人類命運共同體視域下我國外國人永久居留法律制度審視

■彭芩萱

當前正值百年未有之大變局和中華民族偉大復興關鍵時期，我國移民治理法治化進程進入新階段。人類命運共同體理念所蘊含的普遍安全、共同繁榮、開放包容的原則指引該項制度的構建和完善。永居權不同于國籍權，一般不基于公民的自然生稱屬性和政治文化屬性，而是側重于經濟效益屬性，由國內法規定。建議進一步在法律條款中明確外國人社會融入等方面義務以確保國家安全和公共安全；針對不同類型外國人進行分類施政，依法保障外國人權利并充分實現人力資本紅利，兼顧統籌內外平等權利；在服務、司法和數據等層面，深化全球移民治理的國際合作。

習近平總書記在2018年中央外事工作會議上發表講話時指出：“當前中國處于近代以來最好的發展時期，世界處于百年未有之大變局，兩者同步交織、相互激蕩。”面對變局，新時代中國深化改革、對外開放的決心凸顯，全面依法治國和深度參與全球治理的腳步堅定。隨著“人類命運共同體”理念的提出和“一帶一路”倡議的逐步落實，中國的國際影響力和感召力進一步提高，中國的經濟社會發展也吸引著越來越多的海外高層次人才來華工作，中國也有許多高層次人才赴他國進修、定居。全球人口多向度流動頻仍，移民治理需求日益凸顯。

為更好地應對移民問題的全球性挑戰、落實國家人才發展戰略，聚集創新創業人才、推動我國經濟社會發展，黨的十八大報告指出：“充分開發利用國內國際人才資源，積極引進和用好海外人才。”2015年9月，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于加強外國人永久居留服務管理的意見》(以下簡稱《意見》)。［1］2017年2月，中央全面深化改革領導小組審議通過《外國人永久居留證件便利化改革方案》（以下簡稱《方案》）。［2］2017年10月，黨的十九大報告進一步強調聚天下英才而用之，加快建設人才強國。2018年3月，國家移民管理局得以組建。2020年2月，《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》（下稱《條例（征求意見稿）》）公開發布并征求社會意見，引發廣泛討論。一系列頂層設計、立法、新策嘗試，標志著我國移民治理法治化進程進入新階段，并反映出外國人永居（下稱永居）制度的完善在移民治理法治化進程中的基礎和核心地位。

一、完善外國人永居制度的時代背景

據國家統計局2021年5月發布的第七次全國人口普查數據，“截至2020年11月1日零時，居住在31個省份并接受普查登記外籍人員845697人”，主要是來華經商、就業、讀書和定居，大量分布在廣東、上海、北京、江浙等地區。鑒于目前我國經濟發展水平和深厚文化感召力所吸引的外國人之眾，所引發伴隨的國際國內移民治理相關問題之復雜，結合當前國際局勢和國內需求，外國人永居法律制度的構建和完善勢在必行。

（一）國際局勢：百年未有之大變局

一是人才和資本競爭成為綜合國力競爭的核心要素。隨著全球化時代人口頻繁跨境流動，高層次移民或攜帶技術或攜帶資本，成為輸入國經濟社會發展的重要助推力量。同時，移民輸出國難免面臨人才或資本流失的情況。具體而言，一方面，中國是世界上最大的留學輸出國①，2018年度我國出國留學人員總數為66.21萬人。從1978年到2018年底，各類出國留學人員累計達585.71萬人。②然而，根據2021年《美國博士學位調查》報道，2020年在美國有6182名中國籍畢業生獲得博士學位，其中有80.1%留在美國發展?？傮w而言，過去的20年間，高層次人才主要集中流向發達國家，其中，美國、英國、加拿大和澳大利亞吸收了約70%的高層次人才。③另一方面，長期以來，投資移民的流動趨勢也主要是從發展中國家流向發達國家。［3］(P250)富裕的中國企業家和中產階級紛紛投資并移居海外發達國家，絕大部分資金隨企業家流向美國、加拿大、澳大利亞等國家。［3］(P6)總之，全球化時代，各國間人才搶奪和資本搶奪持續成為綜合國力競爭的核心抓手。

二是全球移民安全成為非傳統安全領域重要關切。全球移民安全問題，尤其是包括人口販賣、恐怖主義等在內的有組織跨國犯罪問題成為非傳統安全領域重要關切。為確保全球移民安全流動，既需要國際合作，也需要國際法和國內法共同協調規制。為此，聯合國于2019年初通過《安全、有序和正常移民全球契約》（Global Compact For Safe,Orderly And Regular Migration,GCM），提請各國注意非正常和不安全移民所涉風險情況，確保實施有效的移民程序，提供高效服務并改善公共安全，促進各國以綜合、安全和協調方式管理邊境等。作為一個多邊政治性文件，該《契約》雖不具有國際法效力，卻為處理移民安全問題提出了合作框架。［4］在此基礎上，圍繞著移民安全問題開展的多邊、區域性、雙邊對話、科研、咨商逐漸增多，各國和各利益攸關方關于移民治理的挑戰應對方面也開始協調共識。［5］

（二）國內需求：中華民族偉大復興使命

第一，深化對外開放新格局，助力“構建人類命運共同體”。習近平總書記在2021年慶祝中國共產黨成立100周年大會上莊嚴宣告：“經過全黨全國各族人民持續奮斗，我們實現了第一個百年奮斗目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題。”全面建成小康社會不僅是實現中華民族偉大復興中國夢的重要里程碑，也為中國進一步深度參與全球治理和全球可持續發展進程奠定了物質基礎。目前，隨著我國綜合實力增強和國際人才競爭加劇，迫切需要以更加積極主動、開放自信、靈活務實的態度創造更為良好的對外開放環境。［1］一方面，深化對外開放新格局、提高我國移民治理現代化水平、提高永居證件可識驗和便利化程度［2］，是構建人類命運共同體的題中應有之義。另一方面，移民治理作為全球治理的必然組成部分，也是“高舉構建人類命運共同體旗幟，秉持共商共建共享的全球治理觀”相關工作的關鍵落腳點。

第二，確保人才有序跨境流動，服務“一帶一路”建設。2013年9月和10月，中國國家主席習近平在出訪哈薩克斯坦和印度尼西亞時先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的偉大倡議，并取得了舉世矚目的成就，產生了廣泛的國際影響。［6］可以說，“共建‘一帶一路’正在成為中國參與全球開放合作、改善全球經濟治理體系、促進全球共同發展繁榮、推動構建人類命運共同體的中國方案”④。黨的十九大報告進一步提出，要“推動形成全面開放新格局”，以“一帶一路”建設為重點，“積極發展全球伙伴關系，擴大同各國的利益交匯點”。［7］（P54）不可否認，在“一帶一路”建設過程中，確保貨物和人才能夠安全、有序地跨境流動是“一帶一路”沿線各國的核心利益所在。因此，為確保“一帶一路”的順利開展，就人才跨境流動問題進行頂層設計和法治運作兼具必要性、緊迫性和建設性。

第三，提高國家治理能力現代化，推進“依法治國”重大戰略。推動中國特色社會主義移民法治體系科學化、系統化、協調化，是中國特色社會主義法律體系的完善和國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十九大報告指出，新時代是“全面建設社會主義現代化強國的時代”，而社會主義現代化的主要面貌則是中國特色社會主義法律體系的完善和國家治理體系和治理能力的現代化；同時，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。不可否認，法治國家是現代化國家的基本形態，是迄今為止最為成功的治國理政方式，也是國際法治理現代化的重要標志。［8］習近平總書記指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”，是“中國特色社會主義的本質要求和重要保障。”［7］（P21,P35）因此，有必要修訂或廢止不適應新時代發展要求的劣法、閑法、惡法［9］，推動中國特色社會主義移民法治體系科學化、系統化、協調化。鑒于以上新時代中國所面臨的國際局勢和國內需求，外國人永居法律制度深化改革的步伐加快。

二、永居權相關概念辨析與制度價值

探析外國人永居法律制度的意義和構建，前提在于厘清永居權和國籍權在法律上的區別，錨定外國人永居權的制度價值，以指導該制度的完善和利益協調。

（一）國籍權：取得、沖突與喪失

國籍作為個人隸屬于特定國家的法律身份，是國家對個人享有和行使屬人管轄權和提供屬人外交保護的法律依據。國籍權屬于與生俱來的自然法意義上的人權［3］(P208)，由數項國際人權法律文件予以明確：如《世界人權宣言》第15條，《公民權利和政治權利國際公約》序言、第1條和第24條，《美洲人權公約》第20條，《歐洲國籍公約》第4條，《東盟人權宣言》第18段等。國籍權意味著一方面個人享有取得國籍、變更國籍和保留國籍的權利；另一方面國家不得“任意褫奪”其公民的國籍。如果實在要剝奪國籍，則需要依據合法目的、合法程序和合法手段。［10］

具體而言，國籍的取得分為自然取得和申請取得。自然取得一般基于出生地原則和血統原則或兼而有之；而申請取得則需要滿足一定國內法條件基礎上并進行政治效忠宣誓。以美國公民資格的取得為例，對于外來遷徙者而言，美國的公民資格由美國聯邦政府通過制定相關的移民、歸化與國籍法，設定一系列標準，只有在符合這些法律的各種要求基礎上，宣誓效忠美國，并放棄原有國籍和對原來國家的效忠，才能取得美國公民的資格。［11］一般而言，公民資格的法律證成涉及公民人格的自然生物屬性和政治文化屬性，前一屬性基于自然出生，后一屬性則要求申請者對一國憲法和其政治制度的認可和忠誠。

國籍的沖突和喪失也有相關國際法、國內法標準得以依循。《歐洲國籍公約》（1997）明確否定締約國享有褫奪公民國際的絕對自由，并以第7條確立了褫奪國籍不致被褫奪國籍者陷入無國籍狀態為限的底線原則。⑤聯合國人權委員會《人權與任意褫奪國籍：秘書長報告》（2009）則將“任意褫奪國籍”擴大解釋為除個人自愿放棄國籍以外的所有非自愿喪失國籍的情況，例如人已組織個人獲得或保留國籍、依法自動剝奪個人國籍及其他行政機關行為導致的褫奪國籍的行為。［23］面對國籍的積極沖突，《關于國籍法沖突的若干問題的公約》（1930）則提出了一系列解決原則，如本國法確定原則、最密切聯系原則等。另有《無國籍人地位公約》（1954）、《已婚婦女國籍公約》（1957）、《減少無國籍狀態公約》（1961）、《阿拉伯聯盟關于國籍的公約》（1954）、《關于減少多重國籍及在多重國籍時兵役義務的公約》（1963）及中印尼《關于雙重國籍問題條約》（1955）等雙多邊國際條約對國籍沖突的情況提供解決思路。就國內法而言，1997年和1999年香港、澳門分別回歸，我國全國人民代表大會常務委員會在回歸前夕制定出臺了《關于〈中華人民共和國國籍法〉在香港特別行政區實施的幾個問題的解釋》和《關于〈中華人民共和國國籍法〉在澳門特別行政區實施的幾個問題的解釋》確定了港澳地區居民雙重國籍的法律性質和地位?？傊瑖畽嚓P乎國家的主體性和國家認同等國家核心利益。

（二）永居權與國籍權的比較分析

不同于國籍權自有的自然生物屬性和政治文化屬性，永居權一般不基于公民的自然生物屬性，也不必然涉及政治認同和效忠宣誓。永居權完全受規制于一國國內實在法，并且往往需要滿足一定國內法條件才能獲得。而國際法上并沒有強求主權國家必須給予外國人永居權，該項權利的取得、變更和喪失均由主權國家的法律予以規定。雖然與永居權相關的“遷徙自由權”也屬于現代社會公民應當享有的一項基本權利，日本、德國、瑞典、意大利等國家都在本國憲法中賦予公民遷徙自由權，但這僅是移民遷出國視角下的一種權利，這樣的權利真正實現的前提是移民遷入國的法律接受。在實踐過程中，規定公民遷徙自由權的國家中的個人可以自由遷出本國，但這不代表這個世界上的任何一個國家都有接受他遷入的法律義務。誠然，“遷徙自由權”有其國際法基礎，“遷徙自由無條件獲得接受權”則并不必然有國際法基礎，更不必然有國內法基礎。

總之，對比申請取得國籍權和申請取得永居權可知：首先，國籍權屬于一種天賦人權并得到了數項國際人權條約的認可，國家負有不任意褫奪國籍的國家義務。申請取得國籍權通常以政治效忠為前提，對申請人也提出了更高的義務要求。而永居權則更大程度上取決于一國國內法規定，主權國家有賦予外國人永居權的權力，也有不賦予外國人永居權的權力，理論上主權國家可以封閉國門、不給任何外國人永居權。其次，國籍權側重政治文化屬性，永居權側重經濟效益屬性。因此，面對兩種權利，國家的相應保護義務程度也不一樣：國籍是不可以任意褫奪的；而永居權則可以在國內法基礎上，因不當行為、犯罪行為等法律規定的行為而喪失。最后，鑒于兩種權利的不同屬性，關于國籍的沖突問題需要各國進行國際法、條約和國內法協調，因為國籍的沖突涉及國家主體性沖突問題；但是永居權則不必然引起國家主體性沖突的問題。因此，理論上說，一個自然人可以同時持有多國永居權，而不涉及國家主體性沖突問題。

（三）外國人永居權的制度價值

面對國內外局勢和需求，結合上述永居權與國籍權的辨析分析可知：中央全面改革領導小組審議通過《意見》等幾項頂層設計，改革成立國家移民管理局，嘗試立法完善外國人永居制度，主要基于隨著改革開放的不斷深入和經濟社會的快速發展，我國對海外高層次人才、技術和資本的需求更加迫切，外國人永居制度是吸引和服務外國人來華創業投資、工作生活的重要手段，能夠為服務國家人才戰略、吸引海外投資、涵養僑務資源等發揮作用。［2］可見，外國人永居制度構建與完善的主要目的還是在于吸引海外高層次人才為國家服務、提高我國創新發展能力、挖掘其經濟效益方面的價值，以及文化、社會和法治等方面的價值?？傊?，外國人永居制度的完善主要是實現和平衡該制度在經濟繁榮、文化包容、法治昌明等方面的價值，這些也是構建人類命運共同體所倡導的幾項重要目標。具體而言：

一是促進經濟繁榮。完善外國人永居制度，促進經濟繁榮的價值主要體現在吸引、留住外籍高層次人才、充分發揮其人力資本以及吸引直接投資。從歷史經驗上看，高層次人才的國際流動能夠滿足遷入國的人力資源需求、激活原有勞動力市場創新能力、緩解國際勞動力市場供需失衡問題。［3］(P224)賦予投資者及其家屬永居身份則可以吸引投資，促進經濟發展和改善就業狀況。［12］(P48)二戰后的美國，引進德國數千名科學家和工程師，為后來的高速發展奠定了雄厚的知識基礎。進入21世紀，法國、德國、英國也都相繼制定了有利于本國在全球人才競爭中提升吸引力的立法。［13］(P57)

二是促進文化包容。完善外國人永居制度可以促進多文化繁榮和民族融合，促進中華民族的文化和制度自信，加深跨文化認同和身份認同。民族國家通過深度的跨文化人員、物資和信息交換而提高生命力、靈活性和現代性，這也是人類命運共同體理念中“開放包容”原則的精要所在。反觀現實，全球化時代國境開放和全球人口的極速流動，使得各國和地區的文化復合性程度也在不斷增強。如今，隨著全球化的深入，現代民族和現代國家也都成為多重文化復合體，完善外國人永居制度，深化改革開放進程、提高中華民族文化包容性、預防政治顛覆與分裂是現代化移民法律治理體系的重要價值追求。

三是促進法治昌明。完善外國人永居制度要求完善國內移民立法、增強移民法治運行效率、促進移民治理的國內法和國際法協調發展。具體而言，一方面，創造良好的法治環境，是吸引海外高層次人才和投資的關鍵性因素。⑥另一方面，外籍人才對本地法律制度的認同和社會融入度是互相加成的關系，亦即外籍人才對當地法律制度接納度越高，其融入城市的能力和意愿就越強，申請永居的可能性就更高，反之亦然。［3］(P155)因此，完善外國人永居制度，加強外籍人才對我國永居制度的互動性接納，能夠幫助外籍人才更加自主地遵守當地法律和公序良俗，推動移民治理方面的法律制度完善和法治社會結構性良性循環，減少因文化、政治異見引發的社會法治運行障礙，促進移民治理的國際法和國內法的協調發展。

三、人類命運共同體視域下外國人永居制度的完善

2015年9月15日，中央全面深化改革領導小組審議通過的《意見》中指出，要“堅持聚天下英才而用之的戰略目標，實行更加積極有效的外國人永居服務管理政策，進一步理順體制機制，健全政策法規，優化申請條件，簡化工作流程，落實資格待遇，加強日常管理，形成更為科學合理、開放務實的外國人永居服務管理工作格局”［1］。2017年10月，黨的十九大報告進一步強調，聚天下英才而用之，加快建設人才強國。［7］（P51）總體而言，面對目前百年未有之大變局和全球人才流動之大趨勢，2020年發布的《條例（征求意見稿）》對于加快形成完備的中國特色社會主義移民法律規范體系、吸引國際高層次人才來朝、釋放外籍人才紅利、參與全球人才競爭、推動我國從“人力資源型大國”向“人才資源型大國”轉變、進一步推進人類命運共同體理念的制度化建設有重大意義。具體而言，人類命運共同體理念的目標在于“建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界”［7］（P58-59），其中，普遍安全、共同繁榮和開放包容三個關鍵原則能夠為我國外國人永居制度的深化改革和完善提供方向指引，筆者將結合《條例（征求意見稿）》予以說明并提出建議。

（一）普遍安全原則：確保國家安全和公共安全

全球移民安全問題屬于非傳統安全問題，移民治理屬于全球性挑戰。隨著全球局勢的變遷，各國移民政策呈現出不同程度的內扣。冷戰后時代，全球政治呈現多文明狀態，不同文明之間分裂和沖突凸顯。［14］進入21世紀以來，西方主要移民國家逐步完成現代化建設和知識積累，因此移民勞工在眾多發達國家呈現人才紅利邊際效應遞減。此外，大量外籍移民涌入，造成遷入國就業壓力上升、移民無法融入當地社會，甚至影響社會秩序并成為國家安全的隱患。［15］于是，近年來，美國、歐盟等發達國家和地區都開始將移民準入門檻提高、對移民審查日趨嚴格和慎重，并逐步將國家安全原則和社會秩序維護的核心利益提高至其移民立法和政策的首要地位。［3］(P193)總之，不論西方國家在口號上多么強調人權、自由和平等，本國國家安全和公共安全的核心利益從來都是移民權利的堅固邊界。

1.建立多部門會商機制，加強國家安全事務頂層協調。參考各國立法和實踐，我國《條例（征求意見稿）》第3條、第4條對“國家安全和利益”“國家安全、社會公共利益、社會公共秩序”等基本法益進行了強調和確認，并使其貫穿《條例（征求意見稿）》始終?！稐l例（征求意見稿）》第26條和第31條對永居的申請人和持有人“危害中國國家安全和利益”的情況作出“不予批準”和“宣布作廢”的規定。在此基礎上，為確保國家安全和公共安全，建議對安全保障進行細則規定，例如，對永居申請人進行背景審查，排除在他國有犯罪記錄或者對我國國家安全不利的人員。其次，在與外交、發展改革、教育、科技、人力資源社會保障、商務、文化、衛生健康、體育等國務院有關部門建立會商機制的基礎上，提請中央國家安全委員會等相關部委指導。再次，加強國家移民管理局與海關在邊防檢查、檢驗檢疫工作方面的法治化建設，將非法入境和非法滯留的外籍人員納入犯罪行為考量，設置拘留、罰款、驅逐等形式的處罰。最后，對于跨國有組織人口販賣、移民偷渡與遣返、濫用難民地位、外國人犯罪等刑事問題加大打擊力度，堅守維護國家安全和社會秩序的底線。［3］(P179)

2.強化公共安全原則，明確外國人社會融入等義務。目前，有關公共安全和涉及外國人社會融入相關義務的條款在《條例（征求意見稿）》中體現不夠。一方面，擁有較高收入和社會地位、學歷技能水平和職位職稱的高端外籍人才往往容易形成“優勢孤島效應”［3］(P158)。因為受教育程度越高，他們對高品質生活的向往和對個人自我實現的心理需求就越高，他們對子女受到國際化教育的需求也越高，對宗教信仰等方面的精神追求也更多。［3］(P154)另一方面，按照國際慣例，社會融入是申請永居的外國人的義務，《條例（征求意見稿）》僅以第35條籠統規定了地方各級人民政府及相關社會力量在幫助永居外國人方面應提供服務，對于外國人子女國際教育、國際化語言環境、外國人宗教文化保護和宗教行為等方面的規制還缺乏細則規定，對外國人社會融入的義務也尚未提及。因此，關于確保公共安全和外國人社會融入的義務方面的規定亟待進一步加強。

（二）共同繁榮原則：充分釋放人才紅利，統籌內外平等權利

2012年《中共中央組織部人力資源社會保障部公安部等25部門關于印發〈外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法〉的通知》提出，為實施更加開放的人才政策，大力吸引海外高層次人才來華創新創業，要切實保障外籍人才在中國永居的合法權益和各項待遇，為海外人才來華創新創業營造良好環境。⑦因此，《條例（征求意見稿）》第11條至第12條都根據促進社會繁榮的目的與宗旨來確認外國人永居權獲得的門檻和要求，分別面向以“突出貢獻”“杰出成就”和“社會急需”等為關鍵詞的在經濟、科技、教育、文化、衛生、體育等領域的優秀人才。在此基礎上，還可以在分類施政和內外平衡方面進一步考量。

1.對不同類型外國人進行分類施政，提高人才紅利釋放效率。建議永居制度參考目前大多數發達國家做法，對來華外國人設置一定門檻條件，尤其是針對海外科學、技術、工程和數學專業（STEM）專業領域的人才、外籍華人/中產、中國勞動力市場不急需人員和在華三非人員進行分類施政。具體而言，鑒于目前我國科技發展水平，宜最大限度地吸引海外高精尖人才和投資移民，有條件地放開外籍華人/中產，嚴格準入中國勞動力市場不急需人員、清理并驅逐在華三非人員，以更好地實現共同繁榮目標，提高人才紅利釋放效率。

2.在明確永居外國人各項權利的同時，兼顧統籌內外平等權利。為吸引、留住海外高層次人才并充分發揮其人力資本，《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》 具體列舉了外國人在中國永居享有的十七項具體權益和待遇。⑧《條例（征求意見稿）》對此已進一步予以落實：第4條規定“永久居留外國人在中國境內的合法權益受法律保護”，第35條至第43條對永居外國人的各項權利與待遇作出細致規定，包括獲得地方政府的社會融入服務、辦理金融、外匯、教育、醫療、交通等生活各方面事務的便利、出入境便利、購買自用、自住商品住房權利、參加各項社會保險、未成年子女可以在中國接受義務教育等各項基本權利。除此之外，《條例（征求意見稿）》第15條至第17條還針對滿足一定工資標準的在華外籍人員、外商投資人員、家庭團聚人員等開放了永居的可能性，兼顧了社會經濟效益和人道主義考量，符合國際上多數發達國家的永居立法慣例。

誠然，若立法給予永居外國人的權利過少，則可能引發國家人權條約義務方面的爭議，立法效果上也難以達到吸引外國人來華就業、創業、實現共同繁榮的社會經濟效益價值。但是總體而言，對外國人永居證附屬權利的保障應以“國民待遇”為限，因為若立法效果在于賦予永居外國人“超國民待遇”，則易引發公眾不滿情緒，甚至加深種族偏見和社會分裂。尤其在當前城鄉戶籍二元化結構性問題尚未得到妥善解決時，“超國民待遇”很可能造成一種結果上的不平等：永居外國人得以自由選擇北京、上海、廣州等一線城市落戶、買房，并可以當地戶籍居民一樣，享受當地政府提供的基本公共服務，包括子女入學、社會保障福利等權益；而不持有當地戶籍的來自其他城市或農村的中國公民反而無法當然享有這些權利和福利，這就可能造成對本國公民的歧視結果。既然人類命運共同體理念確立的是共同繁榮的基本原則，那么這一原則理應平等適用于本國公民。因此，對永居外國人權利的立法確認和配套服務的限度把握，需要結合現階段本國公民權利狀況進行全盤考慮，為永居外國人賦予合法權利不應以侵蝕本國公民權利為代價，因此，建議外國人和本國公民享有平等權利體現在相關法律條款中。

（三）開放包容原則：加強全球移民治理的國際合作

移民問題是國際社會所共同面臨的挑戰，許多國家都承擔著移民輸出國、移民目的國和過境國的多重角色，并不同程度上為人才流失、資本流失、難民問題、非法移民問題、有組織的跨國犯罪問題所困擾。［3］(P179)這些挑戰僅憑一國之力無法解決，亟須國際合作。為此，《全球移民契約》提出：“在國際法框架下，締結互惠、有針對性和透明的雙邊、區域或多邊伙伴關系，依據《契約》制定符合共同利益的移民政策作為有針對性的解決方案，應對移民問題的挑戰與機遇”，“加強自由流動制度、簽證自由化或其他國際和雙邊合作安排，促進區域和跨區域勞工流動”，“締結雙邊、區域或多邊（技能）互相承認協定，或在勞工流動、貿易協定等其他協定中列入承認條款，并在各國之間建立全球技能伙伴關系”。［4］鑒于此，建議外國人永居制度可在服務、司法和數據的國際合作等幾個方面作進一步完善。

1.以“一帶一路”沿線國家為試點，提高永居外國人服務便利化程度。以“一帶一路”區域國家為試點，根據目前我國重點發展的領域和行業需要，制定外籍高層次人力資本評估、互通和實現計劃。對于我國需要的直接性生產人才、專業人才和社會服務及文化人才［16］進行分類評估和按需引進。尤其是在對這三類人才的判斷標準和其職業資格的認定方面，可以重點與“一帶一路”區域國家合作發展職業技能互認機制，以提高我國為“一帶一路”沿線區域內高層次移民服務便利化程度、夯實“一帶一路”戰略實現的人才基礎。對于我國在“一帶一路”建設過程中境外勞動者的權利保護、我國公民在外國的權益保護、領事保護、援助與合作、數據傳輸等問題，“遵循從‘軟法’到多邊條約的分步進路”［17］，也可以在“一帶一路”人才互通基礎上進行互惠合作的機制探索。

2.在“區域命運共同體”基礎上，加強移民治理國際司法協作。理論上說，國際移民固然能夠為目的國彌補勞動力缺口、提高社會活躍度、增加文化多樣性、推動科技發展、創造經濟社會財富。［18］(P1)但是另一方面，因“三非”移民、難民、外籍低端勞動力、外國人犯罪、跨國有組織人口犯罪等帶來的社會治安問題日趨嚴峻復雜，這些問題的解決尤其需要與移民輸出國達成國際司法協作。這項工作可以以周邊國家為切入點，并逐步建立移民治理的“區域命運共同體”。具體而言，一方面，中國與周邊國家有天然地緣聯系和共同的發展目標，在萬隆會議以來的經濟、資金、技術、貿易、知識等區域合作基礎上，較容易在移民治理領域進一步達成區域共識和司法協作機制。［19］(P16)另一方面，中國需要長期穩定和平的發展環境。在區域命運共同體基礎上，與周邊國家建立移民治理司法協作機制，促進境外勞資糾紛的爭端解決、防范和打擊“三非”人員及移民相關犯罪行為等，對進一步保障區域普遍安全與經濟繁榮具有重要意義。如此，在構建移民治理的“區域命運共同體”基礎上，穩步推進我國外國人永居制度的全球化接軌。

3.健全永居外國人數據共享的國際合作，平衡隱私權法益保護。“未來的全球治理要面向多元文化的世界開創‘去中心化’的治理模式”［20］，數據傳輸、共享是非常重要的一環。我國《出境入境管理法》第5條和《外國人入境出境管理條例》均明確提出“國家建立統一的出境入境管理信息平臺、實現有關管理部門信息共享”的要求。同時，外國人來華工作留學審查信息平臺、外國人信息綜合查詢和動態管控系統、出入境管理綜合數據等移民管理信息平臺也在建設完善中。在此基礎上，可進一步建立國家級移民數據處理中心和海外高層次人才數據庫，集中整合各部門在辦理涉外業務中獲取的實時信息和數據，實現各部門數據信息互聯互通，提高移民治理智能化水平和跨國數據安全處理能力。同時，在處理數據聯通的過程中，還要注意與歐盟《個人數據保護條例》（GDPR）以及國際人權標準中個人隱私權的規則對接，平衡法益保護。

四、結論

值此百年未有之大變局和中華民族偉大復興關鍵時期，我國移民治理法治化進程進入新階段。從國際局勢上看：一方面，隨著全球化時代人口跨境流動的頻繁，全球人才和資本競爭白熱化，高層次移民或攜帶技術或攜帶資本，成為輸入國經濟社會發展的重要助推力量。另一方面，全球移民安全，尤其是包括人口販賣之內的有組織跨國犯罪、恐怖主義等問題作為日益凸顯的非傳統安全領域重要關切。從國內局勢上看：首先，我國已全面建成小康社會，深化對外開放新格局、提高我國移民治理現代化水平、提高永居證件可識驗和便利化程度，是構建人類命運共同體的題中應有之意。其次，為確保“一帶一路”的順利開展，就人才跨境流動問題進行頂層設計和法治運作兼具必要性、緊迫性和建設性。最后，推動中國特色社會主義移民法治體系科學化、系統化、協調化，是中國特色社會主義法律體系的完善以及國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

人類命運共同體理念蘊含的普遍安全、共同繁榮和開放包容三個關鍵原則能夠為我國外國人永居制度的構建和完善提供指引。首先，以普遍安全原則為指導，我國外國人永居制度應加強國家安全利益和外國人社會融入義務方面的考量，完善頂層設計和協調。其次，以共同繁榮原則為指導，外國人永居制度應切實保障外籍人才在中國永居的合法權益和各項待遇，為海外人才來華創新創業營造良好環境，以充分發揮其人力資本，兼顧統籌外國人和本國人的平等權利，不宜形成“超國民待遇”。最后，以開放包容原則為指導，我國外國人永居制度可以“一帶一路”區域國家為試點，根據目前我國重點發展的領域和行業需要，制定外籍高層次人力資本評估、互通和實現計劃；在構建移民治理的“區域命運共同體”基礎上，與周邊國家建立移民治理司法協作機制，促進境外勞資糾紛的爭端解決、防范和打擊“三非”人員及移民相關犯罪行為；建立國家級移民數據處理中心和海外高層次人才數據庫，提高移民治理智能化水平和跨國數據安全處理能力。

注釋：

①參見教育部國際司司長許濤：《中國教育國際合作與交流新發展、新趨勢、新舉措》，http://www.jsj.edu.cn/news/1/942.shtml。

②參見教育部：《2018年度我國出國留學人員情況統計》，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/201903/t20190327_375704.html。

③See Kerr S.,Kerr W.,Ozden C.,Parsons Ch.,Global Talents Flows,Policy Research Working Paper,7852,World Bank Group.Development Research Group.Trade and International Integration Team,October 2016.

④參見習近平《在推進“一帶一路”建設工作5周年座談會上的講話》(2018年8月27日)，http://www.gpv.cn/xinwen/2018-08/27/content_5316913.htm。

⑤See Art.7,Council of Europe,European Convention on Nationality,6 November 1997,ETS 166.

⑥參見公安部：《外國人永久居留制度新思想新政策解讀》，https://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/c5149752/content.html。

⑦參見人社部：《中共中央組織部人力資源社會保障部公安部等25部門關于印發〈外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法〉 的通知》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-12/12/content_2288640.htm。

⑧參見《外國人在中國永久居留享有相關待遇的辦法》，http://www.gov.cn/zwgk/2012-12/12/co ntent_2288640.htm。