檢察公益訴訟制度若干問題思考

高 杰

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署，也是以法治思維法治方式推進國家治理體系治理能力現代化的一項重要制度安排，更是基于檢察機關作為國家法律監督機關的憲法定位而新增加的一項檢察職能。從局部試點到全面推開，五年多來，檢察公益訴訟制度有力促進了依法行政，維護了國家和社會公共利益，形成了公益司法保護的“中國方案”①參見2019年10月23日最高人民檢察院張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上作的《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》。。黨的十九屆四中全會進一步要求“拓展公益訴訟案件范圍”“完善生態環境公益訴訟制度”，充分肯定了公益訴訟檢察工作，為制度發展指明了方向。本文立足公益訴訟檢察工作實際，針對實踐中的困難問題，放眼域外公益訴訟制度，提出對策建議，以期更好地落實十九屆四中全會精神，推進中國特色檢察公益訴訟制度科學發展。

一、公益訴訟檢察實踐中存在的困難和問題

作為一項新生制度，公益訴訟檢察實踐中存在諸如法律供給不足、認識不到位、檢察機關提起公益訴訟的法律地位不明確、辦案保障不到位等問題，亟需在實踐探索的基礎上進一步加強頂層設計和立法完善。

（一）法律供給嚴重不足

一是法律規定過于原則。目前，有關檢察公益訴訟的法律依據只有相關法律個別條款的規定，分別是《民事訴訟法》第55條第2款②《中華人民共和國民事訴訟法》第55條第2款：人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規定的機關和組織或者前款規定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。、《行政訴訟法》第25條第4款③《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。和《英雄烈士保護法》第25條第2款④《中華人民共和國英雄烈士保護法》第25條第2款：英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。第3款：負責英雄烈士保護工作的部門和其他有關部門在履行職責過程中發現第一款規定的行為，需要檢察機關提起訴訟的，應當向檢察機關報告。，內容僅規定檢察機關提起公益訴訟的情形，而檢察機關在公益訴訟中的法律地位等基本問題均沒有明確。二是訴前程序空白。檢察機關是提起行政公益訴訟的唯一主體，也是提起民事公益訴訟的重要主體，在向法院提起公益訴訟之前，檢察機關需要開展調查取證，在行政公益訴訟中查明負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家或者社會公共利益受到侵害的事實；在民事公益訴訟中查明損害社會公共利益的主體、行為及后果。調查取證是公權力行為，需要有具體的程序性規定。但行政訴訟法、民事訴訟法的規定從審判程序開始，缺乏檢察機關辦理公益訴訟案件調查取證的程序性、保障性規定，也缺乏行政公益訴訟開展磋商、提出檢察建議以及民事公益訴訟公告等訴前程序的規定。三是司法解釋⑤目前有關檢察公益訴訟的司法解釋只有兩個，即最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年3月2日起施行）、《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》（2019年12月6日起施行）。有的內容與現行司法制度相悖。“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《解釋》）有關上訴、由提起公益訴訟的人民檢察院派員出席上訴法庭等規定⑥《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第10條規定：人民檢察院不服人民法院第一審判決、裁定的，可以向上一級人民法院提起上訴。第11條規定：人民法院審理第二審案件，由提起公益訴訟的人民檢察院派員出庭，上一級人民檢察院也可以派員參加。，實質上將檢察機關等同于一般原告，與檢法審級對應制度相沖突，也與憲法規定的檢察機關是國家的法律監督機關的定位相沖突。雖然《解釋》規定上一級人民檢察院可以派員參加二審法庭，但實踐中法院既不承認上一級檢察院的法律監督地位，也不認為上一級檢察院是一方當事人。⑦在第二次全國法院環境資源審判工作會議，最高人民法院環境資源審判庭相關負責人對檢察公益訴訟的二審庭審程序作了明確：“第一，上級人民檢察院并非二審程序中獨立的一方當事人，也不是與原審公益訴訟起訴人共同作為一方當事人。第二，上級人民檢察院在二審庭審中發表意見的，可以在裁判文書中表述為‘派員參加了庭審并發表意見。’”

（二）具體法律適用存在爭議

檢察機關在辦理公益訴訟案件中經常遇到同法院觀點不一致的法律適用問題，比較普遍的有以下兩種情形。一是第一審民事公益訴訟案件管轄問題。根據《解釋》第5條的規定，第一審民事公益訴訟案件由中級人民法院管轄⑧最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條第1款規定：“市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄?！?。然而，實踐中有的民事公益訴訟案件標的額小、社會影響不大，由中級法院7人合議庭審理明顯浪費司法資源，由當地基層人民法院管轄更為適宜；有的涉及基層人民法院審理的刑事案件，或者因公告影響刑事案件審理期限，根據《批復》另行提起民事公益訴訟⑨最高人民法院、最高人民檢察院《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》規定：“因人民檢察院履行訴前公告程序，可能影響相關刑事案件審理期限的，人民檢察院可以另行提起民事公益訴訟?！保蓪徖硇淌掳讣幕鶎尤嗣穹ㄔ簩徖砩鐣Ч?。針對這類案件，上級檢察院指定案發地或辦理刑事案件的基層檢察院辦理，并根據最高人民法院相關司法解釋⑩最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號）第6條規定：“第一審環境民事公益訴訟案件由污染環境、破壞生態行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級以上人民法院管轄。中級人民法院認為確有必要的，可以在報請高級人民法院批準后，裁定將本院管轄的第一審環境民事公益訴訟案件交由基層人民法院審理?！保陶埛ㄔ和瑫r指定基層法院管轄，但法院認為有違《解釋》的規定。二是懲罰性賠償訴訟請求問題。《食品安全法》第148條第2款賦予消費者提出懲罰性賠償的請求權?《食品安全法》第148條第2款規定：“生產不符合食品安全標準的食品或者經營明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者經營者要求支付價款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償的金額不足一千元的，為一千元。但是，食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵的除外。”，但并沒有明確檢察機關提起公益訴訟是否可以適用該款規定。實踐中，各地法院認識不一，有的支持檢察機關提出懲罰性賠償訴訟請求，如杭州市拱墅區人民檢察院辦理的李某、劉某侵害消費者合法權益互聯網民事公益訴訟案，檢察機關提出10倍懲罰性賠償訴訟請求，得到杭州互聯網法院支持。?錢祎、吳?。骸兜狼覆①r61萬余元！全國首例在線審理的互聯網民事公益訴訟案宣判》，載浙江新聞網2019年9月5日，https：//zj.zjol.com.cn/news.html?id=1281686。而有的法院則不支持檢察機關的懲罰性訴訟請求。

（三）公益訴訟調查取證保障不足

檢察公益訴訟作為一項新的檢察職能，辦案保障從零起步，摸索著前行。一是現有調查方式過于傳統，缺乏信息化、強制性的調查措施。根據《人民檢察院組織法》第21條關于調查核實權的原則性授權規定，最高人民檢察院在公益訴訟辦案指南中規定了詢問、查閱、摘抄、復制以及委托鑒定評估、勘驗、檢查等調查方式。?最高人民檢察院《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》規定的調查方式：“查閱、摘抄、復制有關行政執法卷宗材料；詢問違法行為人、證人等；收集書證、物證、視聽資料、電子證據等；咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗、檢查物證、現場；其他必要的調查方式?！薄稒z察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》規定的調查方式：“查閱、摘抄、復制有關行政執法卷宗材料；詢問行政機關相關人員以及行政相對人、利害關系人、證人等；收集書證、物證、視聽資料、電子證據等；咨詢專業人員、相關部門或者行業協會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗、檢查物證、現場；其他必要的調查方式。”這些傳統的調查方式不能滿足公益訴訟辦案實踐需求，缺乏剛性保障，也與信息化社會發展不相匹配，實踐中，公益訴訟調查取證多依賴被調查者的配合，缺乏強有力的保障措施。二是辦案裝備和經費保障亟待加強。公益訴訟辦案缺少必要的檢測、鑒定設施，缺少現場勘查、遠程取證、統一指揮等基礎裝備，缺少對調查、指揮、技術等辦案用房的建設規劃等問題，亟需加強財政經費保障。

（四）公益訴訟訴前程序操作存在爭議

一是行政公益訴訟訴前磋商問題。檢察機關在訴前是否應該與行政機關進行磋商，磋商的具體時間應該是立案后檢察建議發出前，還是檢察建議發出后向法院提起訴訟之前，何者更為合適？一種觀點認為，訴前磋商應該成為行政公益訴訟的必經程序，立案后馬上與相關行政機關磋商，磋商不成功的才發檢察建議。另一種觀點認為，訴前磋商應該是行政訴前程序的一項選擇性措施，檢察機關根據案件實際情況，考量社會效果、促進行政機關自我糾錯等因素，決定是否磋商以及磋商的時間。二是民事公益訴訟訴前賠償問題。對于一些標的額較小、侵害人主動表示愿意賠償的民事公益訴訟案件，檢察機關是否可以與被調查人達成賠償協議，實踐中認識不一。一種觀點認為，檢察機關在公益訴訟工作中應該傳承發揚“楓橋經驗”，可以與被調查人在訴前達成賠償協議，盡快修復受損的公共利益，同時也節約司法成本。?浙江省檢察機關在公益訴訟實踐中推進訴源治理，探索訴前賠償協議，取得了較好的辦案效果。另一種觀點認為，賠償協議的主體應該是侵害與受害雙方當事人，檢察機關與被調查人達成賠償協議不合適。

另外，實踐中還存在公益訴訟檢察工作發展不平衡、協同機制不順暢、業務能力不適應、隊伍專業化水平亟待提升等問題。

二、域外公益訴訟制度考察

現代公益訴訟源自美國，1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺標志著民事公益訴訟在美國的誕生。?最高人民檢察院民事行政檢察廳：《檢察機關提起公益訴訟實踐與探索》，中國檢察出版社2017年版，第22頁。20世紀60年代美國社會大變革催生了公益訴訟大發展，有色人種、女性、消費者、未成年人、環境污染等是公益訴訟的主題。自70年代開始，公益訴訟向歐洲發展，八九十年代在全世界范圍內獲得進一步發展。本文以美國、英國、法國、德國、巴西等國家的公益訴訟制度作分析參照。

（一）域外公益訴訟立法狀況

美國等英美法系國家，公益訴訟相關規則首先體現在大量的判例法中，在此基礎上，進一步以成文法予以明確。比如美國《環境保護法》《清潔空氣法》等均規定檢察機關有權提起環境公益訴訟。美國社會組織、公民個人在維護公共利益方面發揮重要作用，《噪聲控制法》《安全飲用水法》等法律均規定了社會組織、公民有權提起公益訴訟。?同前注?，第22-23頁。大陸法系國家的公益訴訟制度立法比較完備，比如巴西?巴西法律繼受葡萄牙統治時期的法律傳統，隸屬大陸法系。2019年11月，最高人民檢察院組織全國公益訴訟檢察官赴巴西培訓，培訓主題是“公益保護的公權介入與公眾參與”，本文中有關巴西公益訴訟的內容來自檢察官培訓團的培訓報告和培訓期間收集的資料，以下不再一一注釋。在此就培訓報告有關內容的使用向檢察官培訓團表示衷心感謝！，檢察機關是憲法規定的調查和起訴侵犯公共利益案件的國家機關，是提起公益訴訟的主要主體，90%以上的公益訴訟由檢察機關提起。1985年《公共民事訴訟法》授權檢察機關、其他主體提起公共民事訴訟，檢察機關同時享有監督權；1988年《聯邦憲法》進一步明確檢察機關公共利益維護者的角色定位，賦予檢察機關調查、提起公益訴訟等職責。?參見巴西《聯邦憲法》第129條第3款和第8款規定。另外，《消費者保護法》《保護青少年兒童法》《老年人法》等，都明確規定了檢察機關提起公益訴訟的職責。

（二）域外檢察機關提起公益訴訟的法律地位

檢察機關提起或參與公益訴訟的身份和地位因國家不同而異，有的是原告，有的是法律監督者，有的是給法官提供法律適用建議的訴訟參與人。英美法系國家的檢察機關多以原告身份提起公益訴訟。比如，美國檢察官在公益訴訟中是原告，擁有上訴權。?同前注?，第23頁。英國總檢察長以原告身份對行政機關侵害公益的行為提起行政訴訟，或者授權舉報的公民以總檢察長名義提起行政訴訟。?同前注?，第22頁。在大陸法系國家，檢察機關不僅有權提起或參與公益訴訟，有的還有權以法律監督者身份介入其他主體提起的公益訴訟。比如巴西，檢察機關在公益訴訟中的首要職責是法律監督，不管是檢察機關提起還是其他主體提起公益訴訟，檢察機關都負有監督職責。21同前注?，第30頁。檢察官培訓團對巴西檢察機關提起公益訴訟的訴訟地位以及介入其他主體提起的公益訴訟案件中的法律地位作了專門驗證，檢察機關具有法律監督職能是肯定的。與西方國家法庭設置不同，巴西公益訴訟法庭上，檢察官席設在主審法官右手并排第一個座位，體現對公益保護的司法合力。

（三）域外檢察機關公益訴訟調查權

上述國家的法律均規定了檢察機關的調查權或者指揮調查權。比如俄羅斯，根據《俄羅斯聯邦民事訴訟法》第41條、第45條的規定22《俄羅斯聯邦民事訴訟法》第41條規定：檢察長認為有保護國家或社會公共利益，或者保護公民權利及合法利益之必要，有權提起訴訟或在訴訟的任何階段介入訴訟。如果法律有規定，或者法院認為檢察長有必要參加該案件，檢察長必須參加民事案件的審理。第45條規定，檢察長在公民由于健康狀況、年齡、無行為能力和其他正當理由不能親自提出請求或者為維護不確定范圍的人的權利、自由和合法權益或者維護俄羅斯聯邦、俄羅斯聯邦各主體、地方自治組織的利益時，可以參與到民事訴訟中。，為維護國家或社會公共利益以及不確定多數人的合法權益，檢察機關有權通過調查取證直接起訴或介入其他主體提起的公益訴訟。23同前注?，第29頁。在巴西，檢察機關辦理公益訴訟案件擁有強大的調查權，有權要求相關行政機關開展調查并報調查結果，或者指揮行政機關開展調查；有權要求相關單位和個人提供證據材料；也有權向法院申請強制令保障調查權。巴西檢察機關還擁有強大的調查能力和技術保障，如里約州檢察院擁有83名專業技術人員，協助檢察官開展各類現場勘驗、檢測、分析等技術性調查工作。

（四）域外公益訴訟訴前程序

一是俄羅斯的“訴前通知”。俄羅斯檢察機關發現有關單位侵害社會公共利益或者不特定多數人的合法權益的，發通知要求該單位及時糾正違法行為，如果拒不糾正，檢察機關應當向法院提起訴訟。24同前注?，第29頁。二是巴西的“訴前溝通”。根據《聯邦憲法》規定，巴西政府公共政策缺失或不當、行政部門不作為亂作為等導致公共利益受損的，檢察機關有權起訴政府及其部門，實踐中，檢察機關在起訴前先予溝通，如果政府主動修改或糾錯，檢察機關不需要提起訴訟，否則向法院提起訴訟。比如，巴西檢察機關提起ADPF（有關不遵守基本準則的訴訟）第568號訴訟，要求聯邦政府撥款14億巴幣用于治理火山。三是巴西的“行為整改協議（conduct adjustment agreement）”。巴西檢察機關在公益訴訟案件調查中可以與被調查人達成行為整改協議，明確對公益損害的補救、修復措施和賠償方案，如果被調查人不履行協議，檢察機關可以申請法院強制執行。在巴西消費者權益保護領域，95%左右的案件通過行為整改協議結案。

（五）域外公益訴訟的訴訟請求

上述國家的公益訴訟，比較共性的訴訟請求是停止侵害、消除危險、確認行為違法及其賠償責任等，有的國家還規定了“公共性精神損害賠償”“懲罰性損害賠償”。比如法國，《消費者法典》規定了損害賠償型消費者集團訴訟，消費者組織勝訴后，經營者有義務根據判決向消費者支付損害賠償金。25同前注?，第25頁。在巴西，根據《消費者保護法》等規定，提起民事公益訴訟勝訴的，法院宣告被告負有賠償責任，該判決對所有受害消費者有效。巴西法律還規定了“公共性精神損害賠償金”“懲罰性賠償金”公益訴訟請求，比如，在生態環境領域，檢察機關可以訴請精神損害賠償，數額由法院根據實際情況酌情確定。在巴西，“公共性精神損害賠償金”“懲罰性賠償金”投入專門賬戶，用于公益保護事業。

三、完善我國檢察公益訴訟制度的幾點思考

盡管上述國家與我國在政治、經濟、文化、歷史以及司法制度等方面存在很大差異，但其公益訴訟制度的構建、完備的法律體系、比較成熟的經驗做法值得學習借鑒。

（一）推動全國人大制定《公益訴訟法》，構建與刑事公訴并行的行政公訴、民事公訴制度體系

我國檢察公益訴訟制度從2015年試點開始，經過五年發展，公益訴訟立法已明顯滯后于司法實踐，亟需出臺符合檢察公益訴訟制度發展規律和司法實踐需要的專門立法。

推動全國人大適時出臺《公益訴訟法》。將檢察公益訴訟制度規定在行政訴訟法、民事訴訟法中，為制度及時、全面實施提供了法律依據，但從長遠來看并不科學。檢察公益訴訟制度是在推進全面依法治國的大背景下提出并建立起來的，主要目的是通過檢察機關辦理公益訴訟案件，以檢察權監督制約行政權，從而促進依法行政，推進法治國家、法治政府建設，實現以法治思維法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化。因此，行政公益訴訟是檢察公益訴訟制度建立的初衷262014年10月，習近平總書記在黨的十八屆四中全會上就起草《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的情況向全會作說明，其中公益訴訟相關內容如下：第九，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度?！诂F實生活中，對一些行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險的案件，如國有資產保護、國有土地使用權轉讓、生態環境和資源保護等，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關系，使其沒有也無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督，不利于促進依法行政、嚴格執法，加強對公共利益的保護。由檢察機關提起公益訴訟，有利于優化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。2015年5月5日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第十二次會議，審議《檢察機關提起公益訴訟試點方案》時強調，黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發揮檢察機關的法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。要牢牢抓住公益這個核心，重點是對生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域造成國家和社會公共利益侵害的案件提起民事或行政公益訴訟，更好地維護國家利益和人民利益。，是公益保護“中國方案”的特色內容，實踐中，檢察機關辦理的行政公益訴訟案件占公益訴訟案件總數的95%以上27根據2019年10月23日最高人民檢察院張軍檢察長在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十四次會議上《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》中的數據計算。，完全體現檢察公益訴訟制度設立的初衷。

以下以行政公益訴訟為例，進一步論證不宜將公益訴訟規定在行政訴訟法、民事訴訟法中。首先，行政公益訴訟與行政訴訟具有本質差別。行政訴訟，是法院以審判的方式，通過對行政相對人的權利救濟，實現審判權對行政權的監督制約。而行政公益訴訟，檢察機關針對行政機關違法行使職權或者不作為致使國家或者社會公共利益受到侵害的，通過向行政機關提出檢察建議或者提起訴訟，實現檢察權對行政權的監督制約。兩者的監督主體、監督方式完全不同，有著本質區別。其次，行政公益訴訟與行政訴訟的主體完全不同。行政訴訟的原告必須是與具體行政行為有利害關系的特定主體28《中華人民共和國行政訴訟法》第25條規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”。而行政公益訴訟的主體是檢察機關，檢察機關是國家的法律監督機關，提起公益訴訟是履行法律監督職責這一國家公權力，代表的是國家和社會公共利益，不代表任何個人或特定的行政相對人的利益，與本案沒有直接利害關系。因此，檢察機關提起公益訴訟，其主體地位與行政訴訟普通原告完全不同，審判程序設置應該體現法律監督性質，尊重審級對應制度，與普通行政訴訟審判程序設計應該有很大的區別。再次，行政公益訴訟訴前程序具有獨立的價值，而普通行政訴訟則沒有也無需訴前程序。行政訴訟法主要調整“民告官”的訴訟法律關系，訴訟程序從普通原告起訴開始，直接進入審判程序，完全是法院階段的訴訟程序，無需規定訴前程序。而行政公益訴訟，根據制度設計，分訴前程序和訴訟程序兩個階段兩種程序，并以訴前為主，訴訟為保障。訴前程序有檢察機關立案、調查、磋商、提出檢察建議等環節，作為公權力行使，理應由明確的法律規定。檢察機關通過提出檢察建議督促行政機關依法履職、自我糾錯，如果已經達到維護公益目的，就此結案，不必進入訴訟程序；只有在行政機關不履行檢察建議，公共利益持續受到侵害時，檢察機關才依法向法院提起訴訟。實踐中，以訴前檢察建議結案的占絕大多數，只有極少數進入訴訟程序，比如2017年7月至2019年9月，全國行政訴前程序案件占檢察公益訴訟訴前程序案件總數的97.5%，向法院提起行政公益訴訟案件只占行政訴前程序案件的0.05%。29同前注27。再如，2017年7月至2020年6月，浙江省辦理行政公益訴訟案件16000余件，提起訴訟只有1件30參見浙江檢察公益訴訟一周年、二周年、三周年白皮書。，有效實現訴前促進依法行政和維護公共利益的目的。因此，以行政訴訟法規定行政公益訴訟制度，導致行政公益訴訟訴前程序缺失，處于立法空白狀態，就如“大腳穿小鞋”，不利于制度科學發展。最后，行政公益訴訟的訴訟規則與普通行政訴訟也應有所區別。比如舉證責任，在行政訴訟中，考慮到普通原告沒有調查能力，無法調取行政違法的證據，故實行舉證責任倒置原則，由行政機關舉證證實行政行為的合法性。而行政公益訴訟，主體是有調查能力的國家公權力機關——檢察機關，根據《人民檢察院組織法》的規定，檢察機關擁有調查權，有能力獲取行政違法等證據，故在舉證責任配置上，不一定實行倒置原則。因此，基于行政公益訴訟與行政訴訟的諸多區別，在訴訟規則設計上，應該有符合行政公益訴訟自身規律的訴訟規則。

綜上，行政公益訴訟是“官告官”，行政訴訟則是“民告官”，兩種訴訟的基本性質、理念、規則完全不同，無法融合于一個訴訟法中。同理，檢察機關提起民事公益訴訟與普通“民告民”的民事訴訟也完全不同。民事訴訟從普通原告起訴開始，直接進入審判程序，沒有也無需訴前程序。而檢察機關辦理民事公益訴訟案件，無論在主體、提起訴訟的目的、訴前程序（訴前調查與公告等）還是訴訟規則等方面，都與普通民事訴訟存在巨大的差異，無法以民事訴訟法來有效調整檢察機關提起的民事公益訴訟。

檢察公益訴訟制度在兩年試點后，通過在行政訴訟法、民事訴訟法中補充一款規定的方式推動全面實施，使該項制度得以盡快落地，取得的成效得到黨的十九屆四中全會的充分肯定。在此基礎上，全國人大應當適時考慮公益訴訟專門立法，以便解決司法實踐中的諸多問題，以進一步推動檢察公益訴訟制度科學發展，充分發揮其在促進依法行政、推進全面依法治國中的重要作用。鑒于全國人大立法周期長，建議在推動地方立法的基礎上，總結經驗，盡早出臺《公益訴訟法》，明確檢察公益訴訟制度的法律監督性質和檢察機關“民事公訴人”“行政公訴人”地位等基本問題，構筑我國完整的三大公訴制度體系；拓展檢察公益訴訟案件范圍，細化訴前程序，強化調查核實手段，明確相關單位的支持配合義務、建立健全與生態環境損害賠償、生態環境保護督察銜接等機制，設置符合檢察公益訴訟規律的審判和執行程序等。

（二）以檢察機關公共利益代表凝聚合力，探索構建“合力”保護公共利益的訴訟構造

我國的訴訟構造來源于美國等西方國家，強調訴訟雙方平等對抗。在刑事案件中，由于刑事被告往往被羈押，處于弱勢一方，案件處理結果關涉被告人的人身自由和生命剝奪，為防止錯案發生，采用平等對抗的訴訟構造是合理的。但公益訴訟重在盡快修復受損的公益，并不涉及被告的人身自由和生命安全，而且公益保護關系人民群眾的切身利益，關系中華民族子孫后代永續發展。因此，建議借鑒巴西的做法，構建“合力”保護公益的訴訟構造，在制度完善、法律規定和法庭座位設置上，均注重公益保護的“合力”。一是明確檢察機關在公益訴訟中的法律監督者和公訴人地位，與法院形成共識；二是明確行政機關及相關單位支持檢察機關辦理公益訴訟案件的職責，使之成為行動自覺；三是設置專門的公益訴訟法庭，把檢察官坐席與主審法官坐席并排設置，檢察官出席所有公益訴訟案件（包括其他適格主體提起的公益訴訟案件）的審理并履行監督職責，從而使我國公益保護更加有“合力”，公益訴訟制度更加完善。目前，我國檢察公益訴訟制度全面推開才兩年多時間，通過樹立雙贏多贏共贏的辦案理念，已經贏得相關單位以及代表委員、人民群眾的許多贊譽和大力支持，社會各界的積極參與大力推進了公益保護“合力”的形成。我國檢察機關應當以“公共利益代表”凝聚人心、凝聚合力；以“法律監督”職責嚴格要求自己，勇于擔當，推動形成“合力”保護公益的訴訟構造。

（三）以人民為中心、以公益保護為核心，積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍

上述國家的公益訴訟范圍很廣，沒有領域限制，其中巴西《聯邦憲法》明確規定檢察機關有權調查和起訴包括分散性、集體性公共利益在內的所有侵犯公共利益的案件。為貫徹落實黨的十九屆四中全會“拓展公益訴訟案件范圍”的要求，我國檢察機關應當在做好法定領域公益訴訟案件的同時，充分發揮公益訴訟檢察職能，以推進國家治理體系治理能力現代化為目標，圍繞服務保障中心大局，順應新時代人民群眾對美好生活的新需求新期待，以對人民高度負責的態度，積極探索安全生產、互聯網侵害公益、個人信息保護、特殊群體權益保護（包括老年人、未成年人、殘疾人等）、醫療和公共衛生安全、文物和文化遺產保護、國防軍事安全等新領域公益訴訟案件辦理。在辦案過程中要注重“穩妥”，不僅要全面調查取證，還要借助“外腦”充分做好研究論證，做到有理有據，更要積極爭取地方黨委人大政府政協的重視與支持；同時，在個案辦理的基礎上，注重與行政機關建立長效機制，做到辦理一案警示一片的效果，努力實現辦案政治效果、社會效果和法律效果的有機統一。

（四）強化檢察公益訴訟調查的法律保障和協作配合，突出檢察機關主導地位

不論是民事公益訴訟還是行政公益訴訟，調查取證是公益訴訟檢察辦案的基礎，調查的質量和效果直接影響訴前檢察建議的針對性和剛性，直接影響提起訴訟的結果。建議借鑒俄羅斯、巴西等國對檢察機關公益訴訟調查權、指揮調查權的規定，立法賦予檢察機關必要的強制取證權，比如查封、扣押、凍結、查詢以及被調查人不配合調查時采取的拘傳措施等；賦予檢察機關有權就某個專題指揮相關行政機關調查，或者要求相關行政機關調查并報調查結果；明確各相關單位對檢察公益訴訟調查的支持配合義務，作為公益保護的法定職責加以明確規定；規定區塊鏈等信息技術應用和電子證據取證操作程序等，從而使檢察公益訴訟調查更具剛性、可操作性，也更有保障。在《公益訴訟法》出臺之前，可先以地方性立法給予保障。同時，進一步發揮檢察機關對公益訴訟的主導作用，在積極督促、支持法定機關和組織提起民事公益訴訟的同時，暢通其他機關、社會組織、公民向檢察機關提供公益訴訟信息的渠道，提升檢察公益訴訟的民眾參與度，讓“檢察機關提起公益訴訟”如同公安派出所一樣家喻戶曉，得到普遍認可與支持。

（五）把訴前實現保護公益目的作為最佳司法狀態，探索公益訴訟訴前磋商和賠償

借鑒巴西的“訴前溝通”“行為整改協議”和俄羅斯“訴前通知”的理念和做法，設計規范的訴前磋商和訴前賠償程序，注重精準監督，推進訴源治理，努力在訴前實現維護公益目的。一是訴前磋商。訴前磋商是行政公益訴訟的一項工作機制，檢察機關發現負有監管職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家或者社會公共利益受到侵害的，在立案之后提出檢察建議之前，或者提出檢察建議之后向法院起訴之前，與行政機關開展磋商。前者為“建議前磋商”，后者為“起訴前磋商”，檢察機關視案件具體情況靈活采用前者或后者。對于“建議前磋商”，檢察機關通過與行政機關的溝通協調，相互聽取意見，有助于檢察機關提出更有針對性的檢察建議，提高檢察建議的精準性?！捌鹪V前磋商”，主要適用于案情比較復雜，行政機關自我糾錯存在困難和阻力，需要借助訴前檢察建議推進工作、排除阻力的案件，或者多家行政機關均有監管職責，但相互推諉扯皮的疑難復雜案件，通過發送訴前檢察建議，再召集相關部門進行磋商協調，統一思想，明確分工，以檢察監督為相關部門依法履職排除阻力，或推進政府明確相關部門的責任與分工，推動有監管職責的多家部門依法履職，共同維護國家和社會公共利益。二是訴前賠償。設計規范的訴前賠償程序，使檢察機關在嚴格程序規范框架下與被調查人達成賠償協議。賠償協議適用以下情形標的：數額較小、侵害人主動表示愿意賠償的民事公益訴訟案件；侵害人是民營企業，主動提出訴前賠償申請，并且以賠償協議處理不違背相關硬性法律規定的案件；其他適合以賠償協議結案的案件。適用賠償協議處理案件，須經分管院領導批準。簽訂賠償協議，須有兩名檢察人員進行，并有人大代表或者政協委員等社會人士參與見證。賠償協議內容須規定修復方案、賠償金額，并明確違約責任，如規定高額的“日違約金”。被調查人不履行賠償協議或者履行不到位的，檢察機關應當提起民事公益訴訟。

（六）引入豐富多樣的訴訟請求，完善民事公益訴訟制度

借鑒法國、巴西的做法，一是引入確認之訴。提起民事公益訴訟可以訴請法院確認被告侵犯公共利益，并應當承擔賠償責任，相關個體在之后的私益訴訟中可以直接引用該確認判決并得到相應賠償。二是引入“公益性”精神損害賠償。環境污染會造成不特定多數人生命健康權遭受侵害，英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽31《中華人民共和國英雄烈士保護法》第25條規定：“對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽的行為，英雄烈士的近親屬可以依法向人民法院提起訴訟。英雄烈士沒有近親屬或者近親屬不提起訴訟的，檢察機關依法對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，損害社會公共利益的行為向人民法院提起訴訟。”屬于人格權，兩者均符合精神損害賠償受侵害權利的性質，故在生態環境資源和英烈保護領域，提起人格權受侵害的公益訴訟時，應當允許提出“公益性”精神損害賠償訴訟請求。三是明確公益訴訟適用懲罰性賠償金。當前我國食品安全形勢嚴峻，國家政策明確要求探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。32《中共中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》明確規定，“積極完善食品安全民事和行政公益訴訟，做好與民事和行政訴訟的銜接與配合，探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度?！鄙鲜鰞热菀布{入了我省《關于深化改革加快實現食品安全治理現代化的實施意見》。在生態環境資源保護領域，最高人民法院司法解釋也明確提出探索建立環境修復、懲罰性賠償等制度33最高人民法院《關于全面加強環境資源審判工作 為推進生態文明建設提供有力司法保障的意見》（法發〔2014〕11號）第二部分基本原則中規定：“要堅持損害擔責。落實全面賠償規定，探索建立環境修復、懲罰性賠償等制度，依法嚴肅追究違法者的法律責任?！钡谒牟糠忠幎恕按罅ν七M環境民事公益訴訟”。。因此，法律應當明確食品安全、生態環境資源保護領域公益訴訟可以適用懲罰性賠償金。四是明確公益訴訟適用恢復性司法。盡快修復被損害的公共利益是公益訴訟的重要目標，在受損的公益無法恢復原狀等情況下，引入恢復性司法理念，采取增殖放流、補植復綠、承擔勞務、支付等價貨幣、親友代替修復等替代性修復方式，努力把公益損害降至最低。五是建立統一的公益訴訟專門賬戶。將公益訴訟賠償金，包括公益性精神損害賠償金、懲罰性賠償金均放入專門賬戶統一保管，用于公益保護事業。

（七）強化公益訴訟基礎能力建設，提升辦案專業化水平

借鑒上述國家賦予檢察機關強大的公益訴訟調查權，配置強大的辦案力量的做法，我國應當重視加強公益訴訟辦案指揮中心建設，配備現場勘查、食品藥品快速檢測、移動指揮等特種專業用車，以及江海執法艇、衛星遙感技術等信息化裝備。同時，加強公益訴訟檢察隊伍崗位練兵和業務培訓，吸納生態環保、食藥監管、農業林業水利、網絡安全等領域的專家進入公益訴訟檢察隊伍，提高辦案能力和專業水平。組建公益訴訟檢察人才庫，打造一支有核心戰斗力、專業化水平高的公益訴訟檢察隊伍。樹立智慧借助理念，組建公益訴訟相關領域專家庫，積極“借力、借智”。圍繞公益訴訟辦案實踐中遇到的熱點難點問題，開展重點課題聯合研究和實務調研，加強研討交流，破解實務難題，加強成果轉化，切實提升專業化水平。