(gòu)建人類命運(yùn)共同體旗幟，秉持共商共建共享的全球治理觀”相關(guān)工作的關(guān)鍵落腳點(diǎn)。

第二，確保人才有序跨境流動(dòng)，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)。2013年9月和10月，中國國家主席習(xí)近平在出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞時(shí)先后提出共建“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的偉大倡議，并取得了舉世矚目的成就，產(chǎn)生了廣泛的國際影響。［6］可以說，“共建‘一帶一路’正在成為中國參與全球開放合作、改善全球經(jīng)濟(jì)治理體系、促進(jìn)全球共同發(fā)展繁榮、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的中國方案”④。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，要“推動(dòng)形成全面開放新格局”，以“一帶一路”建設(shè)為重點(diǎn)，“積極發(fā)展全球伙伴關(guān)系，擴(kuò)大同各國的利益交匯點(diǎn)”。［7］（P54）不可否認(rèn)，在“一帶一路”建設(shè)過程中，確保貨物和人才能夠安全、有序地跨境流動(dòng)是“一帶一路”沿線各國的核心利益所在。因此，為確保“一帶一路”的順利開展，就人才跨境流動(dòng)問題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和法治運(yùn)作兼具必要性、緊迫性和建設(shè)性。

第三，提高國家治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)“依法治國”重大戰(zhàn)略。推動(dòng)中國特色社會主義移民法治體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化，是中國特色社會主義法律體系的完善和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代是“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的時(shí)代”，而社會主義現(xiàn)代化的主要面貌則是中國特色社會主義法律體系的完善和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；同時(shí)，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。不可否認(rèn)，法治國家是現(xiàn)代化國家的基本形態(tài)，是迄今為止最為成功的治國理政方式，也是國際法治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。［8］習(xí)近平總書記指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，是“中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。”［7］（P21,P35）因此，有必要修訂或廢止不適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求的劣法、閑法、惡法［9］，推動(dòng)中國特色社會主義移民法治體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化。鑒于以上新時(shí)代中國所面臨的國際局勢和國內(nèi)需求，外國人永居法律制度深化改革的步伐加快。

二、永居權(quán)相關(guān)概念辨析與制度價(jià)值

探析外國人永居法律制度的意義和構(gòu)建，前提在于厘清永居權(quán)和國籍權(quán)在法律上的區(qū)別，錨定外國人永居權(quán)的制度價(jià)值，以指導(dǎo)該制度的完善和利益協(xié)調(diào)。

（一）國籍權(quán)：取得、沖突與喪失

國籍作為個(gè)人隸屬于特定國家的法律身份，是國家對個(gè)人享有和行使屬人管轄權(quán)和提供屬人外交保護(hù)的法律依據(jù)。國籍權(quán)屬于與生俱來的自然法意義上的人權(quán)［3］(P208)，由數(shù)項(xiàng)國際人權(quán)法律文件予以明確：如《世界人權(quán)宣言》第15條，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》序言、第1條和第24條，《美洲人權(quán)公約》第20條，《歐洲國籍公約》第4條，《東盟人權(quán)宣言》第18段等。國籍權(quán)意味著一方面?zhèn)€人享有取得國籍、變更國籍和保留國籍的權(quán)利；另一方面國家不得“任意褫奪”其公民的國籍。如果實(shí)在要?jiǎng)儕Z國籍，則需要依據(jù)合法目的、合法程序和合法手段。［10］

具體而言，國籍的取得分為自然取得和申請取得。自然取得一般基于出生地原則和血統(tǒng)原則或兼而有之；而申請取得則需要滿足一定國內(nèi)法條件基礎(chǔ)上并進(jìn)行政治效忠宣誓。以美國公民資格的取得為例，對于外來遷徙者而言，美國的公民資格由美國聯(lián)邦政府通過制定相關(guān)的移民、歸化與國籍法，設(shè)定一系列標(biāo)準(zhǔn)，只有在符合這些法律的各種要求基礎(chǔ)上，宣誓效忠美國，并放棄原有國籍和對原來國家的效忠，才能取得美國公民的資格。［11］一般而言，公民資格的法律證成涉及公民人格的自然生物屬性和政治文化屬性，前一屬性基于自然出生，后一屬性則要求申請者對一國憲法和其政治制度的認(rèn)可和忠誠。

國籍的沖突和喪失也有相關(guān)國際法、國內(nèi)法標(biāo)準(zhǔn)得以依循。《歐洲國籍公約》（1997）明確否定締約國享有褫奪公民國際的絕對自由，并以第7條確立了褫奪國籍不致被褫奪國籍者陷入無國籍狀態(tài)為限的底線原則。⑤聯(lián)合國人權(quán)委員會《人權(quán)與任意褫奪國籍：秘書長報(bào)告》（2009）則將“任意褫奪國籍”擴(kuò)大解釋為除個(gè)人自愿放棄國籍以外的所有非自愿喪失國籍的情況，例如人已組織個(gè)人獲得或保留國籍、依法自動(dòng)剝奪個(gè)人國籍及其他行政機(jī)關(guān)行為導(dǎo)致的褫奪國籍的行為。［23］面對國籍的積極沖突，《關(guān)于國籍法沖突的若干問題的公約》（1930）則提出了一系列解決原則，如本國法確定原則、最密切聯(lián)系原則等。另有《無國籍人地位公約》（1954）、《已婚婦女國籍公約》（1957）、《減少無國籍狀態(tài)公約》（1961）、《阿拉伯聯(lián)盟關(guān)于國籍的公約》（1954）、《關(guān)于減少多重國籍及在多重國籍時(shí)兵役義務(wù)的公約》（1963）及中印尼《關(guān)于雙重國籍問題條約》（1955）等雙多邊國際條約對國籍沖突的情況提供解決思路。就國內(nèi)法而言，1997年和1999年香港、澳門分別回歸，我國全國人民代表大會常務(wù)委員會在回歸前夕制定出臺了《關(guān)于〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問題的解釋》和《關(guān)于〈中華人民共和國國籍法〉在澳門特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問題的解釋》確定了港澳地區(qū)居民雙重國籍的法律性質(zhì)和地位。總之，國籍權(quán)關(guān)乎國家的主體性和國家認(rèn)同等國家核心利益。

（二）永居權(quán)與國籍權(quán)的比較分析

不同于國籍權(quán)自有的自然生物屬性和政治文化屬性，永居權(quán)一般不基于公民的自然生物屬性，也不必然涉及政治認(rèn)同和效忠宣誓。永居權(quán)完全受規(guī)制于一國國內(nèi)實(shí)在法，并且往往需要滿足一定國內(nèi)法條件才能獲得。而國際法上并沒有強(qiáng)求主權(quán)國家必須給予外國人永居權(quán)，該項(xiàng)權(quán)利的取得、變更和喪失均由主權(quán)國家的法律予以規(guī)定。雖然與永居權(quán)相關(guān)的“遷徙自由權(quán)”也屬于現(xiàn)代社會公民應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，日本、德國、瑞典、意大利等國家都在本國憲法中賦予公民遷徙自由權(quán)，但這僅是移民遷出國視角下的一種權(quán)利，這樣的權(quán)利真正實(shí)現(xiàn)的前提是移民遷入國的法律接受。在實(shí)踐過程中，規(guī)定公民遷徙自由權(quán)的國家中的個(gè)人可以自由遷出本國，但這不代表這個(gè)世界上的任何一個(gè)國家都有接受他遷入的法律義務(wù)。誠然，“遷徙自由權(quán)”有其國際法基礎(chǔ)，“遷徙自由無條件獲得接受權(quán)”則并不必然有國際法基礎(chǔ)，更不必然有國內(nèi)法基礎(chǔ)。

總之，對比申請取得國籍權(quán)和申請取得永居權(quán)可知：首先，國籍權(quán)屬于一種天賦人權(quán)并得到了數(shù)項(xiàng)國際人權(quán)條約的認(rèn)可，國家負(fù)有不任意褫奪國籍的國家義務(wù)。申請取得國籍權(quán)通常以政治效忠為前提，對申請人也提出了更高的義務(wù)要求。而永居權(quán)則更大程度上取決于一國國內(nèi)法規(guī)定，主權(quán)國家有賦予外國人永居權(quán)的權(quán)力，也有不賦予外國人永居權(quán)的權(quán)力，理論上主權(quán)國家可以封閉國門、不給任何外國人永居權(quán)。其次，國籍權(quán)側(cè)重政治文化屬性，永居權(quán)側(cè)重經(jīng)濟(jì)效益屬性。因此，面對兩種權(quán)利，國家的相應(yīng)保護(hù)義務(wù)程度也不一樣：國籍是不可以任意褫奪的；而永居權(quán)則可以在國內(nèi)法基礎(chǔ)上，因不當(dāng)行為、犯罪行為等法律規(guī)定的行為而喪失。最后，鑒于兩種權(quán)利的不同屬性，關(guān)于國籍的沖突問題需要各國進(jìn)行國際法、條約和國內(nèi)法協(xié)調(diào)，因?yàn)閲臎_突涉及國家主體性沖突問題；但是永居權(quán)則不必然引起國家主體性沖突的問題。因此，理論上說，一個(gè)自然人可以同時(shí)持有多國永居權(quán)，而不涉及國家主體性沖突問題。

（三）外國人永居權(quán)的制度價(jià)值

面對國內(nèi)外局勢和需求，結(jié)合上述永居權(quán)與國籍權(quán)的辨析分析可知：中央全面改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《意見》等幾項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，改革成立國家移民管理局，嘗試立法完善外國人永居制度，主要基于隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國對海外高層次人才、技術(shù)和資本的需求更加迫切，外國人永居制度是吸引和服務(wù)外國人來華創(chuàng)業(yè)投資、工作生活的重要手段，能夠?yàn)榉?wù)國家人才戰(zhàn)略、吸引海外投資、涵養(yǎng)僑務(wù)資源等發(fā)揮作用。［2］可見，外國人永居制度構(gòu)建與完善的主要目的還是在于吸引海外高層次人才為國家服務(wù)、提高我國創(chuàng)新發(fā)展能力、挖掘其經(jīng)濟(jì)效益方面的價(jià)值，以及文化、社會和法治等方面的價(jià)值。總之，外國人永居制度的完善主要是實(shí)現(xiàn)和平衡該制度在經(jīng)濟(jì)繁榮、文化包容、法治昌明等方面的價(jià)值，這些也是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體所倡導(dǎo)的幾項(xiàng)重要目標(biāo)。具體而言：

一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮。完善外國人永居制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的價(jià)值主要體現(xiàn)在吸引、留住外籍高層次人才、充分發(fā)揮其人力資本以及吸引直接投資。從歷史經(jīng)驗(yàn)上看，高層次人才的國際流動(dòng)能夠滿足遷入國的人力資源需求、激活原有勞動(dòng)力市場創(chuàng)新能力、緩解國際勞動(dòng)力市場供需失衡問題。［3］(P224)賦予投資者及其家屬永居身份則可以吸引投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善就業(yè)狀況。［12］(P48)二戰(zhàn)后的美國，引進(jìn)德國數(shù)千名科學(xué)家和工程師，為后來的高速發(fā)展奠定了雄厚的知識基礎(chǔ)。進(jìn)入21世紀(jì)，法國、德國、英國也都相繼制定了有利于本國在全球人才競爭中提升吸引力的立法。［13］(P57)

二是促進(jìn)文化包容。完善外國人永居制度可以促進(jìn)多文化繁榮和民族融合，促進(jìn)中華民族的文化和制度自信，加深跨文化認(rèn)同和身份認(rèn)同。民族國家通過深度的跨文化人員、物資和信息交換而提高生命力、靈活性和現(xiàn)代性，這也是人類命運(yùn)共同體理念中“開放包容”原則的精要所在。反觀現(xiàn)實(shí)，全球化時(shí)代國境開放和全球人口的極速流動(dòng)，使得各國和地區(qū)的文化復(fù)合性程度也在不斷增強(qiáng)。如今，隨著全球化的深入，現(xiàn)代民族和現(xiàn)代國家也都成為多重文化復(fù)合體，完善外國人永居制度，深化改革開放進(jìn)程、提高中華民族文化包容性、預(yù)防政治顛覆與分裂是現(xiàn)代化移民法律治理體系的重要價(jià)值追求。

三是促進(jìn)法治昌明。完善外國人永居制度要求完善國內(nèi)移民立法、增強(qiáng)移民法治運(yùn)行效率、促進(jìn)移民治理的國內(nèi)法和國際法協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，一方面，創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，是吸引海外高層次人才和投資的關(guān)鍵性因素。⑥另一方面，外籍人才對本地法律制度的認(rèn)同和社會融入度是互相加成的關(guān)系，亦即外籍人才對當(dāng)?shù)胤芍贫冉蛹{度越高，其融入城市的能力和意愿就越強(qiáng)，申請永居的可能性就更高，反之亦然。［3］(P155)因此，完善外國人永居制度，加強(qiáng)外籍人才對我國永居制度的互動(dòng)性接納，能夠幫助外籍人才更加自主地遵守當(dāng)?shù)胤珊凸蛄妓祝苿?dòng)移民治理方面的法律制度完善和法治社會結(jié)構(gòu)性良性循環(huán)，減少因文化、政治異見引發(fā)的社會法治運(yùn)行障礙，促進(jìn)移民治理的國際法和國內(nèi)法的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、人類命運(yùn)共同體視域下外國人永居制度的完善

2015年9月15日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《意見》中指出，要“堅(jiān)持聚天下英才而用之的戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)行更加積極有效的外國人永居服務(wù)管理政策，進(jìn)一步理順體制機(jī)制，健全政策法規(guī)，優(yōu)化申請條件，簡化工作流程，落實(shí)資格待遇，加強(qiáng)日常管理，形成更為科學(xué)合理、開放務(wù)實(shí)的外國人永居服務(wù)管理工作格局”［1］。2017年10月，黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，聚天下英才而用之，加快建設(shè)人才強(qiáng)國。［7］（P51）總體而言，面對目前百年未有之大變局和全球人才流動(dòng)之大趨勢，2020年發(fā)布的《條例（征求意見稿）》對于加快形成完備的中國特色社會主義移民法律規(guī)范體系、吸引國際高層次人才來朝、釋放外籍人才紅利、參與全球人才競爭、推動(dòng)我國從“人力資源型大國”向“人才資源型大國”轉(zhuǎn)變、進(jìn)一步推進(jìn)人類命運(yùn)共同體理念的制度化建設(shè)有重大意義。具體而言，人類命運(yùn)共同體理念的目標(biāo)在于“建設(shè)持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”［7］（P58-59），其中，普遍安全、共同繁榮和開放包容三個(gè)關(guān)鍵原則能夠?yàn)槲覈鈬擞谰又贫鹊纳罨母锖屯晟铺峁┓较蛑敢P者將結(jié)合《條例（征求意見稿）》予以說明并提出建議。

（一）普遍安全原則：確保國家安全和公共安全

全球移民安全問題屬于非傳統(tǒng)安全問題，移民治理屬于全球性挑戰(zhàn)。隨著全球局勢的變遷，各國移民政策呈現(xiàn)出不同程度的內(nèi)扣。冷戰(zhàn)后時(shí)代，全球政治呈現(xiàn)多文明狀態(tài)，不同文明之間分裂和沖突凸顯。［14］進(jìn)入21世紀(jì)以來，西方主要移民國家逐步完成現(xiàn)代化建設(shè)和知識積累，因此移民勞工在眾多發(fā)達(dá)國家呈現(xiàn)人才紅利邊際效應(yīng)遞減。此外，大量外籍移民涌入，造成遷入國就業(yè)壓力上升、移民無法融入當(dāng)?shù)厣鐣踔劣绊懮鐣刃虿⒊蔀閲野踩碾[患。［15］于是，近年來，美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)都開始將移民準(zhǔn)入門檻提高、對移民審查日趨嚴(yán)格和慎重，并逐步將國家安全原則和社會秩序維護(hù)的核心利益提高至其移民立法和政策的首要地位。［3］(P193)總之，不論西方國家在口號上多么強(qiáng)調(diào)人權(quán)、自由和平等，本國國家安全和公共安全的核心利益從來都是移民權(quán)利的堅(jiān)固邊界。

1.建立多部門會商機(jī)制，加強(qiáng)國家安全事務(wù)頂層協(xié)調(diào)。參考各國立法和實(shí)踐，我國《條例（征求意見稿）》第3條、第4條對“國家安全和利益”“國家安全、社會公共利益、社會公共秩序”等基本法益進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)和確認(rèn)，并使其貫穿《條例（征求意見稿）》始終。《條例（征求意見稿）》第26條和第31條對永居的申請人和持有人“危害中國國家安全和利益”的情況作出“不予批準(zhǔn)”和“宣布作廢”的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，為確保國家安全和公共安全，建議對安全保障進(jìn)行細(xì)則規(guī)定，例如，對永居申請人進(jìn)行背景審查，排除在他國有犯罪記錄或者對我國國家安全不利的人員。其次，在與外交、發(fā)展改革、教育、科技、人力資源社會保障、商務(wù)、文化、衛(wèi)生健康、體育等國務(wù)院有關(guān)部門建立會商機(jī)制的基礎(chǔ)上，提請中央國家安全委員會等相關(guān)部委指導(dǎo)。再次，加強(qiáng)國家移民管理局與海關(guān)在邊防檢查、檢驗(yàn)檢疫工作方面的法治化建設(shè)，將非法入境和非法滯留的外籍人員納入犯罪行為考量，設(shè)置拘留、罰款、驅(qū)逐等形式的處罰。最后，對于跨國有組織人口販賣、移民偷渡與遣返、濫用難民地位、外國人犯罪等刑事問題加大打擊力度，堅(jiān)守維護(hù)國家安全和社會秩序的底線。［3］(P179)

2.強(qiáng)化公共安全原則，明確外國人社會融入等義務(wù)。目前，有關(guān)公共安全和涉及外國人社會融入相關(guān)義務(wù)的條款在《條例（征求意見稿）》中體現(xiàn)不夠。一方面，擁有較高收入和社會地位、學(xué)歷技能水平和職位職稱的高端外籍人才往往容易形成“優(yōu)勢孤島效應(yīng)”［3］(P158)。因?yàn)槭芙逃潭仍礁撸麄儗Ω咂焚|(zhì)生活的向往和對個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)的心理需求就越高，他們對子女受到國際化教育的需求也越高，對宗教信仰等方面的精神追求也更多。［3］(P154)另一方面，按照國際慣例，社會融入是申請永居的外國人的義務(wù)，《條例（征求意見稿）》僅以第35條籠統(tǒng)規(guī)定了地方各級人民政府及相關(guān)社會力量在幫助永居外國人方面應(yīng)提供服務(wù)，對于外國人子女國際教育、國際化語言環(huán)境、外國人宗教文化保護(hù)和宗教行為等方面的規(guī)制還缺乏細(xì)則規(guī)定，對外國人社會融入的義務(wù)也尚未提及。因此，關(guān)于確保公共安全和外國人社會融入的義務(wù)方面的規(guī)定亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）共同繁榮原則：充分釋放人才紅利，統(tǒng)籌內(nèi)外平等權(quán)利

2012年《中共中央組織部人力資源社會保障部公安部等25部門關(guān)于印發(fā)〈外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法〉的通知》提出，為實(shí)施更加開放的人才政策，大力吸引海外高層次人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，要切實(shí)保障外籍人才在中國永居的合法權(quán)益和各項(xiàng)待遇，為海外人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好環(huán)境。⑦因此，《條例（征求意見稿）》第11條至第12條都根據(jù)促進(jìn)社會繁榮的目的與宗旨來確認(rèn)外國人永居權(quán)獲得的門檻和要求，分別面向以“突出貢獻(xiàn)”“杰出成就”和“社會急需”等為關(guān)鍵詞的在經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域的優(yōu)秀人才。在此基礎(chǔ)上，還可以在分類施政和內(nèi)外平衡方面進(jìn)一步考量。

1.對不同類型外國人進(jìn)行分類施政，提高人才紅利釋放效率。建議永居制度參考目前大多數(shù)發(fā)達(dá)國家做法，對來華外國人設(shè)置一定門檻條件，尤其是針對海外科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)專業(yè)（STEM）專業(yè)領(lǐng)域的人才、外籍華人/中產(chǎn)、中國勞動(dòng)力市場不急需人員和在華三非人員進(jìn)行分類施政。具體而言，鑒于目前我國科技發(fā)展水平，宜最大限度地吸引海外高精尖人才和投資移民，有條件地放開外籍華人/中產(chǎn)，嚴(yán)格準(zhǔn)入中國勞動(dòng)力市場不急需人員、清理并驅(qū)逐在華三非人員，以更好地實(shí)現(xiàn)共同繁榮目標(biāo)，提高人才紅利釋放效率。

2.在明確永居外國人各項(xiàng)權(quán)利的同時(shí)，兼顧統(tǒng)籌內(nèi)外平等權(quán)利。為吸引、留住海外高層次人才并充分發(fā)揮其人力資本，《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》 具體列舉了外國人在中國永居享有的十七項(xiàng)具體權(quán)益和待遇。⑧《條例（征求意見稿）》對此已進(jìn)一步予以落實(shí)：第4條規(guī)定“永久居留外國人在中國境內(nèi)的合法權(quán)益受法律保護(hù)”，第35條至第43條對永居外國人的各項(xiàng)權(quán)利與待遇作出細(xì)致規(guī)定，包括獲得地方政府的社會融入服務(wù)、辦理金融、外匯、教育、醫(yī)療、交通等生活各方面事務(wù)的便利、出入境便利、購買自用、自住商品住房權(quán)利、參加各項(xiàng)社會保險(xiǎn)、未成年子女可以在中國接受義務(wù)教育等各項(xiàng)基本權(quán)利。除此之外，《條例（征求意見稿）》第15條至第17條還針對滿足一定工資標(biāo)準(zhǔn)的在華外籍人員、外商投資人員、家庭團(tuán)聚人員等開放了永居的可能性，兼顧了社會經(jīng)濟(jì)效益和人道主義考量，符合國際上多數(shù)發(fā)達(dá)國家的永居立法慣例。

誠然，若立法給予永居外國人的權(quán)利過少，則可能引發(fā)國家人權(quán)條約義務(wù)方面的爭議，立法效果上也難以達(dá)到吸引外國人來華就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、實(shí)現(xiàn)共同繁榮的社會經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值。但是總體而言，對外國人永居證附屬權(quán)利的保障應(yīng)以“國民待遇”為限，因?yàn)槿袅⒎ㄐЧ谟谫x予永居外國人“超國民待遇”，則易引發(fā)公眾不滿情緒，甚至加深種族偏見和社會分裂。尤其在當(dāng)前城鄉(xiāng)戶籍二元化結(jié)構(gòu)性問題尚未得到妥善解決時(shí)，“超國民待遇”很可能造成一種結(jié)果上的不平等：永居外國人得以自由選擇北京、上海、廣州等一線城市落戶、買房，并可以當(dāng)?shù)貞艏用褚粯樱硎墚?dāng)?shù)卣峁┑幕竟卜?wù)，包括子女入學(xué)、社會保障福利等權(quán)益；而不持有當(dāng)?shù)貞艏膩碜云渌鞘谢蜣r(nóng)村的中國公民反而無法當(dāng)然享有這些權(quán)利和福利，這就可能造成對本國公民的歧視結(jié)果。既然人類命運(yùn)共同體理念確立的是共同繁榮的基本原則，那么這一原則理應(yīng)平等適用于本國公民。因此，對永居外國人權(quán)利的立法確認(rèn)和配套服務(wù)的限度把握，需要結(jié)合現(xiàn)階段本國公民權(quán)利狀況進(jìn)行全盤考慮，為永居外國人賦予合法權(quán)利不應(yīng)以侵蝕本國公民權(quán)利為代價(jià)，因此，建議外國人和本國公民享有平等權(quán)利體現(xiàn)在相關(guān)法律條款中。

（三）開放包容原則：加強(qiáng)全球移民治理的國際合作

移民問題是國際社會所共同面臨的挑戰(zhàn)，許多國家都承擔(dān)著移民輸出國、移民目的國和過境國的多重角色，并不同程度上為人才流失、資本流失、難民問題、非法移民問題、有組織的跨國犯罪問題所困擾。［3］(P179)這些挑戰(zhàn)僅憑一國之力無法解決，亟須國際合作。為此，《全球移民契約》提出：“在國際法框架下，締結(jié)互惠、有針對性和透明的雙邊、區(qū)域或多邊伙伴關(guān)系，依據(jù)《契約》制定符合共同利益的移民政策作為有針對性的解決方案，應(yīng)對移民問題的挑戰(zhàn)與機(jī)遇”，“加強(qiáng)自由流動(dòng)制度、簽證自由化或其他國際和雙邊合作安排，促進(jìn)區(qū)域和跨區(qū)域勞工流動(dòng)”，“締結(jié)雙邊、區(qū)域或多邊（技能）互相承認(rèn)協(xié)定，或在勞工流動(dòng)、貿(mào)易協(xié)定等其他協(xié)定中列入承認(rèn)條款，并在各國之間建立全球技能伙伴關(guān)系”。［4］鑒于此，建議外國人永居制度可在服務(wù)、司法和數(shù)據(jù)的國際合作等幾個(gè)方面作進(jìn)一步完善。

1.以“一帶一路”沿線國家為試點(diǎn)，提高永居外國人服務(wù)便利化程度。以“一帶一路”區(qū)域國家為試點(diǎn)，根據(jù)目前我國重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域和行業(yè)需要，制定外籍高層次人力資本評估、互通和實(shí)現(xiàn)計(jì)劃。對于我國需要的直接性生產(chǎn)人才、專業(yè)人才和社會服務(wù)及文化人才［16］進(jìn)行分類評估和按需引進(jìn)。尤其是在對這三類人才的判斷標(biāo)準(zhǔn)和其職業(yè)資格的認(rèn)定方面，可以重點(diǎn)與“一帶一路”區(qū)域國家合作發(fā)展職業(yè)技能互認(rèn)機(jī)制，以提高我國為“一帶一路”沿線區(qū)域內(nèi)高層次移民服務(wù)便利化程度、夯實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的人才基礎(chǔ)。對于我國在“一帶一路”建設(shè)過程中境外勞動(dòng)者的權(quán)利保護(hù)、我國公民在外國的權(quán)益保護(hù)、領(lǐng)事保護(hù)、援助與合作、數(shù)據(jù)傳輸?shù)葐栴}，“遵循從‘軟法’到多邊條約的分步進(jìn)路”［17］，也可以在“一帶一路”人才互通基礎(chǔ)上進(jìn)行互惠合作的機(jī)制探索。

2.在“區(qū)域命運(yùn)共同體”基礎(chǔ)上，加強(qiáng)移民治理國際司法協(xié)作。理論上說，國際移民固然能夠?yàn)槟康膰鴱浹a(bǔ)勞動(dòng)力缺口、提高社會活躍度、增加文化多樣性、推動(dòng)科技發(fā)展、創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)社會財(cái)富。［18］(P1)但是另一方面，因“三非”移民、難民、外籍低端勞動(dòng)力、外國人犯罪、跨國有組織人口犯罪等帶來的社會治安問題日趨嚴(yán)峻復(fù)雜，這些問題的解決尤其需要與移民輸出國達(dá)成國際司法協(xié)作。這項(xiàng)工作可以以周邊國家為切入點(diǎn)，并逐步建立移民治理的“區(qū)域命運(yùn)共同體”。具體而言，一方面，中國與周邊國家有天然地緣聯(lián)系和共同的發(fā)展目標(biāo)，在萬隆會議以來的經(jīng)濟(jì)、資金、技術(shù)、貿(mào)易、知識等區(qū)域合作基礎(chǔ)上，較容易在移民治理領(lǐng)域進(jìn)一步達(dá)成區(qū)域共識和司法協(xié)作機(jī)制。［19］(P16)另一方面，中國需要長期穩(wěn)定和平的發(fā)展環(huán)境。在區(qū)域命運(yùn)共同體基礎(chǔ)上，與周邊國家建立移民治理司法協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)境外勞資糾紛的爭端解決、防范和打擊“三非”人員及移民相關(guān)犯罪行為等，對進(jìn)一步保障區(qū)域普遍安全與經(jīng)濟(jì)繁榮具有重要意義。如此，在構(gòu)建移民治理的“區(qū)域命運(yùn)共同體”基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進(jìn)我國外國人永居制度的全球化接軌。

3.健全永居外國人數(shù)據(jù)共享的國際合作，平衡隱私權(quán)法益保護(hù)。“未來的全球治理要面向多元文化的世界開創(chuàng)‘去中心化’的治理模式”［20］，數(shù)據(jù)傳輸、共享是非常重要的一環(huán)。我國《出境入境管理法》第5條和《外國人入境出境管理?xiàng)l例》均明確提出“國家建立統(tǒng)一的出境入境管理信息平臺、實(shí)現(xiàn)有關(guān)管理部門信息共享”的要求。同時(shí)，外國人來華工作留學(xué)審查信息平臺、外國人信息綜合查詢和動(dòng)態(tài)管控系統(tǒng)、出入境管理綜合數(shù)據(jù)等移民管理信息平臺也在建設(shè)完善中。在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步建立國家級移民數(shù)據(jù)處理中心和海外高層次人才數(shù)據(jù)庫，集中整合各部門在辦理涉外業(yè)務(wù)中獲取的實(shí)時(shí)信息和數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各部門數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通，提高移民治理智能化水平和跨國數(shù)據(jù)安全處理能力。同時(shí)，在處理數(shù)據(jù)聯(lián)通的過程中，還要注意與歐盟《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）以及國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)中個(gè)人隱私權(quán)的規(guī)則對接，平衡法益保護(hù)。

四、結(jié)論

值此百年未有之大變局和中華民族偉大復(fù)興關(guān)鍵時(shí)期，我國移民治理法治化進(jìn)程進(jìn)入新階段。從國際局勢上看：一方面，隨著全球化時(shí)代人口跨境流動(dòng)的頻繁，全球人才和資本競爭白熱化，高層次移民或攜帶技術(shù)或攜帶資本，成為輸入國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要助推力量。另一方面，全球移民安全，尤其是包括人口販賣之內(nèi)的有組織跨國犯罪、恐怖主義等問題作為日益凸顯的非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域重要關(guān)切。從國內(nèi)局勢上看：首先，我國已全面建成小康社會，深化對外開放新格局、提高我國移民治理現(xiàn)代化水平、提高永居證件可識驗(yàn)和便利化程度，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的題中應(yīng)有之意。其次，為確保“一帶一路”的順利開展，就人才跨境流動(dòng)問題進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和法治運(yùn)作兼具必要性、緊迫性和建設(shè)性。最后，推動(dòng)中國特色社會主義移民法治體系科學(xué)化、系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化，是中國特色社會主義法律體系的完善以及國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

人類命運(yùn)共同體理念蘊(yùn)含的普遍安全、共同繁榮和開放包容三個(gè)關(guān)鍵原則能夠?yàn)槲覈鈬擞谰又贫鹊臉?gòu)建和完善提供指引。首先，以普遍安全原則為指導(dǎo)，我國外國人永居制度應(yīng)加強(qiáng)國家安全利益和外國人社會融入義務(wù)方面的考量，完善頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)。其次，以共同繁榮原則為指導(dǎo)，外國人永居制度應(yīng)切實(shí)保障外籍人才在中國永居的合法權(quán)益和各項(xiàng)待遇，為海外人才來華創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)營造良好環(huán)境，以充分發(fā)揮其人力資本，兼顧統(tǒng)籌外國人和本國人的平等權(quán)利，不宜形成“超國民待遇”。最后，以開放包容原則為指導(dǎo)，我國外國人永居制度可以“一帶一路”區(qū)域國家為試點(diǎn)，根據(jù)目前我國重點(diǎn)發(fā)展的領(lǐng)域和行業(yè)需要，制定外籍高層次人力資本評估、互通和實(shí)現(xiàn)計(jì)劃；在構(gòu)建移民治理的“區(qū)域命運(yùn)共同體”基礎(chǔ)上，與周邊國家建立移民治理司法協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)境外勞資糾紛的爭端解決、防范和打擊“三非”人員及移民相關(guān)犯罪行為；建立國家級移民數(shù)據(jù)處理中心和海外高層次人才數(shù)據(jù)庫，提高移民治理智能化水平和跨國數(shù)據(jù)安全處理能力。

注釋：

①參見教育部國際司司長許濤：《中國教育國際合作與交流新發(fā)展、新趨勢、新舉措》，http://www.jsj.edu.cn/news/1/942.shtml。

②參見教育部：《2018年度我國出國留學(xué)人員情況統(tǒng)計(jì)》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201903/t20190327_375704.html。

③See Kerr S.,Kerr W.,Ozden C.,Parsons Ch.,Global Talents Flows,Policy Research Working Paper,7852,World Bank Group.Development Research Group.Trade and International Integration Team,October 2016.

④參見習(xí)近平《在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)工作5周年座談會上的講話》(2018年8月27日)，http://www.gpv.cn/xinwen/2018-08/27/content_5316913.htm。

⑤See Art.7,Council of Europe,European Convention on Nationality,6 November 1997,ETS 166.

⑥參見公安部：《外國人永久居留制度新思想新政策解讀》，https://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/c5149752/content.html。

⑦參見人社部：《中共中央組織部人力資源社會保障部公安部等25部門關(guān)于印發(fā)〈外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法〉 的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-12/12/content_2288640.htm。

⑧參見《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-12/12/co ntent_2288640.htm。