國土空間規劃背景下土地利用規劃學課程內容體系重構與教學模式探索

馮應斌

(貴州財經大學公共管理學院，貴州 貴陽 550025)

引言

國土空間規劃在國土空間治理和可持續發展中起著基礎性、戰略性的引領作用。2018年，第十三屆全國人民代表大會審議通過的《國務院機構改革方案》提出組建自然資源部，作為國務院組成部門，其主要職責之一就是建立空間規劃體系并監督實施。自然資源部的成立，使我國國土空間用途管制處于多、散、亂狀態，各種規劃難以真正落地的管理體制得到根本性改變。將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。2019年5月，中共中央國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(中發[2019]18號)，這是黨中央國務院關于國土空間規劃的頂層設計，真正形式“一本規劃、一張藍圖”。當前，我國國土空間規劃的“四梁八柱”已基本形成，構建了與我國行政管理體系相對應的“五級”規劃體系，總體規劃、詳細規劃、專項規劃“三類”規劃類型，規劃編制審批、政策法規、技術標準、監督實施“四體系”。自2020年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》第18條明確提出：“已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。”

土地資源管理專業將為土地資源調查評價規劃、城鄉規劃建設管理、不動產經營與評估等相關行業培養具有較強實踐能力的應用型專門人才作為主要培養目標，《土地利用規劃學》一直以來，都是土地資源管理專業的核心課程。現行的《土地利用規劃學》課程重點介紹土地利用總體規劃、詳細規劃和專項規劃等方面的理論與實踐，以及規劃方法和實施管理等內容。國土空間規劃體系的建立，無疑將對我國規劃類學科及課程建設產生重大而深遠的影響。因此，本文在系統剖析國土空間規劃背景下《土地利用規劃學》課程教學改革必然性基礎上，提出該門課程教學改革可行路徑、教學內容體系重構思路、教學手段優化模式以及教學評價方式探索，以期為新時代《土地利用規劃學》“金課”建設提供相關借鑒。

1 國土空間規劃背景下《土地利用規劃學》課程教學改革趨勢分析

1.1 《土地利用規劃學》課程教學改革必然性分析

國土空間規劃體系對綜合實用型規劃管理人才有著巨大的需求，而高校的專業及課程培養體系直接決定著輸送出規劃管理人才的質量和數量，這對高校專業及課程培養提出新的、更高的要求。現行的《土地利用規劃學》課程教學主要要求學生掌握土地利用規劃基本理論、編制方法、內容和程序，重點掌握對各部門、各行業的土地利用進行時空合理配置[1]；此外，主要通過土地利用規劃實踐課程使學生熟悉土地利用分析與規劃的基本內容、主要方法。國土空間規劃是“多規合一”的全域、全要素規劃，具有顯著的綜合性特征，但目前的《土地利用規劃學》教學內容仍主要限于傳統教材內容。為適應國土空間規劃復合型人才培養現實需要，通過增加一些輔助教材和設置交叉學科培訓課程模式，不斷夯實包括自然生態、農業發展、人文歷史等基礎理論和規劃方法與技術方面課程內容的有機融入。

1.2 《土地利用規劃學》課程教學改革路徑分析

為適應我國國土空間規劃體系建設需求，需要構建適合“綜合+專業”國土空間規劃學科特征的“專才+通才”新型知識體系[2]。當前，各高校開展了形式多樣的教學改革。土地利用規劃作為華中農業大學土地資源管理專業的核心課程，其教學改革以建立全面、科學、統一、高效的空間規劃體系為目標，將主體功能區規劃、國土規劃、城鄉規劃和土地規劃與國民經濟和社會發展規劃、生態環境保護規劃等核心內容相統一，真正實現一個市縣一本規劃、一張藍圖[3]。浙江大學土地資源管理專業原來的《土地利用規劃》課程改成了《國土空間規劃》，系統涉及國土空間的規劃、修復、管制等內容[4]。基于國土空間規劃基礎理論源流的“多學科性”和規劃設計分析方法手段不斷推陳出新，客觀上要求學生不僅要掌握國土空間規劃基本原理，更要懂得相關規劃技能運用。因此，在專業人才培養過程中，除了系統設置有關自然環境、社會經濟分析等方面的前置課程外，近期可采取在《土地利用規劃學》傳統內容體系基礎上開設國土空間規劃相關專題講座的形式；待本輪國土空間規劃編制完成和相關技術體系完善后，逐步形成“規劃理論基礎+技術支撐”、“總體規劃+專項規劃+詳細規劃”以及規劃實施管理等融為一體的《國土空間規劃》課程或課程群。在教學方法和手段方面圍繞“以學生為中心”進行優化創新，進一步強化實踐教學。

2 國土空間規劃背景下《土地利用規劃學》課程教學改革總體框架構建

2.1 《土地利用規劃學》課程教學內容體系重構

當前，我國相關高校土地資源管理專業使用頻率較高的教材主要有王萬茂和韓桐魁主編的《土地利用規劃學(第8版)》、董德顯和雷國平主編的《土地利用規劃學》、彭補拙主編的《土地利用規劃學(修訂版)》、郝晉珉主編的《土地利用規劃學》、張占錄和張正峰主編的《土地利用規劃學》等。此外，相關高校也結合自身專業特點和人才培養需求，編寫了《土地利用規劃實習手冊》、《土地利用規劃學實驗教程》、《城市土地利用與規劃》、《城市土地利用規劃》等配套教材或專用教材。面對“多規合一”和國土空間規劃與用途管制的機遇與挑戰，王萬茂和王群主編的《土地利用規劃學(第9版)》形成了由“總論-總體規劃-詳細規劃-專項規劃-規劃實施”5篇、24章組成的教材體系，吸納了相關學科有關土地利用與保護(修復)的研究成果并加以異質整合，拓展與細化新型用地規劃類型，在規劃方法方面增加了“雙評價”、“三區三線”劃定等內容[5]。

《土地利用規劃學》在土地資源管理本科專業人才培養、實施土地管理全過程中都處于控制和龍頭地位。根據知識-能力-素質“三位一體”人才培養要求和國土空間規劃體系實踐現實需求，本文認為現階段《土地利用規劃學》課程教學內容體系重構既要堅持原有土地利用規劃體系的精髓，又要適應“多規合一”管理體制改革的現實需求；其教學內容主要包括基礎概念與理論模塊、總體規劃編制模塊、專項規劃編制模塊、詳細規劃編制模塊、規劃實施監督管理模塊。具體而言，基礎概念與理論模塊除了介紹土地利用相關概念外，應增加有關“多規合一”、“國土空間規劃”等概念內涵與外延和資源環境承載力評價、生態紅線劃定等相關理論基礎的介紹；在總體規劃編制模塊，除了強調各類用地(空間)的布局調整與結構優化方法、原則外，還應重點介紹“全國-省-市-縣-鄉”五級規劃編制內容的側重點及其編制實踐(案例)剖析；在專項規劃編制模塊，在充分吸收原有課程內容體系中按照用地類型(如居民點用地、交通水利用地、農業用地等)來進行教學設計的基礎上，應增加有關“三生空間”、自然保護地、海岸帶開發利用、國土空間生態修復等專項內容；在詳細規劃編制模塊，重點介紹城鎮開發邊界內的城鎮規劃設計以及城鎮開發邊界外的鄉村地區“多規合一”的實用性村莊規劃編制；在規劃實施監管模塊，除了介紹國土空間分區分類實施用途管制和動態監測評估預警機制外，還要按照國土空間規劃“一張圖”要求，增加有關大數據、人工智能等新技術在規劃編制實施全過程中的運用。

2.2 《土地利用規劃學》課程教學手段優化

《土地利用規劃學》是一門理論與實踐并重的綜合性課程，一般安排3～5個學分，其中理論(課堂)教學為2～3個學分，實踐(實習)教學為1～2個學分。理論(課堂)教學側重對土地利用規劃相關概念、理論、原則、編制方法等方面的介紹，實踐(實習)教學強調對真實區域(通常以某縣、某鄉、某村為例)土地利用規劃成果編制或仿真實驗的實操過程，以此來檢驗學生對理論教學的掌握情況和實際動手能力。當前大多數高校土地資源管理專業的《土地利用規劃學》課程教學存在著重理論輕實踐、教學方法手段較為陳舊、教學過程中師生缺乏互動等突出問題[6]。在“互聯網+”時代，MOOC、SPOC等在線開放課程越來越普及和不再稀缺，學生的學習習慣、態度和方式也越來越多樣化，迫切需要教師改變教學方法，更新教學手段；依托在線優質教育資源，采取線上學習和線下學習混合，促進學生在課下和課上行為翻轉。在理論教學環節，按照“課前預習-課上討論-課后總結”的教學模式，通過引入案例教學、討論教學等互動式教學方法，使學生能夠熟練掌握土地利用規劃的相關概念、主要內容、編制方法。在實踐教學環節，依托各類實踐、實訓平臺，以真實案例為基礎，通過編制土地利用總體規劃成果的“實戰”來提高學生的動手能力；同時，鼓勵學生參加“全國大學生國土空間規劃技能大賽”、“全國大學生土地國情調查大賽”等行業內全國性賽事，以及參與教師科研課題和在生產單位頂崗實習。

2.3 《土地利用規劃學》課程教學評價方式改革

知識與能力建設是新時代培養國土空間規劃人才的迫切需求[7]，要求學生具備扎實的專業基礎能力、動手實踐能力以及綜合素養。基于“項目導向、任務驅動”的《土地利用規劃學》課程教學改變了以往課程講授的單向填鴨式教學方式，充分體現操作性和實踐性[8]。因此，基于國土空間規劃背景下《土地利用規劃學》教學內容重構與教學手段優化，其課程教學評價方式也亟需改革。在理論(課堂)教學評價方面，期中、期末考試試卷應側重對基本概念、土地利用規劃編制理論與方法的考察，此外，還應重點在區域人口、社會經濟、各類用地需求預測以及空間布局優化等方面安排2～3次學生小組匯報等互動式教學考核；其中，試卷考試成績權重約為50%～60%，小組匯報等平時成績權重約為40%～50%。在實踐(實習)教學評價方面，通過4～6周的“頂崗”實習或實訓，主要考察學生的實際動手能力，如對某縣、某鄉、某村土地利用規劃文本編寫和圖件制作等方面的準確性、熟練程度等；實踐成果評價階段的成績權重約為60%～70%，而成果匯報階段的成績權重約為30%～40%。通過上述多元化的教學評價改革，以期提升學生對《土地利用規劃學》基礎知識和主要技能的掌握，以及鍛煉培養學生的溝通表達能力，實現以學生為中心的教學目的。

3 總結

隨著我國“多規合一”的國土空間規劃體系建立和實施，作為土地資源管理專業核心課程之一的《土地利用規劃學》課程教學改革迫在眉睫。現階段《土地利用規劃學》課程教學內容體系重構主要包括基礎概念與理論模塊、總體規劃編制模塊、專項規劃編制模塊、詳細規劃編制模塊、規劃實施監督管理模塊。理論(課堂)教學側重對土地利用規劃相關概念、理論、原則、編制方法等方面的介紹，依托在線優質教育資源，采取線上學習和線下學習混合，引入案例教學、討論教學等互動式教學方法；實踐(實習)教學以某縣、某鄉、某村土地利用規劃成果編制或仿真實驗的實操過程為手段。同時，強調多元化教學評價方式改革，在傳統的期中、期末試卷考試基礎上，增加小組匯報、討論等學習過程性考核，并適當增加其分值權重；實踐(實習)教學的評價則注重學生的實際動手能力和溝通表達能力。通過對《土地利用規劃學》課程內容體系與教學模式的改革創新，以期能夠適應新時期國土空間規劃復合型人才培養現實需要，不斷提升人才培養質量。