行政規(guī)劃正當(dāng)性模式的轉(zhuǎn)型

●石肖雪

隨著行政權(quán)的功能從維護(hù)社會(huì)秩序延伸到建構(gòu)社會(huì)秩序，規(guī)劃成為一項(xiàng)越來(lái)越重要的政府職能；并且，在政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的背景之下，規(guī)劃領(lǐng)域本身也有了新的發(fā)展需求。如《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）提出，要建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。〔1〕《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）。盡管此類規(guī)劃在國(guó)土空間開發(fā)中具有重要的戰(zhàn)略意義，但規(guī)劃行為本身在正當(dāng)性、有效性的證成上，甚至在行為性質(zhì)的定位上仍存在廣泛的探討空間，〔2〕參見王青斌：《論行政規(guī)劃的法律性質(zhì)》，載《行政法學(xué)研究》2008年第1期，第24頁(yè)；郭慶珠：《行政規(guī)劃的法律性質(zhì)研究——與王青斌先生商榷》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第6期，第25頁(yè)；劉飛：《城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律性質(zhì)分析》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期，第45頁(yè)；何明俊：《作為復(fù)合行政行為的城市規(guī)劃》，載《城市規(guī)劃》2011年第5期，第20頁(yè)。而其所引發(fā)的大量有關(guān)公民權(quán)益保障的爭(zhēng)議，也使得這一問題的研究具有重要的實(shí)踐意義。

各類規(guī)劃的法律詳細(xì)規(guī)定了規(guī)劃編制和實(shí)施中的實(shí)體和程序規(guī)則，同時(shí)，規(guī)劃決策也被納入政府重大行政決策事項(xiàng)范圍。《重大行政決策程序暫行條例》提出了依法決策、科學(xué)決策、民主決策的要求，〔3〕參見《重大行政決策程序暫行條例》第1條、第5-7條。用以規(guī)范行政規(guī)劃和其他重大決策行為。這些原則對(duì)應(yīng)了現(xiàn)有的三種行政正當(dāng)性模式：“傳送帶”模式、專家知識(shí)模式和參與/利益代表模式。如將行政規(guī)劃置于這三個(gè)模式之下，規(guī)劃行為的正當(dāng)性來(lái)源于：（1）法律的授權(quán)，特別是特定法律條文對(duì)規(guī)劃目的的表達(dá)（“傳送帶”模式下的正當(dāng)）；（2）由專家提供的專業(yè)知識(shí)為規(guī)劃設(shè)計(jì)方案帶來(lái)的科學(xué)性（專家知識(shí)模式下的正當(dāng)）；（3）受規(guī)劃影響的公眾通過(guò)在規(guī)劃制定和實(shí)施過(guò)程中表達(dá)自身訴求，為規(guī)劃帶來(lái)的民主正當(dāng)性（參與模式下的正當(dāng)）。但是，即便有依法、科學(xué)、民主原則，以及其他實(shí)體和程序規(guī)則的要求，規(guī)劃的實(shí)施效果仍一直備受爭(zhēng)議；規(guī)劃制定和實(shí)施體系仍缺乏完善的評(píng)價(jià)機(jī)制，乃至出現(xiàn)了“規(guī)劃規(guī)劃、墻上掛掛”的戲言。而且規(guī)劃實(shí)施還存在變更頻繁的問題，特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃的變更，通常會(huì)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，以及共同的生活空間造成明顯影響。

以上問題表明傳統(tǒng)的行政權(quán)控制理論，以及在此基礎(chǔ)上建構(gòu)的規(guī)范體系，無(wú)法為行政規(guī)劃這類決策提供充分的支持，也無(wú)法對(duì)其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)施加有效的控制。為了應(yīng)對(duì)行政規(guī)劃在正當(dāng)性和有效性上的困境，同時(shí)更好地囊括如國(guó)土空間規(guī)劃體系所提出的綜合、協(xié)調(diào)的需求，本文提出決策正當(dāng)作為現(xiàn)有模式的補(bǔ)充。決策正當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府在進(jìn)行規(guī)劃決策時(shí)應(yīng)考慮整體上的有效與負(fù)責(zé)，其提供了依法、科學(xué)、民主以外的另一個(gè)行政權(quán)控制視角，實(shí)現(xiàn)了行政正當(dāng)性模式的范式轉(zhuǎn)換與內(nèi)容重塑。當(dāng)然，本文無(wú)法對(duì)上述問題均進(jìn)行細(xì)致的回應(yīng)，而是旨在從理念和結(jié)構(gòu)上提供一個(gè)新的分析框架，以確立類似行為的證成范式。

一、現(xiàn)有正當(dāng)性理論在規(guī)劃領(lǐng)域解釋力的不足

在現(xiàn)有的正當(dāng)性理論框架下，由于法規(guī)范通常缺乏對(duì)規(guī)劃目的的明確表達(dá)，〔4〕如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條規(guī)定：“制定和實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護(hù)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國(guó)防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。”但關(guān)于特定區(qū)域如何在結(jié)合本地特色的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，或不同目標(biāo)之間的權(quán)重如何，都無(wú)法簡(jiǎn)單從上述法條中得出結(jié)論。規(guī)劃制定機(jī)關(guān)通常被賦予很強(qiáng)的政策形成權(quán)力，行政機(jī)關(guān)與立法者之間的“傳送帶”過(guò)于脆弱，因此，學(xué)者就轉(zhuǎn)向?qū)＜抑R(shí)模式和參與模式來(lái)論證規(guī)劃行為的正當(dāng)性。規(guī)劃決策所具有的高度專業(yè)性，使得規(guī)劃編制過(guò)程往往由技術(shù)專家和行政專家主導(dǎo)；公眾因?yàn)閷I(yè)知識(shí)上的缺乏，通常難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的深度參與。由此可見，規(guī)劃行為的專業(yè)性，一定程度上給規(guī)劃制定中的民主參與帶來(lái)了困境，而規(guī)劃法律制約方式上的不明確，也給權(quán)益保障留下了隱患。總體而言，現(xiàn)有行政規(guī)劃的正當(dāng)性主要源于多方信息的輸入，以及充分考慮相關(guān)利益，這固然能為行政權(quán)的運(yùn)行提供重要支持，但在面對(duì)以規(guī)劃為代表的重大行政決策時(shí)，這些支持雖然必要卻遠(yuǎn)非充分。

重大行政決策有別于常規(guī)性的政府運(yùn)行手段，在行為載體上不是“要件—效果”式的個(gè)案性決定，在決策效果的實(shí)現(xiàn)方式上又不同于一般意義上的規(guī)范性文件。當(dāng)然，不同類別的決策事項(xiàng)會(huì)有具體特征上的差異，但規(guī)劃決策非常典型地代表了這種具有特殊結(jié)構(gòu)的行政決策模式。一般而言，規(guī)劃是在一定時(shí)間和區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)定特定目標(biāo)，對(duì)有限的資源（資金、自然資源、空間資源等）進(jìn)行合理利用和正當(dāng)分配的活動(dòng)；在基本結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)“目標(biāo)—手段”的行政模式，〔5〕參見孟鴻志：《行政規(guī)劃裁量基準(zhǔn)初探》，載《法學(xué)論壇》2015年第6期，第35-36頁(yè)。是由設(shè)定目標(biāo)、確定步驟、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所構(gòu)成的完整體系。這種行政模式以全面實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)為根本追求，注重目標(biāo)設(shè)定、體系統(tǒng)籌和效果評(píng)估等問題。也正是這些特征，使得以行政規(guī)劃為代表的決策行為對(duì)現(xiàn)有行政正當(dāng)性模式的解釋力提出了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

（一）難以為調(diào)控目標(biāo)的整合提供支持

行政規(guī)劃典型地體現(xiàn)了行政任務(wù)從點(diǎn)狀干預(yù)社會(huì)秩序到計(jì)劃性地塑造社會(huì)秩序這樣一種轉(zhuǎn)變過(guò)程，因而規(guī)劃是一種以設(shè)定目標(biāo)為起點(diǎn)的調(diào)控體系。〔6〕參見［德］施密特?阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第20頁(yè)、第107頁(yè)。作為調(diào)控體系之源頭的目標(biāo)設(shè)定環(huán)節(jié)，要解決的就是誰(shuí)來(lái)設(shè)定目標(biāo)并予以調(diào)控的問題，在此過(guò)程中專家和公眾的意見自然是極為重要的。一般來(lái)說(shuō)，基于行政規(guī)劃目標(biāo)和體系上的科學(xué)性要求，專家知識(shí)模式通常能夠?yàn)橐?guī)劃行為提供較強(qiáng)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。專家，包括技術(shù)專家和行政專家，前者如規(guī)劃師，以其科學(xué)知識(shí)上的專業(yè)性為規(guī)劃決策提供智識(shí)支持，后者則是規(guī)劃部門中長(zhǎng)期從事該領(lǐng)域管理活動(dòng)的技術(shù)官僚。專家知識(shí)模式在實(shí)踐中的典型代表是城市規(guī)劃委員會(huì)，無(wú)論是咨詢協(xié)調(diào)型的城市規(guī)劃委員會(huì)，還是能夠代替政府決策的行政型城市規(guī)劃委員會(huì)，都是為了實(shí)現(xiàn)“技術(shù)+行政”的專業(yè)化效果，〔7〕參見鄧小兵、車樂：《決策效能指向的城市規(guī)劃委員會(huì)制度改革》，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》2012年第6期，第74頁(yè)。以彰顯規(guī)劃的科學(xué)性與權(quán)威性。但是，在規(guī)劃目標(biāo)的刻畫上，技術(shù)中立和科學(xué)理性都無(wú)法回答“為了誰(shuí)規(guī)劃”這一根本問題，這也是城市規(guī)劃委員會(huì)通常需要吸納公眾代表的原因，即以廣泛的公眾參與機(jī)制增強(qiáng)規(guī)劃制定上的民主意蘊(yùn)。

參與模式在行政規(guī)劃中的體現(xiàn)主要是規(guī)劃制定過(guò)程中公開進(jìn)行的聽證會(huì)。不難發(fā)現(xiàn)，在回答“為了誰(shuí)規(guī)劃”這個(gè)問題上，公眾參與實(shí)現(xiàn)了行政過(guò)程的民主化，同時(shí)也為規(guī)劃者提供了更為多元和充分的信息，進(jìn)而幫助其判斷何為規(guī)劃所需要實(shí)現(xiàn)的公共利益。但這樣一種正當(dāng)性的理想假設(shè)，往往因?yàn)楣妳⑴c的實(shí)際效果而大打折扣。目前公眾參與的主體呈現(xiàn)出一種原子化的特點(diǎn)：分散的公眾無(wú)法組織成特定的利益群體，而個(gè)體參與者則囿于其有限的經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)知識(shí)，往往難以判斷規(guī)劃方案中的專業(yè)技術(shù)性問題。總之，在技術(shù)專家和行政專家相結(jié)合之后，專家知識(shí)模式本身就會(huì)對(duì)公眾參與構(gòu)成限制，由此也會(huì)導(dǎo)致專家與公眾意見相左。

同樣，在行政規(guī)劃的目標(biāo)刻畫上，專家知識(shí)模式與公眾參與機(jī)制所提供的正當(dāng)性支持可能是分散且相互沖突的。這不僅涉及專家與公眾的分歧，也包括公眾之間意見的差異。規(guī)劃目的的確定當(dāng)然需要多方力量的共同努力，同時(shí)應(yīng)當(dāng)有科學(xué)的權(quán)威與民意的支持。但宏觀調(diào)控還需要最終的決斷者，政府的角色不可或缺。比如，城市發(fā)展中有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃目的，長(zhǎng)期以來(lái)都是公眾和專家關(guān)注的重點(diǎn)，我國(guó)很多大城市的市民運(yùn)動(dòng)也以環(huán)境保護(hù)和城市宜居作為核心訴求。〔8〕參見趙繪宇：《規(guī)劃法律中的環(huán)境利益增進(jìn)——以近期的三起環(huán)境公眾事件為例》，載《法學(xué)》2008年第3期，第78-80頁(yè)。該文討論了涉及規(guī)劃和環(huán)境利益的三起公眾事件：廈門PX建設(shè)項(xiàng)目事件、北京六里屯垃圾焚燒場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目事件和上海磁懸浮建設(shè)項(xiàng)目事件。這些實(shí)踐推動(dòng)了城市規(guī)劃理念的變革，也彰顯了專家與公眾參與在規(guī)劃中的重要性。但要將這一目標(biāo)納入規(guī)劃體系，甚至上升至區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)層面，則仍然需要政府的主導(dǎo)，而目前的正當(dāng)性模式很少關(guān)注政府在這類決策中的功能。

（二）無(wú)法應(yīng)對(duì)規(guī)劃體系統(tǒng)籌性的需求

在調(diào)控體系的理念之下，行政規(guī)劃表現(xiàn)出時(shí)間和空間維度上的拓展與統(tǒng)籌。規(guī)劃決策是基于現(xiàn)有信息來(lái)預(yù)測(cè)和調(diào)整未來(lái)的活動(dòng)，因而具有形成功能并表達(dá)了特定的政策目的。不同于傳統(tǒng)的單向行政管理，現(xiàn)代的規(guī)劃體系能對(duì)公民行為進(jìn)行引導(dǎo)卻不能對(duì)之完全加以控制，且這種調(diào)控手段發(fā)揮效力的前提是國(guó)家和公民之間的互惠與信任，因此，規(guī)劃需要在面向未來(lái)的一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定。由于科學(xué)預(yù)測(cè)能力的局限，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的變化，規(guī)劃又必須保持彈性并適度變更，這便導(dǎo)致了規(guī)劃在時(shí)間維度上的突出矛盾。同樣，在空間維度，規(guī)劃要求體系上的統(tǒng)籌，這既包括一個(gè)區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)規(guī)劃之間的統(tǒng)籌，也包括區(qū)域之間，及更大范圍的各層級(jí)之間的統(tǒng)籌。前者在《若干意見》中體現(xiàn)為主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃，以及各種專項(xiàng)規(guī)劃之間的“多規(guī)合一”；后者則表現(xiàn)為從國(guó)家級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃的層級(jí)分工。

專家知識(shí)模式所支持的行政專業(yè)化分工，阻礙了規(guī)劃體系統(tǒng)籌性的實(shí)現(xiàn)。在行政規(guī)劃的正當(dāng)性證成中，以往更強(qiáng)調(diào)技術(shù)專家的重要性，如規(guī)劃制定過(guò)程中的專家論證會(huì)，但事實(shí)上行政專家同樣值得關(guān)注，特別是在行政規(guī)劃這類專業(yè)性很強(qiáng)的管理領(lǐng)域更應(yīng)如此。此時(shí)的專業(yè)性意味著職業(yè)化，而技術(shù)官僚所具有的“職業(yè)精神”本身，能成為制約行政權(quán)的重要手段，用以保證特定專業(yè)部門的獨(dú)立性和行動(dòng)的一致性。〔9〕See Adrian Vermeule, Bureaucracy and Distrust: Landis, Jaffe, and Kagan on the Administrative State, 130 HARV. L. REV.2463, ii （2017）, p. 2470.在此意義上，該模式的正當(dāng)性來(lái)自行政機(jī)關(guān)的自我抑制，也就是將決策的內(nèi)容視為僅關(guān)乎事實(shí)和科學(xué)的問題，以此排除行政機(jī)關(guān)的主觀選擇，其根本目的是自治和去政治化。〔10〕See Elena Kagan, Presidential Administration, 114 HARV. L. REV. 2245, 2385 （2001）, pp. 2260-2261.但是獨(dú)立性的最大問題是，職業(yè)化的行政專家，以及由其構(gòu)成的專業(yè)分工的行政部門，會(huì)給規(guī)劃的協(xié)調(diào)帶來(lái)極大困難。質(zhì)言之，專家知識(shí)模式無(wú)法解決不同部門所制定的規(guī)劃之間的沖突。同時(shí)，“職業(yè)精神”所保證的長(zhǎng)期專業(yè)認(rèn)知上的一致，雖能為機(jī)關(guān)決策帶來(lái)前后一貫性的優(yōu)勢(shì)，但也導(dǎo)致行政專家在面對(duì)新的知識(shí)和變化的環(huán)境時(shí)難以進(jìn)行適度的變更。而與此同時(shí)，專業(yè)化分工后的規(guī)劃部門，既沒有動(dòng)力，也沒有能力基于時(shí)間和空間上更開闊的目標(biāo)，來(lái)對(duì)規(guī)劃體系進(jìn)行調(diào)整與統(tǒng)籌。

（三）缺乏對(duì)整體責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制的關(guān)注

任何重大行政決策都關(guān)注決策的實(shí)施效果。規(guī)劃所許諾的對(duì)于稀缺資源的合理利用和正當(dāng)分配，最終將成為特定區(qū)域內(nèi)居民對(duì)社會(huì)關(guān)系和生活空間的直接體驗(yàn)。在群體特定、范圍特定、目標(biāo)特定的情況下，規(guī)劃的實(shí)施效果應(yīng)當(dāng)是可評(píng)估、可追責(zé)的。不僅如此，規(guī)劃決策的責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制是超越個(gè)案層面的總體性評(píng)價(jià)。在規(guī)劃實(shí)施的法律關(guān)系中，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程通常被具體化為一個(gè)個(gè)獨(dú)立而又連續(xù)的行政行為；在“目標(biāo)—手段”的結(jié)構(gòu)下，規(guī)劃與后續(xù)行為密切相關(guān)，整體上可以被視為一個(gè)由規(guī)劃所統(tǒng)攝的“行為束”。但是各項(xiàng)“手段”的合法性的累積，并不足以支撐起整個(gè)規(guī)劃體系的有效和正當(dāng)。在這一點(diǎn)上，行政規(guī)劃與一般的規(guī)范性文件在實(shí)現(xiàn)方式上存在重要的區(qū)別。具體來(lái)說(shuō)，按照“制定規(guī)則—執(zhí)行規(guī)則”的結(jié)構(gòu)，規(guī)范性文件在后續(xù)的每一個(gè)案件的執(zhí)行過(guò)程中，只要被適用，其效果就會(huì)得到一次實(shí)現(xiàn)。持續(xù)生效、反復(fù)適用的規(guī)則，其效力實(shí)現(xiàn)的最終產(chǎn)物是類案的集合，且由此成就規(guī)范性文件的公信力。所以一般的規(guī)范性文件在時(shí)間和空間的效力上是發(fā)散的，而且通常不需要進(jìn)行總體實(shí)施效果上的評(píng)價(jià)，除非出現(xiàn)嚴(yán)重落后于現(xiàn)實(shí)需求而無(wú)法適用于個(gè)案的情況。然而與之不同的是，規(guī)劃雖然是在未來(lái)的一定時(shí)期內(nèi)生效，但發(fā)生的是收斂的效果，最終指向決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。換句話說(shuō)，所有對(duì)目標(biāo)進(jìn)行步驟、方式和手段的分解，只是對(duì)任務(wù)進(jìn)行了分解，但無(wú)法對(duì)責(zé)任進(jìn)行替代；在“目標(biāo)—手段”模式下，最終效果的評(píng)價(jià)仍然要回歸到“目標(biāo)”層面上，由此才能形成一個(gè)完整的責(zé)任評(píng)價(jià)結(jié)構(gòu)。

現(xiàn)有正當(dāng)性證成機(jī)制的分散與沖突，最終導(dǎo)致作為調(diào)控體系的行政規(guī)劃在整體責(zé)任評(píng)價(jià)上的缺失。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)能夠通過(guò)其所統(tǒng)攝的“行為束”達(dá)到預(yù)定目標(biāo)，這是規(guī)劃具有收斂效果的主要原因。對(duì)于規(guī)劃實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，參與模式原本提供了很好的制度框架，即將規(guī)劃的制定和實(shí)施過(guò)程開放給受到影響的公眾，完整呈現(xiàn)了從“為誰(shuí)規(guī)劃”到“向誰(shuí)負(fù)責(zé)”的過(guò)程。然而，目前公民對(duì)規(guī)劃實(shí)施效果的責(zé)任追究機(jī)制被分化成了兩個(gè)極端：個(gè)體評(píng)價(jià)上的末端化，整體評(píng)價(jià)上的原子化。在個(gè)體評(píng)價(jià)上，公民與規(guī)劃體系的關(guān)系被分散為特定個(gè)人與“行為束”中某一行政決定之間的關(guān)系；盡管規(guī)劃與后續(xù)“行為束”之間密切相關(guān)，但無(wú)論在行政過(guò)程或司法過(guò)程中，公眾都無(wú)法借助此種個(gè)案上的利害關(guān)系來(lái)挑戰(zhàn)規(guī)劃本身的合法性。至于對(duì)規(guī)劃整體的實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，卻在各個(gè)層面上是缺位的。與規(guī)劃制定過(guò)程一樣，公眾往往以原子化的評(píng)價(jià)主體出現(xiàn)，難以集合為組織化的利益群體。因此，目前行政規(guī)劃領(lǐng)域的公眾參與制度更多發(fā)揮提供信息或消除負(fù)面輿論影響的功能，〔11〕參見朱芒：《公眾參與的法律定位——以城市環(huán)境制度事例為考察的對(duì)象》，載《行政法學(xué)研究》 2019年第1期，第15-16頁(yè)。并無(wú)法對(duì)規(guī)劃體系的調(diào)控效果進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，整體上呈現(xiàn)出微觀政治過(guò)程的失效。

在目前專業(yè)性主導(dǎo)的情況下，規(guī)劃制定中的公眾參與原子化與形式化，規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)價(jià)機(jī)制不明確等，總體來(lái)看就是政府整體角色和責(zé)任機(jī)制缺位所導(dǎo)致的。在宏觀調(diào)控體系這樣的政策語(yǔ)境之下，專業(yè)信息和公開聽證都無(wú)法孤立而自發(fā)地與規(guī)劃體系整體上的正當(dāng)性發(fā)生聯(lián)系，在此我們應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充與宏觀調(diào)控體系相匹配的政府的功能，并在整個(gè)行政系統(tǒng)內(nèi)審視規(guī)劃部門的角色。以規(guī)劃為代表的重大行政決策代表了一種不同于傳統(tǒng)行政行為的行政模式，其高度關(guān)注行政機(jī)關(guān)的決策能力和決策效果，并對(duì)政府運(yùn)行的動(dòng)力、協(xié)調(diào)和回應(yīng)能力提出了挑戰(zhàn)，而這些正是決策正當(dāng)?shù)暮诵膯栴}很少關(guān)注的，在此需要以行政權(quán)的決策正當(dāng)性模式作為補(bǔ)充。

二、由決策正當(dāng)反思行政正當(dāng)性的范式轉(zhuǎn)換

作為一種調(diào)控體系的規(guī)劃，本身代表了政府角色的另一個(gè)面向，即主動(dòng)且有計(jì)劃地塑造空間關(guān)系和社會(huì)秩序，以達(dá)到更好的治理狀態(tài)。要在此背景下創(chuàng)建一個(gè)新的行政權(quán)控制模式，就需要進(jìn)行目標(biāo)上的擴(kuò)展和結(jié)構(gòu)上的充實(shí)。

（一）行政權(quán)功能的兩種面向

富勒提出了道德的兩種面向——義務(wù)的道德與愿望的道德，并在義務(wù)的道德這一范疇內(nèi)，定義了法律作為一種持續(xù)發(fā)展的事業(yè)所應(yīng)具備的八項(xiàng)基本規(guī)則。這一論斷對(duì)行政法具有重要價(jià)值。學(xué)者認(rèn)為，在富勒式的路徑之下，行政法的內(nèi)在道德可以被歸納為：規(guī)則的明確性、法不溯及既往、一致性與信賴保護(hù)、程序正當(dāng)?shù)取！?2〕See Cass R. Sunstein, Adrian Vermuele, The Morality of Administrative Law, 131 HARV. L.REV. 1924, 1978 （2018）, pp. 1932-1965.這些基本規(guī)則都能在傳統(tǒng)的行政正當(dāng)性控制手段中找到對(duì)應(yīng)模型，代表了行政權(quán)運(yùn)行中的底線。但是，并非所有的政府行為都應(yīng)隸屬于義務(wù)的道德，典型的例外就是對(duì)有限資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性分配的行為，以及那些過(guò)于開放、復(fù)雜的多中心任務(wù)（Polycentric Task）。〔13〕Lon L. Fuller, Forms and Limits of Adjudication, 92 HARV. L.REV. 353, 409 （1978）, p. 394.富勒式行政法的邊界正在于此，因?yàn)樵谶@些例外領(lǐng)域中，政府行使其權(quán)力不僅應(yīng)恪守內(nèi)在義務(wù)，還應(yīng)關(guān)注外在目標(biāo)，這就在一定程度上延伸到了行政權(quán)功能的“美德”面向。

傳統(tǒng)視角下的行政活動(dòng)，往往被塑造為個(gè)人權(quán)利與行政機(jī)關(guān)相對(duì)抗的模式，而如何從義務(wù)的角度對(duì)行政權(quán)加以控制往往更受關(guān)注。但在一些涉及公共消費(fèi)的領(lǐng)域中，包括教育與醫(yī)療系統(tǒng)、公共福利、環(huán)境保護(hù)、公共交通，以及土地利用和城市發(fā)展的規(guī)劃等，如果僅將政府與公民的關(guān)系界定為一系列相互對(duì)抗的“個(gè)人化”的案件，就會(huì)誤解其中真正存在的沖突。〔14〕See Patrick McAuslan, Administrative Law, Collective Consumption and Judicial Policy, 46 MOD. L. REV. 1, 20 （1983）, p. 2.此時(shí)的根本問題不是單一個(gè)體與行政機(jī)關(guān)之間的對(duì)抗，而是涉及社會(huì)群體的政策制定和資源分配。

在這些領(lǐng)域中，富勒式行政法的內(nèi)在道德要求，盡管是正當(dāng)且必須的，但還需要關(guān)照到行政機(jī)關(guān)的角色和能力、其所受到的資源限制與制度壓力，以及行政任務(wù)的整體目標(biāo)。在此，行政權(quán)的“美德”面向，指的就是行政機(jī)關(guān)如何在合法性的前提下，最好地利用有限的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的目的。作為內(nèi)在價(jià)值的“義務(wù)”是必須的，而作為外在目標(biāo)的“愿望”是值得追求的；行政權(quán)的實(shí)踐就是從恪守“義務(wù)”到追求“愿望”過(guò)程中的某種狀態(tài)。

（二）通過(guò)決策正當(dāng)充實(shí)行政權(quán)的功能

在行政機(jī)關(guān)就影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、關(guān)涉重要公共利益的問題作出決策時(shí)，會(huì)有很多超越傳統(tǒng)“義務(wù)”面向的考慮。為了服務(wù)于特定的任務(wù)和目的，各個(gè)決策機(jī)關(guān)需要在自身的專業(yè)立場(chǎng)和政府整體的目標(biāo)取向之間尋求平衡。但傳統(tǒng)的合法性控制模式，并不能緩解制度環(huán)境給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)的壓力。目前以合法性導(dǎo)向（職權(quán)法定、程序合法）或?qū)＜覍?dǎo)向來(lái)對(duì)行政決定進(jìn)行正當(dāng)化的控權(quán)模式，可能反而會(huì)促使行政機(jī)關(guān)用法律和科學(xué)的語(yǔ)言來(lái)包裝自己那些實(shí)際包含了政策判斷的決定。〔15〕See Kathryn A. Watts, Proposing a Place for Politics in Arbitrary and Capricious Review, 119 YALE L.J. 2, 85 （2009）, p. 14.這在規(guī)劃的執(zhí)行中，又會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致司法審查的形式化，即法院在審查涉及規(guī)劃行為的案件時(shí)，通常只對(duì)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷作形式合法性的審查，而不對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)際上進(jìn)行了何種重要的利益權(quán)衡作實(shí)質(zhì)性審查。〔16〕參見陳越峰：《城市空間利益的正當(dāng)分配——從規(guī)劃行政許可侵犯相鄰權(quán)益案切入》，載《法學(xué)研究》2015年第1期，第43-45頁(yè)。長(zhǎng)此以往，這就可能演化為一種機(jī)械的合法性審查模式，即大部分情況下法院不得不同時(shí)放棄對(duì)專業(yè)因素和政策因素的控制，導(dǎo)致合規(guī)即合法、合規(guī)即正當(dāng)。在面對(duì)目的導(dǎo)向的行政任務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)如果退隱于規(guī)則或細(xì)節(jié)背后，并不足以實(shí)現(xiàn)最好地利用有限的資源來(lái)達(dá)成行政任務(wù)的目的這一行政權(quán)的功能。現(xiàn)有的行政權(quán)控制技術(shù)和理論，能夠批判性地對(duì)行政任務(wù)的目的加以評(píng)價(jià)，但對(duì)目的的肯定性評(píng)價(jià)的貢獻(xiàn)卻比較有限。〔17〕參見［美］ P.諾內(nèi)特、P.塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)：邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第96頁(yè)。換句話說(shuō)，在同樣都是“合法”的情況下，現(xiàn)有的評(píng)價(jià)技術(shù)似乎難以判斷何種目的更值得追求，也無(wú)法關(guān)照到整體治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

同樣重要的是，目標(biāo)導(dǎo)向下的各類重大行政決策并非價(jià)值無(wú)涉。宏觀行政任務(wù)通常可被分解為多項(xiàng)決策，而每一項(xiàng)決策都包含“價(jià)值判斷”（Value Judgment）和“事實(shí)判斷”（Factual Judgment）——都以最終目標(biāo)為指引，并且應(yīng)當(dāng)有助于最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。“價(jià)值”選擇的目的性特點(diǎn)，構(gòu)成了決策的層級(jí)體系，也就是較低層級(jí)的決策通常是實(shí)現(xiàn)較高層級(jí)決策的手段，越高層級(jí)的宏觀決策包含更多的目的性因素。而關(guān)于手段選擇是否恰當(dāng)?shù)摹笆聦?shí)”問題，則構(gòu)成了決策的理性意涵，也就是只有當(dāng)手段能夠?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)時(shí)，決策才是理性的。〔18〕See Herbert A. Simon, Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization （4th ed.）, New York: Free Press, 1997, p. 4, 74.這種同時(shí)包含了目的和理性的決策，成為現(xiàn)代行政活動(dòng)與傳統(tǒng)執(zhí)行行為之間的重大區(qū)別；而對(duì)目標(biāo)的設(shè)定和實(shí)現(xiàn)，也是規(guī)劃決策的核心特征。因此，所謂的重大行政決策，在“合法”的基礎(chǔ)上還會(huì)存在沖突目標(biāo)間的權(quán)衡、目標(biāo)優(yōu)先性的排序；同時(shí)還需要通過(guò)處理決策的執(zhí)行問題，協(xié)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部各機(jī)關(guān)間的分工合作，來(lái)最終實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，這些諸多因素的總和成就了最終的決策。

行政權(quán)實(shí)踐中“愿望”的面向，就蘊(yùn)含在此種目的的選擇和實(shí)現(xiàn)之中。以決策正當(dāng)性模式來(lái)充實(shí)行政權(quán)的功能，就是要通過(guò)關(guān)注處于制度壓力之下的行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)的具體樣態(tài)，來(lái)呈現(xiàn)超越“義務(wù)”面向的行政權(quán)的內(nèi)涵。我們無(wú)法簡(jiǎn)單回答，對(duì)行政權(quán)而言什么樣的外在“愿望”是更值得追求的，因此當(dāng)談及特定機(jī)關(guān)如何能夠最好地利用有限資源以實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)時(shí)，我們往往訴諸決策的層級(jí)體系。也就是由更宏觀的決策者和更高層級(jí)的目標(biāo)來(lái)指引下級(jí)決策者的“價(jià)值判斷”和“事實(shí)判斷”，從而在整體上達(dá)到?jīng)Q策體系的一致和決策目標(biāo)的完整實(shí)現(xiàn)。

（三）政府在規(guī)劃決策中的最終裁決者角色

基于我國(guó)行政組織法上的規(guī)則，能夠超越部門分立，在決策時(shí)就行政任務(wù)的目的進(jìn)行“價(jià)值判斷”，并綜合領(lǐng)導(dǎo)各部門執(zhí)行決策，最后就手段對(duì)目的的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行“事實(shí)判斷”的主體，主要是中央政府/地方各級(jí)政府。〔19〕《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第32條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府都對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作……全國(guó)地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，都服從國(guó)務(wù)院。”第40條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且受國(guó)務(wù)院主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且受上級(jí)人民政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或者業(yè)務(wù)指導(dǎo)。”比如，各級(jí)政府及其部門在進(jìn)行規(guī)劃決策時(shí)，一方面需要服從中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，另一方面也要考慮自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)；當(dāng)規(guī)劃決策中明確了本區(qū)域的整體發(fā)展戰(zhàn)略，以及特定時(shí)期的目標(biāo)后，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有能力領(lǐng)導(dǎo)所屬部門予以執(zhí)行并實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目的。政府在此期間的角色就是：宏觀把控規(guī)劃決策的目的，以符合更高層級(jí)的規(guī)劃體系（決策的層級(jí)體系）；綜合統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施的手段，以達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)（決策的理性意涵）。在這種重大行政決策之中，政府及其所屬部門的身份特征、活動(dòng)樣態(tài)，就與一般行政正當(dāng)性模式定義下的行政機(jī)關(guān)有所不同。現(xiàn)有控權(quán)模式的一個(gè)共同點(diǎn)在于，行政機(jī)關(guān)所處的組織環(huán)境及其角色被隱去了，在控制行政權(quán)的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)及其權(quán)力僅僅是一個(gè)客體，成為被立法授權(quán)和司法審查的對(duì)象。但在決策正當(dāng)性模式中，政府及其各機(jī)關(guān)作為行政組織的身份得到了凸顯，特別是各級(jí)政府及行政首長(zhǎng)在行政活動(dòng)中的角色，其與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，以及政府與其轄區(qū)內(nèi)公眾的關(guān)系得到了更多的關(guān)注。

當(dāng)然，在行政權(quán)控制理論中提出決策正當(dāng)，并不是要代替現(xiàn)有的正當(dāng)性模式，更不是認(rèn)為所有的行政決定都要滿足決策正當(dāng)?shù)囊蟆?shí)際上，提出決策正當(dāng)?shù)暮诵哪康脑谟冢笾卮鬀Q策的制定機(jī)關(guān)高度關(guān)注并論證決策中涉及目標(biāo)選擇的因素，要求政府協(xié)調(diào)和監(jiān)督各決策執(zhí)行機(jī)關(guān)的行為，就各項(xiàng)手段能否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)并予以公開和回應(yīng)，從而使重大行政決策既能在整體上契合層級(jí)性的目標(biāo)體系又能確保手段選擇的理性。決策正當(dāng)性模式對(duì)目標(biāo)和手段的關(guān)注，讓行政權(quán)的評(píng)價(jià)有了一種新的視角，使行政機(jī)關(guān)展示了更立體的形象，既有其內(nèi)部結(jié)構(gòu)也有其外部環(huán)境，而不再是一個(gè)被控制的“質(zhì)點(diǎn)”。在決策正當(dāng)性模式之下，影響決策目標(biāo)設(shè)定的各項(xiàng)因素以及決策效果的評(píng)估應(yīng)當(dāng)被納入法律控制的范圍，從而使決策中存在的大量政策考量從幕后走到臺(tái)前，進(jìn)而為法律控制提供基礎(chǔ)。在此過(guò)程中，就需要將一系列具體的控制標(biāo)準(zhǔn)納入一個(gè)完整的框架之中，并關(guān)照到行政權(quán)“愿望”面向的功能，以及政府在其中的角色。

三、決策正當(dāng)?shù)膬?nèi)容及其在行政規(guī)劃中的運(yùn)用

關(guān)于政府在宏觀決策中的角色及其對(duì)行政活動(dòng)正當(dāng)性的證成，首先源自Elena Kagan提出的“總統(tǒng)行政”（Presidential Administration），或總統(tǒng)控制模式。但通過(guò)Kathryn A. Watts、Lisa Schultz Bressman、Adrian Vermeule等學(xué)者的進(jìn)一步闡釋，總統(tǒng)控制模式已轉(zhuǎn)型為更一般化的關(guān)注政府宏觀決策正當(dāng)?shù)目刂颇Ｊ剑⒕哂信c其他行政正當(dāng)性模式所不同的優(yōu)勢(shì)。Elena Kagan所提出的“總統(tǒng)行政”模式源自里根總統(tǒng)時(shí)代OMB（Office of Management and Budget）對(duì)各行政機(jī)關(guān)之規(guī)制手段所進(jìn)行的審查，以規(guī)制政策的成本效益分析為核心；而到克林頓總統(tǒng)時(shí)代，已有更豐富的控制手段，并包含了超越經(jīng)濟(jì)效益考量的更多意涵。〔20〕同前注〔10〕，Elena Kagan文，第2272-2303頁(yè)。總體而言，這一以政府宏觀決策為核心的控制模式，關(guān)注到了政府的角色及其與所屬機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，展現(xiàn)了行政權(quán)所具有的超越“義務(wù)”的價(jià)值追求。

（一）行政正當(dāng)性模式中決策正當(dāng)?shù)膬?nèi)容

重大決策的正當(dāng)性模式關(guān)注的是作為整體的政府，探究的是行政機(jī)關(guān)在整個(gè)行政體系中受到的影響，以及可能的控制方式。在解釋行政機(jī)關(guān)的行為邏輯時(shí)，該模式觀察到了政府為各機(jī)關(guān)活動(dòng)所創(chuàng)造的制度環(huán)境，提出了兩項(xiàng)與其他正當(dāng)性模式不同的核心價(jià)值——有效性（Effectiveness）和負(fù)責(zé)性（Accountability），無(wú)論何種組織形態(tài)的政府在決策過(guò)程都需要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)基本目標(biāo)。〔21〕同上注，第2251-2252頁(yè)、第2331-2346頁(yè)。反之，如從現(xiàn)有行政權(quán)控制模式出發(fā)，審視一項(xiàng)決策某一方面的正當(dāng)性，就有可能忽視政府整體層面上的有效與負(fù)責(zé)。這也是決策正當(dāng)性模式必須存在的理由。

1.有效性。首先需要明確的是，此種有效性是政治學(xué)意義上的，與經(jīng)濟(jì)學(xué)或管理學(xué)意義上的效率有所區(qū)別。〔22〕與此相關(guān)的是沈巋教授提出的行政效能原則。該原則主要從經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效率引出并具有超越經(jīng)濟(jì)效率的價(jià)值關(guān)切，聚焦于行政法意義上的投入與產(chǎn)出的特殊意義，因而與本文提到的有效性有不同面向，但在內(nèi)容上也會(huì)有相關(guān)之處。如關(guān)于與效能相匹配的責(zé)任機(jī)制，沈巋教授指出在違反效能原則時(shí)，行政機(jī)關(guān)“更應(yīng)該承擔(dān)政治責(zé)任和/或行政責(zé)任，而不是由起訴者啟動(dòng)、由法院予以追究的狹義的法律責(zé)任”。由此可見，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治學(xué)意義上的責(zé)任/負(fù)責(zé)，關(guān)注點(diǎn)都超越了實(shí)定法意義上的法律責(zé)任。參見沈巋：《論行政法上的效能原則》，載《清華法學(xué)》2019年第4期，第16-19頁(yè)。當(dāng)然，從廣泛意義上講，這可以包括技術(shù)層面上的，如規(guī)制領(lǐng)域所強(qiáng)調(diào)的成本效益分析等，但此處的有效性更強(qiáng)調(diào)行政中的能量，包括是否具備能力和意愿來(lái)實(shí)施、修正、取消特定政策，并相對(duì)迅速地處理問題。自然，所有的行政組織（行政首長(zhǎng)）都關(guān)注如何以適當(dāng)?shù)某杀荆ㄟ^(guò)一致且連貫的活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)治理的基本目標(biāo)。〔23〕Richard H. Pildes; Cass R. Sunstein, Reinventing the Regulatory State, 62 U. CHI. L. REV. 1, 130 （1995）, p. 16.但與之相沖突的是，傳統(tǒng)的控權(quán)理論往往將行政機(jī)關(guān)置于組織上孤立和真空的環(huán)境中，極少關(guān)注行政中的能量需求。而且在目前的行政法研究中容易被忽略的一點(diǎn)是，官僚機(jī)構(gòu)有一種致命的內(nèi)在缺陷，那就是惰怠和麻木。〔24〕同前注〔10〕，Elena Kagan文，第2263-2264頁(yè)。因此有時(shí)候需要關(guān)注的問題不是行政機(jī)關(guān)的失控，而是整體性的消極（此消極并非個(gè)案的不作為）。此時(shí)的行政機(jī)關(guān)需要來(lái)自政府層面的“調(diào)控”——為其提供動(dòng)力、設(shè)定方向，并匹配以適當(dāng)?shù)馁Y源以實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。

據(jù)此，行政的有效性可以被具體化為兩個(gè)方面：活力和能力。由于上述官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)在缺陷，活力無(wú)法從行政機(jī)關(guān)自身開展常規(guī)性事務(wù)的過(guò)程中產(chǎn)生，而需要外部動(dòng)力機(jī)制。但在外部，立法機(jī)關(guān)一般難以迅速處理具有前瞻性的問題，司法機(jī)關(guān)則只有在出現(xiàn)個(gè)案爭(zhēng)議才會(huì)介入對(duì)行政行為的審查。因此對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，積極作為的活力最主要來(lái)自上級(jí)行政機(jī)關(guān)，特別是本級(jí)政府。而能力問題主要關(guān)注的是，決策者能否對(duì)目標(biāo)予以權(quán)衡并進(jìn)行優(yōu)先性排序，以及是否具備協(xié)調(diào)能力。盡管政府總體上代表公共利益，但各領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)通常有自己的目標(biāo)偏好，也就是所謂的公共利益的內(nèi)部可能是相異甚至是沖突的。分立且同級(jí)別的行政機(jī)關(guān)之間，通常沒有意愿和正式的權(quán)力來(lái)進(jìn)行相互協(xié)調(diào)。有能力對(duì)這些不同的目標(biāo)偏好進(jìn)行取舍與排序并加以調(diào)控的，主要也是作為統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)者的本級(jí)政府。也就是，政府可以為所屬各機(jī)關(guān)設(shè)定更宏觀和更高層級(jí)的目標(biāo)，以作為各機(jī)關(guān)決策時(shí)“價(jià)值判斷”的來(lái)源；而組織和決策層級(jí)結(jié)構(gòu)的存在，也使得政府能通過(guò)協(xié)調(diào)更低層級(jí)的各項(xiàng)決策，以保證整體行動(dòng)的一致性。

事實(shí)上，對(duì)各個(gè)行政部門而言，技術(shù)官僚決策的根本問題并不在于其內(nèi)部的價(jià)值偏好，而在于外部動(dòng)力。當(dāng)已經(jīng)存在價(jià)值預(yù)設(shè)（“傳送帶”）或者是價(jià)值中立的情況下（專家知識(shí)），行政機(jī)關(guān)通常能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)以處理常規(guī)性的事務(wù)；但對(duì)于需要發(fā)揮形成性功能、進(jìn)行預(yù)測(cè)和決斷時(shí)，現(xiàn)有的控權(quán)模式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。已有的治理機(jī)制只能在業(yè)已運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)之后，通過(guò)內(nèi)部自洽的流程產(chǎn)生常規(guī)性的行政決定，但問題就在于如何推動(dòng)其運(yùn)轉(zhuǎn)，以及如何評(píng)價(jià)其運(yùn)轉(zhuǎn)的整體效果。因此技術(shù)官僚主導(dǎo)的決策同樣需要外部的動(dòng)力與反饋，即便只是為了達(dá)到這一傳統(tǒng)模式的運(yùn)行效果，某些來(lái)自宏觀決策者的實(shí)際推動(dòng)也是必須的，更何況很多時(shí)候的行政任務(wù)已經(jīng)超越了常規(guī)性的事務(wù)。外部的動(dòng)力機(jī)制已在有效性的部分處理，而反饋的問題則涉及負(fù)責(zé)性的方面。

2.負(fù)責(zé)性。與有效性相對(duì)應(yīng)的負(fù)責(zé)性，并不僅僅指行政機(jī)關(guān)就個(gè)案決定承擔(dān)法律責(zé)任（如行政復(fù)議和行政訴訟），還包括行政機(jī)關(guān)能處處以人民福祉為念，忠實(shí)地履行其行政職責(zé)。我們對(duì)政府的期待是它們有能力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的目標(biāo)，并能為結(jié)果承擔(dān)其責(zé)任。但目前的行政正當(dāng)性模式就政府的負(fù)責(zé)性而言存在明顯不足。在傳統(tǒng)的法律“傳送帶”易于脫節(jié)之后，專家知識(shí)模式通過(guò)賦予中立的技術(shù)專家和職業(yè)化的行政專家以很強(qiáng)的獨(dú)立地位，代表了一種行政權(quán)的自我控制，這種控制是通過(guò)將行政問題表達(dá)成技術(shù)問題來(lái)實(shí)現(xiàn)的，事實(shí)上并不包含負(fù)責(zé)性的成分，也沒有外部的評(píng)價(jià)機(jī)制。理想狀態(tài)中的參與/利益代表模式可以將政策制定還原為一個(gè)微觀的政治過(guò)程，從而來(lái)解決負(fù)責(zé)性的問題，但這還只是理想。畢竟公眾參與中的聽證會(huì)主要是從個(gè)案聽證（司法型）中獲得啟發(fā)，尚未完全形成適合自身（政策型）的程序架構(gòu)。〔25〕參見石肖雪：《作為溝通過(guò)程的行政聽證》，載《法學(xué)家》2018年第5期，第50頁(yè)。因此，我國(guó)目前的公眾參與程序并沒有發(fā)展成利益代表模式，也就無(wú)法達(dá)到其原本希望實(shí)現(xiàn)的負(fù)責(zé)性的效果。而且即便是理想的參與模式，仍缺少一個(gè)負(fù)責(zé)性的重要內(nèi)容——回應(yīng)，也就是政府需要以實(shí)際的治理效果，來(lái)兌現(xiàn)其對(duì)公眾的承諾。

在治理能力的基礎(chǔ)上談?wù)撠?fù)責(zé)性，自然會(huì)涉及政府對(duì)公眾需求的回應(yīng)能力，在此意義上，決策正當(dāng)源自整體政府層面的向下負(fù)責(zé)。所謂回應(yīng)，當(dāng)然可以囊括利益代表模式所提出的，將公眾需求納入公共政策形成過(guò)程中這樣的要求，但更重要的是需要為公眾提供制度化的方式，來(lái)對(duì)決策的最終實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并由特定主體承擔(dān)評(píng)價(jià)的結(jié)果，這是負(fù)責(zé)性的核心，也是回應(yīng)性的本質(zhì)。那么，對(duì)行政活動(dòng)負(fù)責(zé)的主體是誰(shuí)？各領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)自然需要為自己的政策選擇承擔(dān)法律責(zé)任，比如對(duì)規(guī)范性文件的合法性負(fù)責(zé)。從上文的闡述可以發(fā)現(xiàn)，行政的有效性是一個(gè)超越了部門條塊分割的整體政府的運(yùn)轉(zhuǎn)有效，而能在這一層面上提供治理能力，并對(duì)公眾需求進(jìn)行回應(yīng)的，自然是各級(jí)地方政府，這從組織法所描述的地方各級(jí)政府與地方人大，以及與政府各組成部門的關(guān)系中都可以得到印證。總結(jié)而言，決策正當(dāng)?shù)呢?fù)責(zé)性維度關(guān)注治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這涉及決策效果的“事實(shí)判斷”，就決策實(shí)施中的各項(xiàng)手段及其對(duì)決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府應(yīng)承擔(dān)整體上的評(píng)價(jià)責(zé)任。就目標(biāo)的選擇而言，這還涉及政府決策對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)和對(duì)公眾需求的回應(yīng)程度。在此意義上，負(fù)責(zé)性的要求仍然符合決策“價(jià)值判斷”的目的層級(jí)，即各項(xiàng)重大行政決策以實(shí)現(xiàn)“重大公共利益”和滿足“社會(huì)公眾切身利益”為根本目標(biāo)。〔26〕《重大行政決策程序暫行條例》第3條。

以上論述的決策正當(dāng)?shù)膬煞矫鎯?nèi)容，正契合于國(guó)土空間規(guī)劃體系的框架，以及我國(guó)地方政府組織制度。《若干意見》將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃，并從國(guó)家到地方劃分五個(gè)層級(jí)，與各級(jí)政府相對(duì)應(yīng)。〔27〕另參見《建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施〈若干意見〉發(fā)布會(huì)》，載國(guó)新網(wǎng)，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/40528/index.htm，2021年3月12日訪問。在統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系下，行政規(guī)劃的制定與實(shí)施已經(jīng)超越了單一部門的職能，而需要放在整體政府的背景下來(lái)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。根據(jù)組織法上的責(zé)任制度，作為核心角色的政府，需要向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，落實(shí)上一層級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)劃目的，具體到各級(jí)規(guī)劃部門時(shí)便構(gòu)成了決策的有效性要求；各級(jí)政府同時(shí)還需向本級(jí)人大負(fù)責(zé)，也就是需要實(shí)現(xiàn)向本區(qū)域公民已承諾的規(guī)劃目標(biāo)，這主要是決策的負(fù)責(zé)性問題。當(dāng)然規(guī)劃的有效性和負(fù)責(zé)性本質(zhì)上都在回答同一個(gè)問題：如何通過(guò)空間的合理利用和正當(dāng)分配，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活，真正回應(yīng)公眾需求？

（二）規(guī)劃決策有效性維度的擴(kuò)張與控制

行政規(guī)劃在時(shí)間和空間上的拓展，本身就融合了有效性中的活力和能力這兩方面的要求。在時(shí)間維度上，規(guī)劃目的在不同階段會(huì)發(fā)生變化，原本的規(guī)劃會(huì)因?yàn)椴荒苓m應(yīng)城市快速發(fā)展所產(chǎn)生的需求而變得滯后。當(dāng)行政機(jī)關(guān)通過(guò)預(yù)測(cè)和計(jì)劃來(lái)調(diào)整社會(huì)秩序、發(fā)揮形成性的功能時(shí)，面臨的最大問題就是制度穩(wěn)定性（可預(yù)期性）與適應(yīng)發(fā)展需求之間的矛盾。為此，規(guī)劃一方面需要根據(jù)過(guò)去的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)而不斷調(diào)整，另一方面也需要根據(jù)對(duì)未來(lái)發(fā)展的預(yù)測(cè)而設(shè)定新的目標(biāo)。包含“價(jià)值判斷”的決策模式本身并不強(qiáng)調(diào)政策的前后一致，該模式就是允許決策者基于更高層級(jí)的目的或者是自身決策的需求來(lái)調(diào)整政策方向，〔28〕同前注〔12〕，Cass R. Sunstein，Adrian Vermuele文，第195頁(yè)。這似乎直接賦予了規(guī)劃變更以正當(dāng)性。但是，真正的問題不在于規(guī)劃能否變更，而在于如何避免政府以政策需求為名隨意變更規(guī)劃、攫取利益，特別是在城市規(guī)劃領(lǐng)域中，政府極有可能既是利益的分配者，又是受益者。〔29〕參見徐鍵：《城市規(guī)劃中公共利益的內(nèi)涵界定—— 一個(gè)城市規(guī)劃案引出的思考》，載《行政法學(xué)研究》2007年第1期，第70頁(yè)。在本文的正當(dāng)性模式之下，關(guān)于本轄區(qū)發(fā)展方向的政策目的性考慮，可以成為規(guī)劃變更的動(dòng)力，為其提供有效性上的支持，但政府及其規(guī)劃部門在進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整時(shí)應(yīng)當(dāng)就影響其決定的政策因素和制度環(huán)境進(jìn)行論證。更為重要的是，行政機(jī)關(guān)政策方向和政策內(nèi)容上的前后不一致，需要以一種正式和公開的方式來(lái)加以闡明、并受到控制。而且，合法性、專業(yè)性和參與性上的證成仍然是決策的前提，優(yōu)先于其他政策因素在正當(dāng)性模式中的權(quán)重和位階。這樣一種有限制的適用方式，既為規(guī)劃變更中的“價(jià)值判斷”保留了空間，允許行政機(jī)關(guān)更完整和全面地展現(xiàn)決策邏輯，同時(shí)也以公開化論證的要求，限制了不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)。

關(guān)于空間層面上的體系化，有效性的要求在于上下級(jí)規(guī)劃的統(tǒng)籌，以及同層級(jí)不同類型規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。不同層級(jí)的規(guī)劃之間本身有功能定位上的差異，比如國(guó)土空間規(guī)劃體系中，全國(guó)性國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)政府組織編制的規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性；同時(shí)下級(jí)規(guī)劃又是對(duì)上級(jí)規(guī)劃的落實(shí)。這典型地體現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)的層級(jí)結(jié)構(gòu)，即高層級(jí)規(guī)劃通過(guò)指導(dǎo)下級(jí)規(guī)劃以實(shí)現(xiàn)整合，而下級(jí)規(guī)劃在進(jìn)行細(xì)化、落實(shí)過(guò)程中也需注重當(dāng)?shù)靥厣l(fā)揮自主性，從而形成雙向統(tǒng)一。〔30〕參見王貴松：《調(diào)整規(guī)劃沖突的行政法理》，載《清華法學(xué)》2012年第5期，第44-47頁(yè)。對(duì)下級(jí)規(guī)劃而言，上級(jí)規(guī)劃下達(dá)的任務(wù)是自上而下的動(dòng)力和壓力，很多規(guī)劃文件都會(huì)明確闡述上級(jí)規(guī)劃下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，〔31〕如《蘇州市土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》第13條就規(guī)定，根據(jù)《江蘇省土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》，江蘇省下達(dá)給蘇州市的土地整治指標(biāo)為兩項(xiàng)，即高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)和土地整治補(bǔ)充耕地任務(wù)，而且有明確的數(shù)額要求。尊重上級(jí)的指示也符合行政體制“下級(jí)服從上級(jí)”的法律要求。至于同層級(jí)規(guī)劃之間的關(guān)系，則分為兩種情況：一是，根據(jù)“多規(guī)合一”的要求，同一政府中的各部門在進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí)需要將多種不同目的和功能的規(guī)劃進(jìn)行融合；二是，不同區(qū)域間的規(guī)劃，如側(cè)重實(shí)施性功能的市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，可以按具體需求進(jìn)行跨區(qū)域的合并編制。在第一種情況中，存在專業(yè)分工與規(guī)劃統(tǒng)一之間的矛盾，這當(dāng)然可以通過(guò)機(jī)構(gòu)改革來(lái)實(shí)現(xiàn)，比如在國(guó)土和規(guī)劃部門進(jìn)行職能合并后，土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的融合就是部門內(nèi)部事項(xiàng)。但國(guó)土空間規(guī)劃體系還涉及大量跨部門的資源配置事項(xiàng)，如空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、林地草原海洋等專項(xiàng)規(guī)劃的融合。此時(shí)就涉及治理有效性中的能力問題，需要超越各工作部門的本級(jí)政府，對(duì)各項(xiàng)規(guī)劃所設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡與優(yōu)先性設(shè)置，并最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)。而第二種情況中的跨區(qū)域規(guī)劃的統(tǒng)一制定，更是需要同級(jí)政府間的協(xié)商和上級(jí)政府的統(tǒng)籌。

（三）規(guī)劃決策負(fù)責(zé)性維度的擴(kuò)張與控制

規(guī)劃決策的有效性維度，主要處理的是上下層級(jí)和同層級(jí)規(guī)劃間的協(xié)調(diào)，更多地表現(xiàn)為行政系統(tǒng)內(nèi)部的關(guān)系；而規(guī)劃決策的負(fù)責(zé)性維度則主要關(guān)注政府及規(guī)劃部門與其轄區(qū)內(nèi)的公民之間的關(guān)系。行政規(guī)劃的目標(biāo)導(dǎo)向，以及在時(shí)間和空間上有限度的開放性，要求各級(jí)政府對(duì)特定范圍內(nèi)的特定群體，就特定規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)責(zé)任。這種決策負(fù)責(zé)性所提出的要求，貫穿于規(guī)劃編制時(shí)的目標(biāo)設(shè)定、規(guī)劃實(shí)施后的效果評(píng)價(jià)兩個(gè)階段，并且通過(guò)整體責(zé)任評(píng)價(jià)機(jī)制的建構(gòu)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃體系的監(jiān)督。

在規(guī)劃制定過(guò)程中，按照我國(guó)現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)，負(fù)責(zé)性的要求可通過(guò)兩種方式實(shí)現(xiàn)：一是，通過(guò)權(quán)力主體施加控制，即規(guī)劃編制中由各級(jí)人大行使審議權(quán)；二是，通過(guò)公眾參與制度，以程序控制的方式使規(guī)劃內(nèi)容包含公眾的利益訴求。各級(jí)人大對(duì)規(guī)劃的審議權(quán)，在行政規(guī)劃制度初期就已確立，但逐步受到了削弱。如在1989年的《城市規(guī)劃法》中規(guī)定，城市人民政府在向上級(jí)政府報(bào)請(qǐng)審批總體規(guī)劃前，須經(jīng)同級(jí)人大或其常委會(huì)審查同意；而在2007年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中，本級(jí)人大常委會(huì)對(duì)城市總體規(guī)劃僅有審議權(quán)，并且審議意見交由本級(jí)政府研究處理，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃整體上呈現(xiàn)出“去人大化”的特點(diǎn)。〔32〕同前注〔2〕，劉飛文，第46頁(yè)。不過(guò)2007年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在削弱地方人大權(quán)限的同時(shí)，卻增加了公眾參與的要求，也就是將原本權(quán)力體系內(nèi)的控制，更多地轉(zhuǎn)移到公眾制約之上。《重大行政決策程序暫行條例》也專門規(guī)定了規(guī)劃決策中公眾參與程序的內(nèi)容。即便目前公眾參與在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施效果上仍有不足，尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效表達(dá)群體利益需求的目標(biāo)，但這一增加程序透明度的要求，仍會(huì)對(duì)政府的權(quán)力構(gòu)成約束。

就規(guī)劃的實(shí)施效果而言，整體的評(píng)價(jià)或者反饋之所以重要，主要在于區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不僅是轄區(qū)公民集體消費(fèi)的公共產(chǎn)品，同時(shí)還涉及城市及區(qū)域系統(tǒng)的規(guī)制與管理。〔33〕同前注〔14〕，Patrick McAuslan文，第2頁(yè)。治理目標(biāo)最終能否實(shí)現(xiàn)是關(guān)鍵所在，而這實(shí)際上是有效性和負(fù)責(zé)性所共同處理的問題。對(duì)各級(jí)政府及其規(guī)劃部門而言，包含目的和理性的規(guī)劃決策，要求政府必須有意愿和能力來(lái)設(shè)定目標(biāo)并對(duì)之完整實(shí)現(xiàn)，并且還需就規(guī)劃對(duì)有限資源的配置是否合理正當(dāng)及其最終實(shí)現(xiàn)的程度，向本轄區(qū)公民承擔(dān)責(zé)任。這兩方面最終都會(huì)落腳于實(shí)施效果的評(píng)價(jià)。當(dāng)然，從“關(guān)注空間中的人”這一角度出發(fā)，并以滿足“社會(huì)公眾切身利益”為最終目的，這更多是負(fù)責(zé)性維度的問題。

包含了明確的時(shí)間限度、區(qū)域范圍，以及特定目標(biāo)的規(guī)劃體系，其實(shí)施效果的評(píng)價(jià)，應(yīng)以整體規(guī)劃期結(jié)束后的決策后評(píng)估的方式進(jìn)行。〔34〕《重大行政決策程序暫行條例》第36條規(guī)定了重大行政決策的決策后評(píng)估，但主要作為執(zhí)行異常情況下的糾正機(jī)制。這種決策后評(píng)估更類似于本文提到的一般規(guī)則在個(gè)案適用中出現(xiàn)異常的情況，但行政規(guī)劃實(shí)施效果的決策后評(píng)估應(yīng)當(dāng)是常態(tài)化的。評(píng)估的內(nèi)容包括對(duì)所設(shè)定目標(biāo)本身的評(píng)價(jià)、“目標(biāo)—手段”匹配程度的評(píng)價(jià)、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的評(píng)價(jià)。具體而言，需要考慮以下各個(gè)因素：第一，規(guī)劃目的本身是否正當(dāng)，特別是對(duì)目標(biāo)篩選和優(yōu)先順序的抉擇是否需要調(diào)整；第二，規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，現(xiàn)有手段能否實(shí)現(xiàn)對(duì)有限資源的合理配置，以及公平分配；第三，規(guī)劃期內(nèi)的目標(biāo)完成度如何，如無(wú)法實(shí)現(xiàn)則需要對(duì)目標(biāo)和手段做何調(diào)整。當(dāng)實(shí)施效果未達(dá)預(yù)期時(shí)，評(píng)估結(jié)果應(yīng)成為下一階段規(guī)劃調(diào)整的重要依據(jù)。〔35〕《重大行政決策程序暫行條例》第36條第4款規(guī)定：“決策后評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為調(diào)整重大行政決策的重要依據(jù)。”在評(píng)估的主體上，規(guī)劃實(shí)施區(qū)范圍內(nèi)的公眾有非常重要的地位：就規(guī)劃對(duì)社會(huì)關(guān)系和生活空間的塑造而言，公眾是直接的體驗(yàn)者；就“關(guān)注空間中的人”及其相互關(guān)系而言，規(guī)劃本身的評(píng)價(jià)最終要回歸到人的層面上。因此，在城市規(guī)劃領(lǐng)域，特別是于每一規(guī)劃期結(jié)束后的評(píng)估，應(yīng)當(dāng)設(shè)置與規(guī)劃制定階段相類似的公眾參與機(jī)制。〔36〕《重大行政決策程序暫行條例》第36條第3款規(guī)定：“開展決策后評(píng)估，應(yīng)當(dāng)注重聽取社會(huì)公眾的意見，吸收人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織參與評(píng)估。”當(dāng)然對(duì)于很多非體驗(yàn)性的評(píng)價(jià)內(nèi)容，如自然資源的修復(fù)和保護(hù)情況等，則應(yīng)吸納專家意見。對(duì)于評(píng)估內(nèi)容進(jìn)行回應(yīng)的責(zé)任主體包括規(guī)劃的決策（各級(jí)政府及其規(guī)劃部門）和執(zhí)行機(jī)關(guān)，因?yàn)樵u(píng)估的內(nèi)容既包括目標(biāo)篩選和排序等涉及政策判斷的問題，也包括具體執(zhí)行效果等行政責(zé)任方面的問題。

四、以決策正當(dāng)重塑行政正當(dāng)性模式

上文在提出決策正當(dāng)、闡述其包含的兩方面內(nèi)容，并運(yùn)用于行政規(guī)劃領(lǐng)域之后，能夠在一定程度上解決規(guī)劃制定和實(shí)施過(guò)程中的動(dòng)力、協(xié)調(diào)和責(zé)任問題，從而回應(yīng)了以行政規(guī)劃為代表的重大決策對(duì)現(xiàn)有正當(dāng)性模式提出的三方面挑戰(zhàn)。而要以決策正當(dāng)重塑行政正當(dāng)性模式，則還需將其與現(xiàn)有的行政權(quán)控制手段結(jié)合起來(lái)，并明確決策正當(dāng)?shù)倪m用領(lǐng)域及其控制的路徑，如此方能在充實(shí)行政權(quán)正當(dāng)性內(nèi)容的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其的法律制約。

（一）行政正當(dāng)性模式的雙層次框架

我們業(yè)已指出，在行政權(quán)功能的廣泛光譜之下，傳統(tǒng)正當(dāng)性模式是對(duì)行政權(quán)內(nèi)在合法性限度的恪守，代表的是行政權(quán)的“義務(wù)”面向；而決策正當(dāng)則為行政權(quán)在合法性基礎(chǔ)上希望達(dá)致的更高目標(biāo)提供了評(píng)價(jià)的空間，代表的是行政權(quán)的“愿望”面向。決策正當(dāng)所提供的兩個(gè)核心價(jià)值——有效性和負(fù)責(zé)性，與強(qiáng)調(diào)專家和公眾參與的現(xiàn)有模式相比，處理了整體行政任務(wù)中另外一個(gè)層面上的問題，即活力、能力及負(fù)責(zé)性問題。當(dāng)然，在以往各個(gè)行政機(jī)關(guān)所作出的個(gè)案決定中，傳統(tǒng)的正當(dāng)性模式均能成立，并占據(jù)主導(dǎo)地位；但從超越個(gè)案的行政過(guò)程的角度來(lái)講，有效性中的活力關(guān)注到了決策的目的層面，處理了行政活動(dòng)的動(dòng)力問題；從超越各個(gè)分立的行政機(jī)關(guān)的角度來(lái)看，有效性中的能力則關(guān)注到了決策實(shí)施中的各種手段，強(qiáng)調(diào)了行政組織的協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌；而負(fù)責(zé)性則主要處理了超越個(gè)案和專業(yè)分工的整體任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和回應(yīng)問題，同時(shí)包含了決策的目的和理性兩個(gè)層面。這樣，在結(jié)合決策有效和負(fù)責(zé)的內(nèi)容之后，行政正當(dāng)性模式形成了包含合法性、專業(yè)性、參與性，以及決策正當(dāng)?shù)碾p層次控制框架。申言之，在論證決策正當(dāng)所包含的行政權(quán)“愿望”面向的功能之后，實(shí)現(xiàn)了行政正當(dāng)性的范式轉(zhuǎn)換與重塑。通過(guò)法律與政府的重新整合，行政活動(dòng)正當(dāng)性的范圍從一套最低程度的限制延伸至各種肯定性的責(zé)任；〔37〕同前注〔17〕，P.諾內(nèi)特、P.塞爾茲尼克書，第131頁(yè)。重塑后的控制模式，為行政權(quán)正當(dāng)性的論證提供了更為完整和立體的框架。

行政正當(dāng)性模式的各種理論既支持了行政權(quán)的運(yùn)行，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的控制和責(zé)任分配。“傳送帶”模式使行政機(jī)關(guān)獲得立法授權(quán)，但要求其權(quán)力行使應(yīng)符合職權(quán)法定原則；專家知識(shí)模式賦予行政機(jī)關(guān)專業(yè)判斷的空間，但要求其充分說(shuō)理并遵循慣例；參與模式給行政決策帶來(lái)知識(shí)增量并賦予其程序正當(dāng)，但要求對(duì)參與主體予以回應(yīng)并受其制約。這三種模式將對(duì)行政權(quán)的控制責(zé)任分配給三方主體：立法控制、自我控制、利益相關(guān)者控制。而在決策正當(dāng)性模式中，決策機(jī)關(guān)應(yīng)將涉及決策目的層級(jí)性和手段選擇理性的因素納入考慮之中，此時(shí)行政機(jī)關(guān)受到的掣肘主要是來(lái)自行政體系內(nèi)部。在我國(guó)現(xiàn)行行政組織制度下，最有意義的控制者就是地方各級(jí)政府，其也最有可能通過(guò)考慮政府活動(dòng)整體上的有效性和負(fù)責(zé)性，來(lái)對(duì)其下各個(gè)行政部門的決策施加影響。如上文所述，在以規(guī)劃決策為代表的這樣一類具有綜合性和系統(tǒng)性的行政活動(dòng)中，各級(jí)政府及其規(guī)劃部門有義務(wù)考慮規(guī)劃方案的整體目標(biāo)和系統(tǒng)協(xié)調(diào)性；并且需要對(duì)各類政策考慮予以充分說(shuō)明，最終還應(yīng)就規(guī)劃的實(shí)施效果承擔(dān)責(zé)任、予以回應(yīng)。

（二）決策正當(dāng)?shù)倪m用層次及其限度

需要注意的是，決策正當(dāng)?shù)挠行院拓?zé)任性的內(nèi)容并非普遍適用于所有行政活動(dòng)。在重塑后的行政正當(dāng)性模式中，這些增加的標(biāo)準(zhǔn)有其特定的適用層次和功能邊界。仍以規(guī)劃決策為例，基于規(guī)劃的“目標(biāo)—手段”結(jié)構(gòu)，并結(jié)合上述決策正當(dāng)在該領(lǐng)域的運(yùn)用可以發(fā)現(xiàn)，在規(guī)劃的制定和實(shí)施體系中，與規(guī)劃決策的有效和負(fù)責(zé)相關(guān)的，主要是規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定與細(xì)化、規(guī)劃體系的協(xié)調(diào)、規(guī)劃實(shí)施效果的整體評(píng)價(jià)，也就是聚焦于“目標(biāo)”層次及其整體上的實(shí)現(xiàn)程度。此時(shí)政府及其規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)需要通過(guò)披露和論述決策中與規(guī)劃體系運(yùn)行的有效性和負(fù)責(zé)性相關(guān)的因素，以在決策正當(dāng)?shù)目刂颇Ｊ街蝎@得支持。而傳統(tǒng)行政正當(dāng)性模式的影響主要體現(xiàn)在“手段”層面的各項(xiàng)行政決定中，即通過(guò)合法性、專業(yè)性和參與性的要求，來(lái)達(dá)到個(gè)案正當(dāng)?shù)男Ч．?dāng)然，在規(guī)劃體系的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，這樣一種雙層次的正當(dāng)性結(jié)構(gòu)無(wú)法被割裂開來(lái)，畢竟規(guī)劃會(huì)對(duì)后續(xù)行為產(chǎn)生持續(xù)影響，而由規(guī)劃所統(tǒng)領(lǐng)的各種行政行為之間也會(huì)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，因此規(guī)劃本身，以及用以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的后續(xù)行為必須被捆綁成不可割裂的“行為束”。這一方面意味著有時(shí)需要在體系的語(yǔ)境下考慮“行為束”中各項(xiàng)活動(dòng)的意義，另一方面也意味著會(huì)存在行政機(jī)關(guān)以政策目的為由不當(dāng)干預(yù)個(gè)案決定的危險(xiǎn)。這種雙層次的結(jié)構(gòu)，既為決策中的各種政策考量提供了正當(dāng)性的空間，也對(duì)其設(shè)定了必要限制。

1.決策正當(dāng)與其他現(xiàn)有正當(dāng)性控制手段之間，存在位階和權(quán)重上的差異，所謂雙層次框架的結(jié)構(gòu)就體現(xiàn)于此。但如果缺乏規(guī)范性、專業(yè)性、參與性上的支持，而僅僅出于政策效果的考慮，顯然不能在法律框架下正當(dāng)化一項(xiàng)決策。換句話說(shuō)，通常只有經(jīng)過(guò)了法律、科學(xué)和程序正當(dāng)?shù)脑u(píng)判后，決策中的其他考慮因素才能出場(chǎng)。只有遵循這樣的步驟，此種雙層次的正當(dāng)性模式才能避免行政機(jī)關(guān)決定的過(guò)度政策化或者行政首長(zhǎng)獨(dú)斷專行導(dǎo)致的決策個(gè)人化。

2.決策正當(dāng)性模式在適用領(lǐng)域上也是有限的。正當(dāng)性控制的各種因素并不總是具有同等重要性，在大部分特別是傳統(tǒng)的行政行為中，行政權(quán)的行使只需滿足“義務(wù)”層面的要求即可。之所以要在重大行政決策事項(xiàng)中提出決策正當(dāng)?shù)囊螅且驗(yàn)檎暧^層面上的目的性考慮，通常能夠?yàn)檎叩男纬商峁┱?dāng)化支持，但在個(gè)案性的決定中此種因素的考慮則應(yīng)受到限制。就政策的合目的性和理性來(lái)講，決策正當(dāng)性模式主要用以解決單一行政機(jī)關(guān)只關(guān)注眼前的任務(wù)和部門的利益，以及由此導(dǎo)致的動(dòng)力不足與協(xié)調(diào)不暢的問題。但在個(gè)案特別是常規(guī)性的行政決定中，上述決策正當(dāng)性模式所關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)幾乎降到最低，〔38〕同前注〔9〕，Adrian Vermeule文，第2485頁(yè)。政府整體上的有效和負(fù)責(zé)在此并不具有特別重要的意義。

因此，在規(guī)劃實(shí)施中，作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之手段的其他行政行為，比如，針對(duì)特定相對(duì)人的許可，屬于與規(guī)劃相關(guān)、但又獨(dú)立于規(guī)劃的個(gè)案性決定，本質(zhì)上是司法性而非政策性的法律關(guān)系。對(duì)此，主要通過(guò)合法性、專業(yè)性和參與性的要求，即可完成對(duì)行政權(quán)的控制，原則上不應(yīng)當(dāng)基于規(guī)劃實(shí)現(xiàn)效果的目的性考慮，來(lái)對(duì)個(gè)案進(jìn)行判斷。但鑒于規(guī)劃實(shí)施中的各項(xiàng)決定被捆綁為“行為束”的原因，有時(shí)又不得不在體系的語(yǔ)境下考慮其中各項(xiàng)決定的意義。此時(shí)由于行政機(jī)關(guān)突破了決策正當(dāng)?shù)倪m用邊界，那么就應(yīng)當(dāng)對(duì)所考慮的制度背景、政策因素進(jìn)行更充分的披露和論證，法官也應(yīng)在判決中對(duì)此進(jìn)行評(píng)論和回應(yīng)，從而降低以政策選擇為名不當(dāng)干預(yù)個(gè)案決定的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）包含決策正當(dāng)?shù)男姓?quán)控制路徑

如要將行政機(jī)關(guān)決策時(shí)出于政府整體上的有效和負(fù)責(zé)而考慮的各類因素，皆轉(zhuǎn)化成法律上可控的正當(dāng)性來(lái)源，就必須以行政機(jī)關(guān)的披露義務(wù)為前提，這也是實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)性所需要的透明度要求。對(duì)各個(gè)行政機(jī)關(guān)來(lái)講，雙層次的控制模式一方面為其行為提供了一種新的決策正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，另一方面也對(duì)其提出了進(jìn)行披露和論證的責(zé)任。這種披露義務(wù)超越了現(xiàn)有政府信息公開制度所能提供的孤立而分散的信息，而是要求一種系統(tǒng)性和結(jié)構(gòu)化的透明度。這恰恰也是深化政務(wù)公開、推動(dòng)政府決策透明規(guī)范的題中之義，比如，近期發(fā)布的《2021年政務(wù)公開工作要點(diǎn)》，除了明確各類規(guī)劃的主動(dòng)公開之外，還特別就宏觀政策的落地見效，提出了加強(qiáng)重大政策的解讀,以及增強(qiáng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切的要求。〔39〕《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2021年政務(wù)公開工作要點(diǎn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕12號(hào)）。無(wú)論政府內(nèi)部分工的具體情形如何，地方各級(jí)政府都需要在整體上對(duì)社會(huì)治理的各方面情況，向本轄區(qū)的公民承擔(dān)法律和行政上的責(zé)任。而只有當(dāng)各級(jí)政府對(duì)行政機(jī)關(guān)的影響是可見的情況下，才最有可能讓公眾區(qū)分出何為本地區(qū)發(fā)展所需的正當(dāng)?shù)恼呖剂浚螢樾姓C(jī)關(guān)出于自身利益所作的不當(dāng)考慮。我們承認(rèn)行政機(jī)關(guān)決策時(shí)受到的來(lái)自行政體系的制度壓力是真實(shí)存在的，并且也認(rèn)可其存在的價(jià)值，那么如要對(duì)此實(shí)現(xiàn)法律控制，就應(yīng)當(dāng)要求行政機(jī)關(guān)將相關(guān)信息予以披露，并且加以合理性論證。

需要注意的是，雖然整個(gè)行政體系構(gòu)成了各行政機(jī)關(guān)行為的制度背景，但并非其中產(chǎn)生的所有壓力都是法學(xué)語(yǔ)境下需要處理的因素，能夠用來(lái)正當(dāng)化一項(xiàng)行政決策的，必須是那些正式記錄中體現(xiàn)的政策考慮。具體到我國(guó)現(xiàn)行程序制度上，只有記載于“重大行政決策過(guò)程記錄”中的各類因素才能作為法律上可控的決策依據(jù)。〔40〕《重大行政決策程序暫行條例》第33條規(guī)定：“決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立重大行政決策過(guò)程記錄和材料歸檔制度，由有關(guān)單位將履行決策程序形成的記錄、材料及時(shí)完整歸檔。”提供正當(dāng)性模式的目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制，而客觀化和公開化是行政權(quán)可控的基本前提。在此意義上，公眾參與作為一種制度，仍可以成為實(shí)現(xiàn)決策正當(dāng)?shù)闹匾d體，因?yàn)槠浣K究是促使政府將各種理由予以客觀化和公開化的有效途徑。比如規(guī)劃決策中的公眾參與機(jī)制，就為不同的政策選擇提供了公共討論的空間，并能將規(guī)劃者的價(jià)值追求置于批判性的審視之下。〔41〕Patrick McAuslan, Planning Law’s Contribution to the Problem of an Urban Society， 37 MOD. L. REV. 134, 153 （1974）, p.152.公開各種決策因素并接受公眾評(píng)議，既能緩解規(guī)劃部門在正當(dāng)性論證中所遭受的壓力，又能通過(guò)政府整體透明度的提升，增加監(jiān)督的廣度與深度，更能促使政府在制定區(qū)域發(fā)展政策時(shí)真正回應(yīng)本轄區(qū)公民的訴求，實(shí)現(xiàn)治理的有效和負(fù)責(zé)的融合。

事實(shí)上，以有效溝通和實(shí)質(zhì)回應(yīng)為核心，并以論證為其理性支撐的行政程序制度，是一個(gè)能夠承載多元價(jià)值的彈性容器，可以為行政正當(dāng)性的各種模式提供一個(gè)開放的論壇。決策者在進(jìn)行溝通和回應(yīng)時(shí)，如能將決策基礎(chǔ)從法律、科學(xué)等因素?cái)U(kuò)展至包括整體政府的考慮（向上負(fù)責(zé)）和對(duì)本轄區(qū)公民的回應(yīng)（向下負(fù)責(zé)），那么此時(shí)的參與和說(shuō)明理由就不僅代表了程序正義，更包含了決策正當(dāng)?shù)膬煞矫嬉夂o(wú)論在何種行政正當(dāng)性模式之下，論證和說(shuō)理本身都是實(shí)現(xiàn)決策理性的必要條件，此處存在一種責(zé)任倫理，即行政機(jī)關(guān)必須全面說(shuō)明其行動(dòng)的目的，并充分論述其中存在的多樣利益和互相抗衡的價(jià)值；〔42〕同前注〔17〕，P.諾內(nèi)特、P.塞爾茲尼克書，第102頁(yè)。僅列舉用以支持決策的法律、專家和公眾意見、政策因素，并不會(huì)自動(dòng)地正當(dāng)化一項(xiàng)決策。最終，行政權(quán)控制的問題就被分解為：確認(rèn)各類主體分別在何種層面上對(duì)行政活動(dòng)施加了影響，各自發(fā)揮了何種功能，其正當(dāng)性如何？通過(guò)這種檢驗(yàn)，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政活動(dòng)的控制和正當(dāng)化。

五、結(jié)語(yǔ)

本文在重大行政決策的語(yǔ)境下，以其中的規(guī)劃決策為例，提出了包含決策正當(dāng)?shù)男姓?quán)的雙層次控制框架。一方面是考慮到在面對(duì)以行政規(guī)劃為代表的“另類”行政活動(dòng)時(shí)，傳統(tǒng)的正當(dāng)性模式存在解釋力上的明顯不足；另一方面的原因則在于，處于此種背景下的行政機(jī)關(guān)，始終受制于“技術(shù)環(huán)境”（規(guī)范性、專業(yè)性、參與性），又無(wú)法擺脫“制度環(huán)境”的約束。我們以往過(guò)于關(guān)注行政系統(tǒng)外部的控制，難以對(duì)“政治上負(fù)責(zé)和法律上可被課責(zé)的行政可能有怎樣的樣貌”做出完整的刻畫，〔43〕參見［美］杰里?L. 馬肖：《創(chuàng)設(shè)行政憲制：被遺忘的美國(guó)行政法百年史（1787—1887）》，宋華琳、張力譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2016年版，第151頁(yè)。因?yàn)榇颂幦鄙倭藘?nèi)部組織（政府及其各機(jī)關(guān)間的關(guān)系）和宏觀過(guò)程（多個(gè)行為構(gòu)成的行政任務(wù)）這兩塊“拼圖”。將行政正當(dāng)性模式拓展到包含整體政府層面上的有效和負(fù)責(zé)，或許能更完整地描述專業(yè)分工后的行政機(jī)關(guān)與政府及公民的關(guān)系，并更充分地解釋其行為的邏輯。事實(shí)上，各種正當(dāng)性模式都是一種關(guān)于行政權(quán)理想樣態(tài)的描述，也是一種邊際主義的最佳性模型，其一方面強(qiáng)調(diào)各自核心價(jià)值（合法/規(guī)范、專業(yè)/中立、參與/民主等）的重要性，另一方面又不斷地進(jìn)行自我修正以適應(yīng)實(shí)際的行政任務(wù)。顯然，不同的行政領(lǐng)域?qū)Ω鞣N正當(dāng)性控制手段的需求程度是不同的，對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，每一種控制都有其價(jià)值，但都不具有排他性的優(yōu)勢(shì)。〔44〕同前注〔9〕，Adrian Vermeule文，第2487頁(yè)。在此意義上，決策正當(dāng)提供了另外一種邊際主義的視角，從而拓展了現(xiàn)有行政正當(dāng)性模式的類別。