我國鄉村治理歷史沿革與經驗借鑒

倪雨辰 蔡東宏

(海南大學管理學院，海南 海口 570228)

鄉村振興戰略的二十字方針提出了“治理有效”的要求，“治理有效”是鄉村振興的社會基礎，也是國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。鄉村治理是政府部門和村支兩委對鄉村村落布局、公共服務、基礎設施建設、生態環境保護等領域進行的資源整合和綜合管理，目的是促進當地經濟發展、改善生態環境，提高廣大農村居民的物質生活水平和精神文明水平[1]。我國鄉村治理由來已久，經過數千年的發展，最終形成了今天的基層群眾自治制度與各級政府間接管理相結合的綜合管理體系，在鄉村經濟的逐步振興中，這一管理體系將迎來更大的考驗。

1 古代中國的鄉村治理體系

1.1 概況

我國農村面積廣闊，人口眾多，要建立一套行之有效的鄉村治理體系，是國家治理的一大難題。而對于古代中國來說，道路交通、基礎設施和經濟條件都不發達，各地的文化和習俗也是千差萬別，要維系廣袤鄉村的有效治理，就對古代政權的基層制度設計提出了很高的要求。在漫長的發展中，古代中國的鄉村治理經歷了由國家主導，到官府與地方士紳共管，最終形成近代的以鄉村宗族自治為核心，統一接受地方政府領導，從而實現國家間接控制的管理體制，經歷了“官方主導”到“官紳結合”再到“鄉紳主導”的發展歷程。

1.2 各朝變遷

先秦時代，鄉村治理工作一般由國家主導。西周實行國野分治的鄉遂制，鄉是王公貴族、手工業者和商人(國人)的生活區域；遂則是普通農民(野人)生產生活的耕地和居所，鄉、遂下設置多級單位，由天子或諸侯分配官員管理。鄉遂制下的社會組織具備監控輿情、軍事操練和教化民眾的職能。春秋戰國時期社會動蕩，鄉遂制為適應時代需求出現了一些變化，一些諸侯國在轄區內設縣，縣下設置鄉、里，作為國家的基層行政組織，任命官員管理。但這時的鄉里制度還沒有在全國范圍內普及，而且帶有濃厚的軍事組織色彩。

秦帝國統一后推行郡縣制，在縣下設鄉、亭、里等行政單位，鄉中設置三老、有秩、嗇夫、游徼4個官職，四職各有分工，三老負責民眾教化，有秩掌管地方行政，嗇夫聽取訴訟、征納賦稅，游徼維護地方治安，緝捕盜賊[2]。到漢代又進一步豐富了里以下的結構，建立起什伍制度；鄉原有的官職不變，但除有秩是郡里委任的官員以外，其余都是各鄉推舉，由縣授權同意，經此變革后既沒有行政權，也不再享受俸祿。負責鄉村事務的主要管理者逐漸脫離官員體系，國家直接控制鄉村的模式發生動搖，本地宗族、士紳獲得了一些管理權。

到隋唐時代，鄉的權力逐漸弱化，里的職能得到完善，出現了皇權不下縣的顯著特點。隋文帝時期，在鄉以下設置保、里、族等行政單位，負責所在轄區內的人口核查、征收賦稅和徭役等工作。唐朝由里正負責鄉村的具體工作，鄉的功能進一步簡化，管理者多由沒有實權的員外擔任。到宋初里正、戶長等完全脫離官員體制，更類似于官府的服役人員，其幫助官府征收賦稅、維持社會穩定，日常事務則不受過多干預。王安石變法推行的募役制度和保甲制度，又將這些基層管理人員的職役屬性強化。明朝中后期，內憂外患愈演愈烈，政府在實行里甲制度的同時，建立保甲組織，力求穩定瀕臨混亂的社會秩序。清朝將明朝的鄉里制度進一步完善，將保甲制度和里甲制度相結合，仍由保甲維護治安，里甲負責日常管理等工作。至此，古代鄉村治理體系最終完成，基層管理者幾乎完全脫離國家官員隊伍，只是接受官府的監督和領導，宗族領袖、士紳成為鄉村治理工作的實際執行者，在國家的間接控制下實現鄉村社會自治。

1.3 古代鄉村治理特點

中國鄉村治理歷史悠久，特色突出。鄉村治理體系的每次調整，都伴隨著當時社會政治經濟環境的劇烈變革。如，奴隸制下的西周實行土地國有制(井田制)，全國土地被層層分封，奴隸主貴族階層作為分封土地的所有者，對鄉、遂設置各級官員管理，可以有效控制封地內的臣民。經歷了春秋戰國的戰亂和破壞，原有的社會體制和經濟體制被徹底摧毀，封建制度和封建土地私有制確立起來，新興地主階級崛起并不斷為自身謀求政治利益，秦漢時期推行鄉里制，部分下放對鄉村的控制權就是在一定程度上滿足地主階級的訴求。唐初實行的租庸調制到唐朝中后期沒落，被唐德宗頒布的兩稅法取代，兩稅法規定不再區分本地戶籍和外來流民，只要在當地有土地即可上稅，賦稅由戰國以來的以人頭稅為主轉變為以土地稅為主，國家對土地私有的干預大為減少，一定程度上放寬了對農民的人身控制。賦稅制度的調整使得政府對鄉村的管制進一步放開，原先由官府和士紳共同控制的鄉里制度，開始向帶有職役制色彩的方向轉化。

鄉村官職的設置由政府規定，行使的權力由政府賦予，鄉村始終處于國家的管制之中。隨著國家權力在鄉村社會的下放，鄉村管理者逐漸由內部的能力出眾者、經濟優越者、德高望重者以及各宗族的領袖擔任，其雖不由政府直接任命，但手中的權力卻來源于政府的認可，具有濃厚的官方色彩。

同時，鄉村社會管理制度的變化體現了國家權力與鄉村宗族、士紳追求的自治權之間的博弈和妥協。國家對鄉村社會的控制由直接委派官員，到利用宗族士紳在鄉村中的地位，賦予其職權，最終實現對鄉村的政治掌控、經濟管理和文化引導。在這種管理體制下，國家完成了對鄉村的有效控制(也是間接的控制)，同時使鄉村社會獲得了一些自治權。

2 現代中國鄉村治理的發展與不足

2.1 現代鄉村發展情況

十一屆三中全會之后，人民公社逐漸被撤銷，鄉鎮成為我國基層政府單位，基層群眾自治制度開始在全國推廣起來，在農村地區，“村”成為基層群眾自治單位，廣大農民通過這一制度享受到充分的自治權利，激發起參與村務的熱情，提高了生產積極性[3]。農村居民自治制度隨著1998年《村民委員會組織法》的正式通過而完全形成。但在此之后，國家將農業資源投入到工業和第三產業的方針沒有得到根本轉變，使得鄉村與城鎮關系依舊緊張，農民負擔未能減輕，農業發展仍舊落后于其它產業，“三農”問題不斷浮出水面。近年來，我國提出了工業反哺農業，城市支持農村的發展方針，先后推行社會主義新農村建設、鄉村振興戰略，力求實現城市和鄉村的和諧發展。

十九大報告提出，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是實施鄉村振興戰略的重要內容[4]。但是，我國在鄉村治理方面，還是存在一定的漏洞和缺陷，如何正確處理這些問題，將成為實現鄉村振興的必要條件。

2.2 存在的問題

我國的縣、鄉政府進行鄉村治理的方法和重點出現偏差，很多地區的基層政府都把主要精力投入到招商引資和各種工程建設中，以達到經濟增長目的。但這種一味追求政績和GDP，不顧地方綜合發展的行為是不符合可持續發展要求的。同時，基層政府在鄉村治理方面投入的資金也十分有限，內部缺乏專業技術人才，容易造成鄉村的基礎設施、工程項目、環境保護和公共服務等環節缺少統籌安排和科學規劃，達不到既定的效果。

縣鄉政府與所屬村支兩委、鄉村內部、各個村落之間缺少明確的職責分工。鄉村治理是一項十分繁雜的系統工作，涉及到村落布局、公共服務、基礎設施建設、生態環境保護等諸多方面，需要上級政府的科學指導和基層兩委間的默契配合，保證工作的順利開展。但在實際工作中，經常出現各單位工作權限劃分不清的現象，一項工作可能由多個部門同時負責，而有的工作甚至會出現“三不管”的情況，這就容易導致各部門相互推諉扯皮，嚴重影響工作進度和質量。雖然一些地區認識到這些問題，建立起劃分明確的權力清單和責任清單，但是由于適用范圍較小，執行力度不夠，還是沒有完全解決工作效率低下的問題。

同時，縣鄉政府作為鄉村治理的領導部門還不能充分發揮市場的作用和優勢，經常缺乏資金，村一級單位也很難充分地利用上級調撥的資金，在鄉村文化、宣傳教育、法律普及等軟實力方面投入不足。資金是鄉村治理工作順利進行的重要支撐，以現在的狀況來看，許多基層單位籌措資金的能力和水平不高，主要依靠上級政府的撥款和項目資金，尚未充分吸收社會上的流動資金，市場經濟環境下市場的活力和優勢沒有被調動起來。單純依靠政府撥款，鄉村治理工作很難得到充足的資金投入，容易造成進度緩慢，效率不高的現象。很多單位其實也認識到這一問題，但因為擔心市場化運作的方式需要承擔一定的風險望而卻步，這就需要正確認識、積極融入市場經濟體制，采用多種方式爭取資金支持，建立容錯機制，為鄉村創建寬松合理的經濟環境和政治環境。

3 經驗借鑒與解決措施

解決好上述鄉村治理中存在的問題，對建設美好鄉村，推動鄉村振興來說至關重要，這不僅需要結合實際分析問題，還有借鑒古代鄉村治理經驗的必要。

3.1 與時俱進，適時調整

自古以來，鄉村治理制度的調整都與當時的社會經濟環境息息相關，因此需要積極調整鄉村治理的手段和方法，使之與快速發展的鄉村經濟相適應。村支兩委要重視起鄉村治理工作，找對方法，抓準重心，不斷改進工作方法、完善工作內容以滿足地區經濟發展的需要，合理規劃工程，加強民生建設，改善鄉村面貌。在發展經濟的同時，注重維護農村的生態環境，形成健康、綠色的發展模式。有條件的村落可以通過當地獨特的自然環境和文化遺產，或是創新創意項目(如現代農業生態園、壁畫村等)，開發鄉村旅游資源，促進鄉村發揮潛力。

3.2 統一領導，明確權責

古代鄉村治理人員職責分工明確、層次分明。自秦漢時期，鄉里的官員就有明確的職責劃分，各司其職，之后里甲制度、募役制度和保甲制度先后確立，將鄉村治理的內容充實完善，各職位的權力都有明確的規定，使鄉村可以更好地接受政府的控制和監督。因此，當前的鄉村治理工作，也要在上級政府的統一領導下，明確劃分各部門、各崗位的工作內容和權限。同時，要實現各地區、各部門之間的默契合作，就要求具備全局觀念，積極接納上級的指導和建議，發揮自身的優勢和長處，為鄉村治理事務建言獻策，杜絕推諉扯皮的現象。在完成本職工作的同時，樹立大局意識，主動幫助、積極配合其他相關單位，帶動鄉村治理工作的全面發展。

3.3 重視教育，宣傳引導

我國古代十分重視對村民的教化工作，盡管當時是出于維護封建統治的需要，但仍值得后世借鑒。西周鄉遂制就有教化百姓的功能，秦漢時由鄉里地位最為崇高的三老負責掌管教化，表現出我國古代政府對教化工作的重視。當下更需要加強對村民的思想文化教育和普法教育，形成良好的鄉村文化氛圍，使村民更加理性的參與和解決鄉村內部事務，維護鄉村的正常秩序。濃郁的文化氛圍也有利于人才的培養，為鄉村建設、可持續發展提供源源不斷的后備力量。

3.4 扎根基層，獲取民望

國家將鄉村控制權下放的過程中，地方士紳和富戶逐漸掌握了當地的自治權，鄉村的管理者多從內部產生。其對所在區域的情況十分了解，在村民中擁有一定的威望，作出的決定通常可以得到多數村民的認可，日常工作可以正常運行。今天的基層政府和村支兩委更是要做到從群眾中來到群眾中去，積極從鄉村內部選拔人才，同時號召鄉村走出的人才回歸參與家鄉建設。在工作中認清實際，扎根基層，贏得村民的支持和理解，引導村民主動參與到鄉村治理的工作中，為鄉村發展建言獻策，營造鄉村開放民主的氛圍。

4 總結

我國鄉村治理工作經過數千年的不斷變革與完善，經歷了由國家主導到士紳主導再到今天群眾自治的過程，隨著我國鄉村經濟的快速發展和民主制度的深化完善，現行的鄉村治理機制也必將進行深刻的改革。基層政府要在農村居民自治充分實現的基礎上統籌領導，解決好資金、項目建設和內部管理等相關問題；基層群眾也要充分理解和行使自身的權利；村支兩委要借鑒古代成功的管理經驗，及時發現、切實解決鄉村治理工作中出現的問題，為鄉村振興戰略的推進和深化提供有力的保障。