論行政語境下的信賴保護原則

■王子晨

信賴保護原則在不同的語境下會呈現不同的內涵。學理上視信賴保護原則為權利理論；立法上將信賴保護原則當作一項行政行為理論；司法中則秉持務實態度，漸進拓展信賴保護原則在訴訟實務中的內涵。而在行政語境下，信賴保護原則被尊奉為一項政治品格，對政府行為背后的主觀動機、過錯成分、誠信與否提出規范性要求。行政機關在發展信賴保護原則方面扮演著重要角色，卻長期為學界所忽視。從行政經驗中可以提煉出“行為反復性審查標準”與“主觀過錯性審查標準”來充實信賴保護原則的理論內涵，為司法審查提供具體標準，可在未來的行政程序法典中形成制度樣板。

一、問題提出

作為一項源起于德國的域外理論，歷經移植嫁接，信賴保護原則已然成為中國行政法的重要組成部分。［1］（P34）［2］（P75）換言之，在我國，信賴保護原則已經成為規范行政機關誠信行政、保障相對人預期利益的主流理論工具。①在發展本土信賴保護原則的過程中，既有文獻主要圍繞經典理論、《行政許可法》、案例等展開敘述。由此，塑造出一個刻板印象：學理、立法與司法成為推動我國信賴保護原則發展的主要力量，而行政與此無涉。所以，行政是否只是一個假想敵——信賴利益的侵害者，或者行政訴訟的被告人？如果不是，那么行政視角下的信賴保護原則又會呈現出何種內涵，與經典的學理內涵、具有約束力的立法要求又有何種差異？誠然，信賴保護原則內涵的本土生成過程是開放的，它接納域外的經典理論、本土的立法要求、司法的裁判要旨以及來自行政系統的解讀。本文嘗試直面上述問題，考察行政機關在我國信賴保護原則發展過程中所發揮的作用，提煉行政語境下信賴保護原則的規范內涵，平衡學界的注意力，拓展行政訴訟中信賴保護原則的適用空間。

二、信賴保護原則的本土內涵：學理、立法、司法

在考察行政語境下的信賴保護原則之前，需要對來自學理、立法與司法視角下的信賴保護原則作簡單回顧。一則，這是啟動本文研究所必要的準備性工作；二則，相較孤立地對行政語境下的原則內涵開展介紹，多視角下的對比與參照，可以更加立體地呈現不同語境下原則的內涵特征。

（一）學理語境

學理是發展信賴保護原則的先鋒部隊。信賴保護原則的學理內涵大體經歷了兩個階段：(1)萌芽階段：1988年—2000年。1988年起，開始有學者關注蘊含信賴保護原則的行政行為的撤銷限制理論。②(2)繁榮階段：2000年—至今。2000年起，開始有學者將信賴保護原則列為行政法的基本原則。此后，學界對信賴保護原則的研究熱度不斷攀升，研究旨趣的脈絡也日漸清晰：一條脈絡是單獨以信賴保護原則為考察對象，在原則內部發展“內循性”理論內容，具體包括：原則的理論基礎、適用條件、保護方式、原則的具體化等。在繁榮階段的早期，學界主要圍繞該條脈絡展開研究。另一條脈絡是將信賴保護原則置于整個行政法理論系統中，考察理論間的互動關系，發展原則的“外循性”理論內容，具體包括：信賴保護原則與誠實信用原則、合法預期原則、依法行政原則的關系，原則具體化的路徑選擇等等。在繁榮階段的中后期，該條研究脈絡的熱度較高。

時至今日，信賴保護原則在行政法學界已然形成相對穩定的內涵。通說認為，信賴保護原則旨在為遭受行政行為侵害的信賴利益提供保障。原則的適用條件（亦即信賴利益的構成要件）以三要件為據：信賴基礎、信賴表現與信賴正當。［1］（P34）［3］（P475）原則的作用效果（亦即信賴利益的保護方式）以二元方式為主：財產保護與存續保護，而“利益衡量”是選擇信賴保護方式的核心標準，即經過衡量，若信賴利益大于公共利益，采用存續保護；反之，則采財產保護。［1］（P34）［4］（P208）不難看出，學理上的信賴保護原則是一項典型的權利理論，其包含三個特征：其一，原則的作用對象是保護請求人的信賴利益；其二，原則的檢驗標準是信賴利益的構成要件；其三，原則的作用效果指向權利救濟，即對保護方式作出恰當選擇。

（二）立法語境

在學界的呼吁下，圍繞信賴保護原則的共識展開了相關立法行動。與此同時，為兌現加入WTO的承諾［5］，推進法治政府建設，革新行政審批體制［6］，2003年8月27日，第十屆全國人大常委會第四次會議高票表決通過了《行政許可法》。根據官方的條文釋義讀本，《行政許可法》第8條、第69條分別建立的合法行政許可的廢止制度、違法行政許可的撤銷制度，即體現了信賴保護原則。［7］（P36）［8］（P7）

然而，《行政許可法》是否充分貫徹了信賴保護原則？學界對此并未形成統一意見。肯定說認為，《行政許可法》作出重大制度創新，“在我國行政法律制度中首次引入了西方國家盛行已久的信賴保護原則”［9］。否定說則認為，《行政許可法》第8條“為行政機關原則上應當維護已生效行政決定的效力，系依法行政原則的應有之義”；第69條也并未“將私益與公益置于平等的地位于以衡量，以判斷私益相對于公益是否值得保護”，其第3款“堅持的仍然是公共利益至上原則，并未真正為作為個人私益的信賴利益提供保護”。［10］故此，否定說認為立法“完全是以信賴利益保護之語境而得出的美好愿望”［11］（P161）。折中說認為，“《行政許可法》相關的制度設計一定程度上體現了信賴保護的精神，但在具體的規范設計上與傳統意義上的信賴保護原則的具體規定是有差別的”［12］，具體體現為缺少存續保護方式與利益衡量要求［13］，缺少關于廢止、撤銷程序方面的具體規則等［14］。

不可否認，否定說與折中說均強調存續保護與利益衡量之于信賴保護原則的重要意義，進而得出《行政許可法》第8條、第69條與學理上信賴保護原則不同。但本文認為，缺少存續保護方式、利益衡量方法等內容只構成《行政許可法》第8條、第69條與學理上信賴保護原則的形式差異；而實質差異則體現為《行政許可法》將信賴保護原則視為一套行為理論，其特征為：規范對象是行政機關的變更行為；規范內容包含法律符合性（主體合法、權限合法、內容合法、權限合法等）與公益符合性；規范后果指向變更行為的效力（撤銷、確認違法、無效等）。與之相對，學理則將信賴保護原則理解為一套權利理論。因此，實質差異是肯定說與否定說、折中說形成的根本原因。

（三）司法語境

相較學理與立法，司法更為迫切需要一個清晰且穩定的信賴保護原則內涵，用于裁斷個案、定分止爭。由此，在信賴保護原則的本土化進程中，司法一直扮演著至關重要的角色。以最高人民法院的漸變態度為標準，本文將我國訴訟實踐中關于信賴保護原則的具體應用過程劃分為兩個階段。

起步階段：2005年—2012年。即以“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”（以下簡稱“益民公司案”）與“洋浦大源實業有限公司與海南省林業局行政侵權并請求行政賠償上訴案”（以下簡稱“大源公司案”）為起點。③“益民公司案”是首次援引“信賴利益”概念并被刊登至《最高人民法院公報》的案件，是最高人民法院對信賴保護原則可直接應用于行政訴訟的首度公開表態。甚至有學者懷疑該案系“學者與法官的一次成功‘合謀’”［15］（P54）。“大源公司案”則是第一個援用“信賴保護原則”概念的案例。

成熟階段：2012年-至今。即以“范元運、范作動訴山東省鄒平縣建設局規劃許可案”（以下簡稱“范元運案”）、“吳小琴訴陜西省呂梁市工傷保險管理服務中心履行法定職責案”（以下簡稱“吳小琴案”）為起點。該二案均來自最高人民法院行政審判庭編撰的《中國行政審判指導案例》。④在2014年行政指導案例中美研討會上，在名為“案例對現有法律體系的完善與發展”的主題發言中，最高人民法院行政審判庭閻巍法官明確該二案旨在應對“可能有些事項到目前為止，還沒有明確的法律、法規和司法解釋出臺或者說還沒來得及確定上述的成文的文件，但是審判實踐對于這一類內容又有比較強烈的需要，亟須明確下來”的情形，并希望借此實現“（從功能上來講）對現有法律體系的完善與發展”。如果說前二案標志著最高法院對信賴保護原則司法適用的支持態度，那么后二案則體現為推廣態度，與此相印證，在2012年之后（即第4期《中國行政審判指導案例》發布后），援引“信賴保護原則”的行政訴訟裁判文書數量逐年大幅提升。⑤

誠然，在原則的適用技術方面，“范元運案”與“吳小琴案”確實體現出相當大的進步性。不妨以信賴保護原則的學理內涵為標準，對司法確立的原則適用條件進行檢視。按照學理通說的三要件論，司法理應按照“信賴基礎——信賴表現——正當信賴”的層次徐徐展開，并最終得出是否適用原則（是否存在應當保護的信賴利益）的判斷。但在早期的“益民公司案”與“大源公司案”中，法院并未嚴格采納學理通說。在“益民公司案”中，法院采取了“截取式適用”，即截取“信賴基礎”與“信賴表現”要件，然后直接得出是否存在信賴利益的結論。該案中，法院的“二要件”架構如下：(1)信賴基礎：“周地建城(2000)10號文已經授予益民公司燃氣專營權”；(2)信賴表現：“益民公司基于信賴該批準行為的合法投入”。據此，法院得出結論：被告做出的《招標方案》“損害了益民公司的信賴利益”。類似的裁判邏輯也同樣出現在該案對《中標通知書》和《54號文》的審查環節中。而在“大源公司案”中，法院則采取了“模糊式適用”，即未對信賴利益的構成要件做出展開，抽象判斷案件是否存在信賴利益，是否存在原則的適用空間。該案中，法院在裁判說理部分僅分析了《海南法人登記條例》（地方性法規）與《實行專項審批和許可證管理的行業或者項目目錄》（行政規范性文件）的性質，及其相較于《海南省木材市場管理暫行辦法》的上位法和優先適用地位。進而，認定大源公司從事的木片加工等相關經營活動無須事前取得批準或者許可證（暗示大源公司的行為是出于對上位法的信賴）。最后，抽象判定本案適用信賴保護原則。

與之相對，“范元運案”與“吳小琴案”則體現出相當大的成熟性。即在這兩個案件中，法院均采用了“全要件適用”，逐階審查了信賴基礎、信賴表現和正當信賴三個要件。以“范元運案”為例，法院的三要件架構依次展開如下。（1）信賴基礎：“魏橋鎮政府的職能部門收取了原告的土地審批費和規服費，造成原告對政府機關產生信賴”“鄒平鎮建設局……不得為其辦理規劃許可手續的情況下，仍然……為原告辦理了規劃許可證”；（2）信賴表現：“進而動工建設”；（3）正當信賴：原告的信賴應當保護：“魏橋鎮政府對原告因信賴利益造成的損失應承擔相應的責任”“鄒平縣建設局……對原告信賴的產生也有一定的原因，也應承擔一定的責任”；原告的信賴有瑕疵：“根據建筑施工的相關法律規定，原告應當在領取規劃許可證后，辦理用地手續，申請建設施工許可證后才可動工建設。現原告僅有規劃許可……屬于在手續不全的情況下施工建設……原告作為完全民事行為能力人，施工建設決定是其自主作出的，自身應承擔主要的責任”。最終，法院還是選擇保護原告的信賴利益，但鑒于其在正當信賴要件方面的瑕疵性，在后續財產保護的程度上作出了限制。

總的來說，司法語境下信賴保護原則的內涵在日趨成熟，逐漸向學理靠攏。但需強調的是，這個趨勢更像是最高法院的一個愿景，并不能當然覆蓋各級法院。唯經更為全面的群案分析，方得更為細致地體察司法實踐中信賴保護原則的準確內涵。

三、信賴保護原則的行政語境內涵

實事求是一直是指導我國政治活動的基本方針，但在行政領域，過去則主要體現為嚴苛的“有錯必糾”文化。⑥直至學理上引入信賴保護原則，《行政許可法》確立起許可的廢止與撤銷制度，行政機關才逐漸首肯“有錯必糾”的界限［16］（P164），認清信賴保護的價值。本部分將從宏觀政策、政府規章、微觀舉措等方面剖析行政語境下的信賴保護原則。

（一）宏觀政策視角

一直以來，我國都將“誠實守信”視作法治政府建設的一項基本要求。早在2004年3月22日，國務院便印發《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱“《綱要》”），《綱要》指出“誠實守信”系依法行政的基本要求。同時，《綱要》詳述了“誠實守信”的具體要求。關于“誠實守信”的表述，《綱要》對《行政許可法》第8條作出相當大程度的繼受與發展：（1）繼受體現為內容結構上的一致性。其一，在確定力方面，《綱要》表述為“非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定”，《行政許可法》第8條第1款則規定為“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可”；其二，在廢止條件方面，《綱要》表述為“因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行”，《行政許可法》第8條第2款第1句規定“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可”；其三，在財產保護方面，《綱要》表述為“對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償”；《行政許可法》第8條第2款第2句規定“由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償”。（2）《綱要》將《行政許可法》所確立的關于合法行政許可的廢止制度發展并推廣為對一切行政行為的要求。

《綱要》實施以后，信賴保護的理念在中央各類政策中獲得始終如一的貫徹與執行。例如，2014年10月23日，黨的第十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確“各級政府必須……加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。為貫徹《決定》明確的法治政府建設目標，2015年12月23日，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》，強調“總體目標”為“到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。

（二）程序立法視角

我國行政程序法法典化走的是一條“先地方，后中央，先單行法，后統一法典”［17］（P21）的路徑。考慮到《行政許可法》的示范作用，地方政府在程序立法進程中普遍兼顧了信賴保護原則的具體化任務。截至2020年，我國已有至少7省（湖南、山東、遼寧、江蘇、寧夏、浙江、黑龍江）、6市（汕頭、西安、海口、蘭州、廣州、蚌埠）地方政府制定了專門性的行政程序規定。梳理各地方程序立法的文本內容，地方程序立法中涉及信賴保護原則的相關規定主要包括以下幾點。

第一，普遍奉信賴保護原則為指導原則。《湖南省行政程序規定》是我國首部地方性專門行政程序規定。2008年3月26日，湖南省法制辦主任賀安杰就《湖南省行政程序規定（草案）》答記者問時講到“《規定》通篇貫穿……公正、公開、便民、高效、信賴保護等原則，這些都是符合行政改革的世界潮流”，不僅如此，“《規定》在提升政府管理能力方面……還確立了信賴保護制度，增強行政機關的責任意識，打造誠信政府”。此外，也有其他省市在程序立法過程中，直接將信賴保護原則寫入條文。例如，《西安市行政程序規定》第10條規定：行政機關實施行政行為，應當遵循信賴保護原則，保護公民、法人或者其他組織對行政行為正當合理的信賴利益。

第二，合法行政行為的廢止限制。該項制度內容普遍獲得各地程序立法的接納。例如，《湖南省行政程序規定》第8條規定：非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由必須撤銷或者變更的，應當依照法定權限和程序進行，并對公民、法人或者其他組織遭受的財產損失依法予以補償。官方的條文釋義讀本將其直接冠名為“關于信賴保護原則的規定”［18］（P12）。

第三，違法行政行為的撤銷限制。相較學理，地方在程序立法過程中強調對撤銷限制情形的控制，一般包括：公益損害對撤銷的限制，以及法律規定對撤銷的限制。例如，《寧夏回族自治區行政程序規定》第108條規定：行政執法行為的撤銷，不適用以下情形：撤銷可能對公共利益造成重大損害的；法律、法規、規章規定的其他不予撤銷的情形。此外，有地方行政程序規定還專門就違法行政給付的撤銷作出規定，但目的旨在排除相對人存在主觀惡意情形的信賴利益。例如，《山東省行政程序規定》第121條、《寧夏回族自治區行政程序規定》第90條皆有相似規定，明確“公民、法人和其他組織以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政給付的，行政機關應當撤銷，并予以追回”。

第四，行政合同的信賴保護。多數地方程序立法中對“行政合同”作出專門規定，但在踐行信賴保護原則方面，存在程度方面的差異。具體類型包括：其一，封閉保護。例如，《寧夏回族自治區行政程序規定》第67條、《汕頭市行政程序規定》第90條均言簡意賅地規定“行政合同受法律保護，行政機關不得擅自變更或者解除”。其二，開口但嚴格保護。即為行政合同的變更、解除規定了出口，但同時對出口作嚴苛限制。例如，《山東省行政程序規定》第105條第2款規定：行政合同在履行過程中，出現嚴重損害國家利益或者公共利益的重大情形，行政機關有權變更或者解除合同；由此給對方當事人造成損失的，應當予以補償。即在情節上要求損害國家利益、公共利益達到“嚴重”程度，并構成“重大”情形。其三，開口且輕度保護。例如，《海口市行政程序規定》第85條第2款規定：行政合同在履行過程中，因國家利益、公共利益或者其他法定事由，行政機關有權變更或者解除行政合同，由此給對方當事人造成損失的，應當予以補償。即在情節上規定得較為寬泛，無程度上的限制。

第五，行政指導的信賴保護。對行政指導作出專門規定的地方程序立法不多，明確信賴保護原則約束的則更少，只有《西安市行政程序規定》第97條規定“行政機關實施行政指導，應遵循適度可行、及時靈活、自愿選擇和信賴保護等原則”。

第六，財產保護的計算保準。專門對財產保護保準作出規范的地方程序立法也不多，《廣州市依法行政》第10條首開先河，明確“公民、法人或者其他組織申請行政補償的，行政機關或者法律、法規授權的組織應當對其財產損失進行評估，按照法定標準確定補償額度，沒有法定標準的，按照公平、合理的原則確定補償額度，及時予以補償”。即對信賴利益損失的財產保護方式提出評估要求（程序標準），以及法定或公平、合理標準（實體標準）。

總的來說，地方政府在程序立法的試驗中，大體上延續了《行政許可法》第8條、第69條所規定的內容，并在此框架內進行制度細節、具體適用方面的探索。信賴保護原則最為強調的存續保護方法與利益衡量要求并未獲得突破。

（三）具體舉措視角

受宏觀政策指導，依據地方行政程序立法，行政系統也采取了大量具體的措施踐行誠信政府建設。相關舉措涵蓋負面舉措和正面舉措兩個方面。

1.負面舉措。第一，禁止政策“翻燒餅”。⑦2013年11月12日，習近平總書記在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話強調：政策舉措出臺之前必經過反復論證和科學評估，力求切合實際、行之有效、行之久遠，不能隨便“翻燒餅”，否則，失之毫厘、謬以千里。［19］（P42）在日常行政活動中，禁止政策“翻燒餅”的舉措主要適用于社會保障領域的給付行政行為。例如，2019年6月23日，國務院扶貧開發領導小組印發《關于解決“兩不愁三保障”突出問題的指導意見》的通知，要求各地區各部門已經實施的“兩不愁三保障”政策舉措，明顯超出基本標準的，要實事求是地予以糾正；同時要保持政策連續性穩定性，防止“翻燒餅”。其主要關注政策的變化頻率，即從時間要素考量行政的穩定性。

第二，禁止“新官不理舊賬”。2018年3月5日，李克強總理在十三屆全國人大一次會議上作政府工作報告時強調：政府要信守承諾，決不能“新官不理舊賬”。⑧關于禁止“新官不理舊賬”的具體內容，可以參考2016年11月4日出臺的《中共中央、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》 中的表述：地方各級政府及有關部門要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權益的，要承擔法律和經濟責任。地方在推行該項舉措時，也對“新官不理舊賬”的情節作出更進一步細化。在“政府換屆、領導人更替等理由違約毀約”的基礎之上，發展出“行政區劃調整、機構或者職能調整以及相關責任人更替等為由違約毀約”⑨，“該辦的事情拖著不辦，因個人主觀因素導致不能按時保質保量完成重大任務”⑩等內涵。可見，禁止“新官不理舊賬”的舉措主要適用于招商引資領域的行政允諾、行政合同，其主要關注政策穩定與官員任期之間的聯系，從官員的意思表示維度作出約束。

2.正面舉措。第一，“新人新辦法，老人老辦法”。該項舉措主要適用于：（1）內部人事管理過程中的待遇。例如，人事部《關于從1995年起實行政府特殊津貼發放辦法改革的通知》規定：今后政府特殊津貼發放方式，將實行“新人新辦法，老人老辦法”，即從1995年起，新選拔的享受政府特殊津貼人員，將不再采用逐月發放津貼的辦法，而是由國務院向他們一次性發放5000元；1990年至1994年選拔的人員（含1994年選拔的人員），仍按原逐月發放的方式發給政府特殊津貼。(2)教育行政過程中的招生與培養。例如，教育部《關于公布普通高等學校可繼續按藝術類專業招生辦法招生的非藝術類本科專業名單的通知》規定：清理審核工作中，對可繼續按藝術類專業招生辦法招生的工業設計、數字媒體藝術等本科專業只可授文學學位…相關專業的在校生可采取“老人老辦法，新人新辦法”的原則，按原培養方案或教學計劃培養至畢業，并按有關規定授予相應的學位。(3)計生政策落實過程中的獎懲。例如，國家衛生計生委《關于貫徹落實中共中央、國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定的通知》規定：按照“老人老辦法，新人新辦法”的原則，完善并落實與計劃生育相關的各項獎勵扶助政策；全面兩孩政策實施前，已經享受獨生子女父母獎勵政策的，按規定的條件、標準、年限繼續執行；全面兩孩政策實施后，沒有再生育的計劃生育家庭，符合條件的按規定納入計劃生育家庭獎勵扶助制度和特別扶助制度；只生育一個孩子的，不再享受獨生子女父母獎勵政策；獨生子女家庭再生育的，停止享受獨生子女父母獎勵政策，此前已享受的不再退還。由此可見，“新人新辦法，老人老辦法”的舉措旨在關注政策效力的時間節點，進而限制政策溯及既往。

第二，直接踐行“信賴保護原則”。在日常行政活動中，行政機關越來越意識到信賴保護的重要性，積極主動得為信賴利益提供保護。在形式上，地方政府通常采用制定規范性文件的方式，對同質信賴利益提供統一保護。例如，2014年12月9日，長沙市望城區人民政府辦公室作出《區長辦公會議紀要》。?該《會議紀要》相關內容包括：(1)撤銷錯誤登記國有土地使用證的工作模式以及信賴保護義務。《會議紀要》第3條明確，由區政府牽頭撤證，區國土資源局執行具體事務；撤證后房屋的補償及拆遷按照集體土地征收政策執行，并對撤證相對人給予信賴利益補償。（2）撤銷程序。《會議紀要》第2條規定：撤證工作務必在摸清區內集體土地上錯誤登記國有土地權證情況的前提下，依法調查取證，采取自行糾錯措施并充分保護相對人信賴利益后，依法依規穩妥推進。值得注意的是，望城區政府開創性得將信賴保護作為撤證的前置程序，這與學理上“先撤銷，后賦予補償請求權”的財產保護模式有顯著區別。（3）擬撤銷錯證的類型以及對應的信賴利益補償標準。《會議紀要》第4條和第5條規定，一類錯證為繳納相應出讓金，但未經征收等合法土地權屬變更程序辦理的出讓用地權證。按6萬元/證補償，另在征拆時房屋合法面積另增1000元/平方米補償費。二類錯證為依建房許可辦理的劃撥用地權證。按3萬元/證補償，另在征拆時房屋合法面積另增500元/平方米補償費。三類錯證為通過購買、拍賣等方式，獲得一、二類權證所載土地上房屋后，變更登記取得的國有土地使用權證。補償標準需根據情形而定，若從一類權證變更而來，按照一類錯證標準；若從二類權證變更而來，則按照二類錯證標準。四類錯證為經查實無任何檔案資料的國有土地使用證。該類錯證原則上不予補助，但經調查核實確有特殊情況的，按“一事一議”原則另行處理。不可否認，該部分內容直接體現了信賴保護原則的主體要義——利益衡量，即不僅對四種錯證類型的信賴利益作出抽象衡量，還在第四類錯證情形中，強調了“一事一議”原則，為具體衡量（個案衡量）保留適用空間。（4）信賴利益的排除。《會議紀要》第9條規定，以欺騙、賄賂等不正當手段取得的錯誤登記權證，撤證后一律不予信賴利益補償。（5）作出違法頒證行為公職人員的責任確認。《會議紀要》第9條還根據頒證時間確定違法公職人員的責任大小，并細分為三類：《會議紀要》印發前，且于2008年前違法頒證的，予以“問責”；《會議紀要》印發前，且于2008年后違法頒證的，須“嚴肅處理”；《會議紀要》印發后發生違法頒證的，需“從嚴處理”。由此可見，望城區政府不僅在錯證撤銷過程中強調對相對人信賴利益的保護，還在內部問責過程中，融匯了不溯及既往的信賴保護理念。當然，望城區并非個案，相似的范例還包括：2016年4月1日，長沙市開福區人民政府辦公室做出的《關于國有土地使用證撤證后信賴利益保護相關政策問題的會議紀要》；2018年3月15日，原常德市國土資源局、常德市財政局聯合作出的《關于注銷集體土地上持有國有土地使用證給予信賴利益保護補償的通知》，等等。

四、行政經驗的司法應用

考慮到司法對原則內涵裁斷的終局性，對原則本土化發展的決定性，及對信賴利益救濟的兜底性，在陳列行政語境下信賴保護原則的具體內涵后，繼之需要開展的便是加工鍛造，以期從中提煉出更為精煉的規范性內涵，服務于審判實踐。其間，對行政經驗的提煉需要恪守兩項標準：其一，內容上的要件化。這就需要從“口語化”的政策式內容中解析出精確化、具體化的法律式要件，來構建具有法律約束力的審查標準。其二，適用上的可行性。即需要兼顧司法政策的步調，以個案為出發點，挖掘司法與行政的聯動空間。據此，本文認為，至少可以從行政經驗中提煉出“行為反復性”與“主觀過錯性”兩項標準付諸司法應用。

（一）行為反復性審查標準

禁止政策“翻燒餅”，構成行政語境下信賴保護原則的一項基本要義。其蘊含禁止反言的內在法理，同時，呈現出禁止行為反復無常的客觀要求。因此，本文認為從中可以提煉出“行為反復性審查標準”，作為司法審查被訴行政行為是否侵害相對人信賴利益的技術工具。具體審查內容包括：被訴行政行為是否在客觀上構成反復；相對人是否存在值得保護的信賴利益；行為反復與信賴利益受損之間存在因果關系。

其實，在“吳小琴案“中，裁判要旨理由就蘊含了對被訴行政行為反復性進行審查的內容。該案二審判決的裁判理由如下：“興無煤礦從2002年開始為企業的固定工繳納工傷保險費，繳費方式為不定期繳納。這種繳納方式一直為柳林縣主觀機關認可……是柳林縣大多數企業的做法。”“可見，這種不定期繳費方式在工傷保險管理實際工作中已形成一種習慣做法，這種做法需要在以后的工傷保險管理工作中逐步地加以規范，但并不能因此否定用工主體為本單位職工繳納保險費用的法律事實”。可見，二審判決僅僅確認了“習慣做法”的法律效力。然而，在最高人民法院行政庭將該案收錄《中國行政審判案例》時，則進一步明確：“被告收取費用時不考慮企業繳費方式是否符合《工傷保險條例》的規定，而在核定支付工傷保險待遇時又考慮企業的繳費方式是否符合《工傷保險條例》的規定，這種雙重標準有損行政機關的公信力，違背信賴利益保護原則。”不可否認，法院已然捕捉到“雙重標準”行為對信賴利益的侵害可能，并將之納入信賴保護原則的規范行列。“雙重標準”與“行為反復”異曲同工，前者關注行政機關的法律適用，后者考察行政行為的整體內容。

此外，在舟山市紅星石料有限公司訴浙江舟山群島新區金塘管理委員會不履行行政補償法定職責一案中（以下簡稱“紅星公司案”），最高人民法院實際上也啟用了行為反復性審查標準。最高人民法院認為：“紅星公司逐年簽訂《浙江省采礦權有償出讓合同》、取得案涉《采礦許可證》，而非一次性簽訂長期合同，系主要遵守當地行政慣例所致”“紅星公司原采礦許可證到期后，許可機關在批準延續時，則應當受前續行政許可的約束，對于因情事變更等影響而決定不予延續許可的，也應當兼顧行政相對人的信賴利益保障問題”。由此可見，最高人民法院在“紅星公司案”中闡發的是關于前續許可對后續批準的約束原理：即行政機關采取短期出讓采礦權，定期換證的行政慣例的情形，相對人若對此形成值得保護的信賴利益，則前續許可當形成對后繼批準的約束，后繼批準亦不可形成對前續許可的抵觸。誠然，“前后一致”與“行為反復”實則系表述上的一體兩面，前者系符合性內容，后者為禁止性要求。鑒于最高人民法院在“吳小琴案”“紅星公司案”中的立場，“行為反復性審查標準”的司法適用可能將獲得證成。

（二）主觀過錯性審查標準

禁止“新官不理舊賬”，同樣構成行政機關踐行信賴保護原則的一項重要內容。其要求現任行政機關負責人的主觀意志受到過去行政機關已對外作出意思表示的約束。換言之，行政機關負責人在作出行政行為的過程中，應當排除個人主觀因素，善意無過錯。由此，從中可提煉出“主觀過錯性審查標準”，作為法院適用信賴保護原則的微觀工具。具體審查內容包括：被訴行政機關在作出被訴行政行為過程中是否存在主觀過錯，是否考慮了與行政目標無關的其他因素；相對人是否存在值得保護的信賴利益；主觀過錯與信賴利益受損之間存在因果關系。

在“唐仕國與貴州省關嶺布依族苗族自治縣人民政府變更房屋征收補償協議一案”?（以下簡稱“唐仕國案”）中，最高人民法院就援用了主觀過錯性審查。根據該案的再審裁定，裁判邏輯如下：第一步，審查行政機關及其工作人員是否存在主觀過錯（過失或故意）。法院認為“案涉協議訂立即使存在問題，亦是因關嶺縣政府工作人員對相關文件中房屋用途的判斷出現失誤，屬于案涉協議訂立過程中關嶺縣政府內部決策問題，并不能以此歸咎于唐仕國”。第二步，審查相對人是否存在值得保護的信賴利益。并且采用了“全要件適用”，逐階審查：(1)信賴基礎：行政協議；(2)信賴表現：“2017年2月14日案涉協議已經履行完畢，唐仕國在整個協議的履行過程均予以積極配合”；(3)正當信賴：“并無證據證明唐仕國對于‘經營性用房’認定錯誤存在任何主觀上的故意或過失，作為善意的唐仕國在本案中有值得保護的信賴利益”。由此可見，司法實踐已然與行政經驗彼此默契，進而援用“主觀過錯審查標準”來輔助信賴保護原則的具體適用。

在“范元運案”中，司法更是援用主觀過錯性審查標準來發展原則的經典內涵，拓展原則的保護范圍。按照經典學理關于信賴保護原則適用條件的表述，當據信賴基礎、信賴表現、正當信賴三要件來判定原則的“準入”。其中，正當信賴要件旨在審查相對人的主觀狀態，要求主觀善意且并無過錯。換言之，若存主觀故意或明顯過失，則無法通過信賴利益審查，排除原則的適用可能。但是，在范元運案中，法院對這種學理判斷作出續造，明確“混合過錯”情形，信賴利益的保護必要及其程度，而這種續造所依托的正是對行政機關的主觀過錯性審查標準。法院的具體說理如下：（1）范元運等負主要過錯。即范元運等“應當在領取規劃許可證后，辦理用地手續，申請建設施工許可證后才可動工建設……僅有規劃許可……屬于在手續不全的情況下施工建設……作為完全民事行為能力人，施工建設決定是其自主作出的，自身應承擔主要的責任”。（2）魏橋鎮政府、鄒平縣建設局同負有過錯。即“魏橋鎮政府的職能部門收取了原告的土地審批費和規服費，造成原告對政府機關產生信賴”；“鄒平鎮建設局……不得為其辦理規劃許可手續的情況下，仍然……為原告辦理了規劃許可證”。（3）范元運等的信賴利益雖有瑕疵，但“應綜合分析各方行為對損害結果發生的因果關系”，提供合理程度的保護。綜上可見，“主觀過錯性審查標準”的司法應用不僅已然普遍?，而且還在發揮重構信賴保護原則既定內涵的重要作用。

五、結語

經過對學理、立法、司法與行政方面經驗的梳理，本文得出的觀察結論是：學理、立法、司法與行政對信賴保護原則的內涵解讀并不一致。受傾向性理解指引，學理、立法、司法與行政沿著不同的方向，推進著信賴保護原則的具體化。總的來說，學理將信賴保護原則理解為一項權利理論，偏重信賴利益的構成要件與救濟方式；立法將信賴保護原則視作一項行為理論，強調行政行為在撤銷與廢止的過程中，是否恪守法定程序與情勢條件（尤其是公共利益要素）；司法雖有青睞學理的趨勢，但更多的是為解決爭議而表現出的務實態度［20］（P87-116），進而發展出類型化的信賴保護原則適用規則；行政則將信賴保護原則奉為政治品格，進而對政府行為背后的主觀動機、過錯成分、誠信與否提出要求。如果將信賴保護原則理解為一個符號（一個不確定法律概念），那么，上述解讀通通可以被視為對其內涵的傾注，并構成鍛造原則本土內涵的理論供給，司法于個案中闡釋原則的原料素材，以及未來行政程序立法的經驗匯總。

信賴保護原則在我國的發展與實施離不開國家權力機關之間的相互配合、相互促進。事實上，行政也不曾缺位，行政經驗也不應成為學界的理論盲點。不僅如此，來自行政系統的經驗還可以豐富原則的理論視角，調和出具有中國特色與本土樣貌的原則內涵。

注釋：

①其他理論工具包括：民法上的誠實信用原則、英美法系的正當期待原則等。參見余凌云：《行政法上合法預期之保護》（清華大學出版社2012年版，第8-19頁）。

②通說認為信賴保護原則的理論萌芽肇始于1983年由王珉燦主編的《行政法概要》，該書對行政行為的撤銷限制介紹如下：“行政措施是否宜于撤銷，與其內容和性質有關。凡課公民以義務或限制公民自由的行政措施，若具有應當撤銷的事由時，可以由行政機關自由撤銷凡賦予相對人利益，免除相對人義務的行政措施，如具備應當撤銷的原因時，應根據公共利益考慮。”參見王珉燦：《行政法概要》（法律出版社1983年版，第123-124頁）。但本文認為這僅僅體現為“公益”衡量保護原則，而非信賴利益衡量保護原則。真正開始接納信賴保護原則精神，明確“權利”衡量要素的行政行為撤銷限制制度。參見應松年：《行政法教程》（中國政法大學出版社1988年版，第260-261頁）及羅豪才：《行政法論》（光明日報出版社1998年版，第159-160頁）。

③“益民公司案”：最高人民法院(2004)行終字第6號行政判決書，載《最高人民法院公報》2005年第8期。“大源公司案”：最高人民法院（2003）行終字第02號行政判決書。此兩案的裁判均于2005年作出。

④“范元運案”參見最高人民法院行政審判庭：《中國行政審判案例（第1卷）》（中國法制出版社2010年版，第151-155頁）。“吳小琴案”參見最高人民法院行政審判庭：《中國行政審判案例》（中國法制出版社2012年版，第77-79頁）。

⑤通過案例檢索加以驗證：本文選擇的案例檢索平臺為北大法寶。檢索關鍵詞：信賴利益+行政案件。檢索日期：2020年12月1日。檢索結果為：2005年3案，2006年1案，2007年5案，2008年5案，2009年11案，2010年27案，2011年13案，2012年7案，2013年39案，2014年107案，2015年303案，2016年411案，2017年820案，2018年948案，2019年1874案，2020年974案。

⑥在司法領域，“實事求是”體現為“有反必肅，有錯必糾”。參見陳瑞華：《刑事訴訟中的重復追訴問題》（政法論壇2002年第5期）。

⑦與“翻燒餅”相類似的表述還包括“兩張皮”（參見：南昌市扶貧開發領導小組關于印發《南昌市集中開展“十三五”期間脫貧攻堅核查實施方案》的通知）、“拉拉鏈”（參見：北京市昌平區人民政府辦公室關于印發《昌平區“實施鄉村振興戰略推進美麗鄉村建設”專項行動(2018—2020年)任務分解方案》的通知）。

⑧參見：國務院關于落實《政府工作報告》重點工作部門分工的意見。

⑨參見：聊城市人民政府印發《關于持續深入優化營商環境加快推進政府職能轉變的若干措施》的通知。

⑩參見：中共貴陽市公安局委員會關于印發《關于整治干部不擔當不作為突出問題的實施細則》。

?2021年6月20日，筆者向長沙市望城區政府申請信息公開。2021年7月2日，望城區政府作出答復，并提供該份《會議紀要》。

?唐仕國與貴州省關嶺布依族苗族自治縣人民政府變更房屋征收補償協議案，案號：（2018）最高法行申8980號。

?在適用信賴保護原則的過程中，最高法院對行政機關的主觀過錯作出審查的案件，除“唐仕國案”“范元運案”外，還包括喬志高與內蒙古自治區烏海市海勃灣區人民政府行政賠償案、南京市溧水金馬實業有限公司與南京市溧水區人民政府行政賠償案。