行政規劃正當性模式的轉型

●石肖雪

隨著行政權的功能從維護社會秩序延伸到建構社會秩序，規劃成為一項越來越重要的政府職能；并且，在政府機構改革和職能轉變的背景之下，規劃領域本身也有了新的發展需求。如《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出，要建立國土空間規劃體系，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。〔1〕《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）。盡管此類規劃在國土空間開發中具有重要的戰略意義，但規劃行為本身在正當性、有效性的證成上，甚至在行為性質的定位上仍存在廣泛的探討空間，〔2〕參見王青斌：《論行政規劃的法律性質》，載《行政法學研究》2008年第1期，第24頁；郭慶珠：《行政規劃的法律性質研究——與王青斌先生商榷》，載《現代法學》2008年第6期，第25頁；劉飛：《城鄉規劃的法律性質分析》，載《國家行政學院學報》2009年第2期，第45頁；何明俊：《作為復合行政行為的城市規劃》，載《城市規劃》2011年第5期，第20頁。而其所引發的大量有關公民權益保障的爭議，也使得這一問題的研究具有重要的實踐意義。

各類規劃的法律詳細規定了規劃編制和實施中的實體和程序規則，同時，規劃決策也被納入政府重大行政決策事項范圍。《重大行政決策程序暫行條例》提出了依法決策、科學決策、民主決策的要求，〔3〕參見《重大行政決策程序暫行條例》第1條、第5-7條。用以規范行政規劃和其他重大決策行為。這些原則對應了現有的三種行政正當性模式：“傳送帶”模式、專家知識模式和參與/利益代表模式。如將行政規劃置于這三個模式之下，規劃行為的正當性來源于：（1）法律的授權，特別是特定法律條文對規劃目的的表達（“傳送帶”模式下的正當）；（2）由專家提供的專業知識為規劃設計方案帶來的科學性（專家知識模式下的正當）；（3）受規劃影響的公眾通過在規劃制定和實施過程中表達自身訴求，為規劃帶來的民主正當性（參與模式下的正當）。但是，即便有依法、科學、民主原則，以及其他實體和程序規則的要求，規劃的實施效果仍一直備受爭議；規劃制定和實施體系仍缺乏完善的評價機制，乃至出現了“規劃規劃、墻上掛掛”的戲言。而且規劃實施還存在變更頻繁的問題，特別是控制性詳細規劃的變更，通常會對公民財產權，以及共同的生活空間造成明顯影響。

以上問題表明傳統的行政權控制理論，以及在此基礎上建構的規范體系，無法為行政規劃這類決策提供充分的支持，也無法對其目標的實現施加有效的控制。為了應對行政規劃在正當性和有效性上的困境，同時更好地囊括如國土空間規劃體系所提出的綜合、協調的需求，本文提出決策正當作為現有模式的補充。決策正當強調政府在進行規劃決策時應考慮整體上的有效與負責，其提供了依法、科學、民主以外的另一個行政權控制視角，實現了行政正當性模式的范式轉換與內容重塑。當然，本文無法對上述問題均進行細致的回應，而是旨在從理念和結構上提供一個新的分析框架，以確立類似行為的證成范式。

一、現有正當性理論在規劃領域解釋力的不足

在現有的正當性理論框架下，由于法規范通常缺乏對規劃目的的明確表達，〔4〕如《城鄉規劃法》第4條規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。”但關于特定區域如何在結合本地特色的基礎上實現上述目標，或不同目標之間的權重如何，都無法簡單從上述法條中得出結論。規劃制定機關通常被賦予很強的政策形成權力，行政機關與立法者之間的“傳送帶”過于脆弱，因此，學者就轉向專家知識模式和參與模式來論證規劃行為的正當性。規劃決策所具有的高度專業性，使得規劃編制過程往往由技術專家和行政專家主導；公眾因為專業知識上的缺乏，通常難以進行實質性的深度參與。由此可見，規劃行為的專業性，一定程度上給規劃制定中的民主參與帶來了困境，而規劃法律制約方式上的不明確，也給權益保障留下了隱患。總體而言，現有行政規劃的正當性主要源于多方信息的輸入，以及充分考慮相關利益，這固然能為行政權的運行提供重要支持，但在面對以規劃為代表的重大行政決策時，這些支持雖然必要卻遠非充分。

重大行政決策有別于常規性的政府運行手段，在行為載體上不是“要件—效果”式的個案性決定，在決策效果的實現方式上又不同于一般意義上的規范性文件。當然，不同類別的決策事項會有具體特征上的差異，但規劃決策非常典型地代表了這種具有特殊結構的行政決策模式。一般而言，規劃是在一定時間和區域范圍內設定特定目標，對有限的資源（資金、自然資源、空間資源等）進行合理利用和正當分配的活動；在基本結構上呈現“目標—手段”的行政模式，〔5〕參見孟鴻志：《行政規劃裁量基準初探》，載《法學論壇》2015年第6期，第35-36頁。是由設定目標、確定步驟、實現目標所構成的完整體系。這種行政模式以全面實現任務目標為根本追求，注重目標設定、體系統籌和效果評估等問題。也正是這些特征，使得以行政規劃為代表的決策行為對現有行政正當性模式的解釋力提出了嚴重挑戰。

（一）難以為調控目標的整合提供支持

行政規劃典型地體現了行政任務從點狀干預社會秩序到計劃性地塑造社會秩序這樣一種轉變過程，因而規劃是一種以設定目標為起點的調控體系。〔6〕參見［德］施密特?阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構》，林明鏘等譯，北京大學出版社2012年版，第20頁、第107頁。作為調控體系之源頭的目標設定環節，要解決的就是誰來設定目標并予以調控的問題，在此過程中專家和公眾的意見自然是極為重要的。一般來說，基于行政規劃目標和體系上的科學性要求，專家知識模式通常能夠為規劃行為提供較強的正當性基礎。專家，包括技術專家和行政專家，前者如規劃師，以其科學知識上的專業性為規劃決策提供智識支持，后者則是規劃部門中長期從事該領域管理活動的技術官僚。專家知識模式在實踐中的典型代表是城市規劃委員會，無論是咨詢協調型的城市規劃委員會，還是能夠代替政府決策的行政型城市規劃委員會，都是為了實現“技術+行政”的專業化效果，〔7〕參見鄧小兵、車樂：《決策效能指向的城市規劃委員會制度改革》，載《城市規劃學刊》2012年第6期，第74頁。以彰顯規劃的科學性與權威性。但是，在規劃目標的刻畫上，技術中立和科學理性都無法回答“為了誰規劃”這一根本問題，這也是城市規劃委員會通常需要吸納公眾代表的原因，即以廣泛的公眾參與機制增強規劃制定上的民主意蘊。

參與模式在行政規劃中的體現主要是規劃制定過程中公開進行的聽證會。不難發現，在回答“為了誰規劃”這個問題上，公眾參與實現了行政過程的民主化，同時也為規劃者提供了更為多元和充分的信息，進而幫助其判斷何為規劃所需要實現的公共利益。但這樣一種正當性的理想假設，往往因為公眾參與的實際效果而大打折扣。目前公眾參與的主體呈現出一種原子化的特點：分散的公眾無法組織成特定的利益群體，而個體參與者則囿于其有限的經驗和科學知識，往往難以判斷規劃方案中的專業技術性問題。總之，在技術專家和行政專家相結合之后，專家知識模式本身就會對公眾參與構成限制，由此也會導致專家與公眾意見相左。

同樣，在行政規劃的目標刻畫上，專家知識模式與公眾參與機制所提供的正當性支持可能是分散且相互沖突的。這不僅涉及專家與公眾的分歧，也包括公眾之間意見的差異。規劃目的的確定當然需要多方力量的共同努力，同時應當有科學的權威與民意的支持。但宏觀調控還需要最終的決斷者，政府的角色不可或缺。比如，城市發展中有關生態環境保護的規劃目的，長期以來都是公眾和專家關注的重點，我國很多大城市的市民運動也以環境保護和城市宜居作為核心訴求。〔8〕參見趙繪宇：《規劃法律中的環境利益增進——以近期的三起環境公眾事件為例》，載《法學》2008年第3期，第78-80頁。該文討論了涉及規劃和環境利益的三起公眾事件：廈門PX建設項目事件、北京六里屯垃圾焚燒場建設項目事件和上海磁懸浮建設項目事件。這些實踐推動了城市規劃理念的變革，也彰顯了專家與公眾參與在規劃中的重要性。但要將這一目標納入規劃體系，甚至上升至區域發展的戰略目標層面，則仍然需要政府的主導，而目前的正當性模式很少關注政府在這類決策中的功能。

（二）無法應對規劃體系統籌性的需求

在調控體系的理念之下，行政規劃表現出時間和空間維度上的拓展與統籌。規劃決策是基于現有信息來預測和調整未來的活動，因而具有形成功能并表達了特定的政策目的。不同于傳統的單向行政管理，現代的規劃體系能對公民行為進行引導卻不能對之完全加以控制，且這種調控手段發揮效力的前提是國家和公民之間的互惠與信任，因此，規劃需要在面向未來的一定時期內保持穩定。由于科學預測能力的局限，以及經濟社會發展的變化，規劃又必須保持彈性并適度變更，這便導致了規劃在時間維度上的突出矛盾。同樣，在空間維度，規劃要求體系上的統籌，這既包括一個區域內各項規劃之間的統籌，也包括區域之間，及更大范圍的各層級之間的統籌。前者在《若干意見》中體現為主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃，以及各種專項規劃之間的“多規合一”；后者則表現為從國家級到鄉鎮級的國土空間規劃的層級分工。

專家知識模式所支持的行政專業化分工，阻礙了規劃體系統籌性的實現。在行政規劃的正當性證成中，以往更強調技術專家的重要性，如規劃制定過程中的專家論證會，但事實上行政專家同樣值得關注，特別是在行政規劃這類專業性很強的管理領域更應如此。此時的專業性意味著職業化，而技術官僚所具有的“職業精神”本身，能成為制約行政權的重要手段，用以保證特定專業部門的獨立性和行動的一致性。〔9〕See Adrian Vermeule, Bureaucracy and Distrust: Landis, Jaffe, and Kagan on the Administrative State, 130 HARV. L. REV.2463, ii （2017）, p. 2470.在此意義上，該模式的正當性來自行政機關的自我抑制，也就是將決策的內容視為僅關乎事實和科學的問題，以此排除行政機關的主觀選擇，其根本目的是自治和去政治化。〔10〕See Elena Kagan, Presidential Administration, 114 HARV. L. REV. 2245, 2385 （2001）, pp. 2260-2261.但是獨立性的最大問題是，職業化的行政專家，以及由其構成的專業分工的行政部門，會給規劃的協調帶來極大困難。質言之，專家知識模式無法解決不同部門所制定的規劃之間的沖突。同時，“職業精神”所保證的長期專業認知上的一致，雖能為機關決策帶來前后一貫性的優勢，但也導致行政專家在面對新的知識和變化的環境時難以進行適度的變更。而與此同時，專業化分工后的規劃部門，既沒有動力，也沒有能力基于時間和空間上更開闊的目標，來對規劃體系進行調整與統籌。

（三）缺乏對整體責任評價機制的關注

任何重大行政決策都關注決策的實施效果。規劃所許諾的對于稀缺資源的合理利用和正當分配，最終將成為特定區域內居民對社會關系和生活空間的直接體驗。在群體特定、范圍特定、目標特定的情況下，規劃的實施效果應當是可評估、可追責的。不僅如此，規劃決策的責任評價機制是超越個案層面的總體性評價。在規劃實施的法律關系中，目標的實現過程通常被具體化為一個個獨立而又連續的行政行為；在“目標—手段”的結構下，規劃與后續行為密切相關，整體上可以被視為一個由規劃所統攝的“行為束”。但是各項“手段”的合法性的累積，并不足以支撐起整個規劃體系的有效和正當。在這一點上，行政規劃與一般的規范性文件在實現方式上存在重要的區別。具體來說，按照“制定規則—執行規則”的結構，規范性文件在后續的每一個案件的執行過程中，只要被適用，其效果就會得到一次實現。持續生效、反復適用的規則，其效力實現的最終產物是類案的集合，且由此成就規范性文件的公信力。所以一般的規范性文件在時間和空間的效力上是發散的，而且通常不需要進行總體實施效果上的評價，除非出現嚴重落后于現實需求而無法適用于個案的情況。然而與之不同的是，規劃雖然是在未來的一定時期內生效，但發生的是收斂的效果，最終指向決策目標的實現。換句話說，所有對目標進行步驟、方式和手段的分解，只是對任務進行了分解，但無法對責任進行替代；在“目標—手段”模式下，最終效果的評價仍然要回歸到“目標”層面上，由此才能形成一個完整的責任評價結構。

現有正當性證成機制的分散與沖突，最終導致作為調控體系的行政規劃在整體責任評價上的缺失。規劃應當能夠通過其所統攝的“行為束”達到預定目標，這是規劃具有收斂效果的主要原因。對于規劃實施效果的評價，參與模式原本提供了很好的制度框架，即將規劃的制定和實施過程開放給受到影響的公眾，完整呈現了從“為誰規劃”到“向誰負責”的過程。然而，目前公民對規劃實施效果的責任追究機制被分化成了兩個極端：個體評價上的末端化，整體評價上的原子化。在個體評價上，公民與規劃體系的關系被分散為特定個人與“行為束”中某一行政決定之間的關系；盡管規劃與后續“行為束”之間密切相關，但無論在行政過程或司法過程中，公眾都無法借助此種個案上的利害關系來挑戰規劃本身的合法性。至于對規劃整體的實施效果的評價，卻在各個層面上是缺位的。與規劃制定過程一樣，公眾往往以原子化的評價主體出現，難以集合為組織化的利益群體。因此，目前行政規劃領域的公眾參與制度更多發揮提供信息或消除負面輿論影響的功能，〔11〕參見朱芒：《公眾參與的法律定位——以城市環境制度事例為考察的對象》，載《行政法學研究》 2019年第1期，第15-16頁。并無法對規劃體系的調控效果進行有效的監督和制約，整體上呈現出微觀政治過程的失效。

在目前專業性主導的情況下，規劃制定中的公眾參與原子化與形式化，規劃實施效果評價機制不明確等，總體來看就是政府整體角色和責任機制缺位所導致的。在宏觀調控體系這樣的政策語境之下，專業信息和公開聽證都無法孤立而自發地與規劃體系整體上的正當性發生聯系，在此我們應當補充與宏觀調控體系相匹配的政府的功能，并在整個行政系統內審視規劃部門的角色。以規劃為代表的重大行政決策代表了一種不同于傳統行政行為的行政模式，其高度關注行政機關的決策能力和決策效果，并對政府運行的動力、協調和回應能力提出了挑戰，而這些正是決策正當的核心問題很少關注的，在此需要以行政權的決策正當性模式作為補充。

二、由決策正當反思行政正當性的范式轉換

作為一種調控體系的規劃，本身代表了政府角色的另一個面向，即主動且有計劃地塑造空間關系和社會秩序，以達到更好的治理狀態。要在此背景下創建一個新的行政權控制模式，就需要進行目標上的擴展和結構上的充實。

（一）行政權功能的兩種面向

富勒提出了道德的兩種面向——義務的道德與愿望的道德，并在義務的道德這一范疇內，定義了法律作為一種持續發展的事業所應具備的八項基本規則。這一論斷對行政法具有重要價值。學者認為，在富勒式的路徑之下，行政法的內在道德可以被歸納為：規則的明確性、法不溯及既往、一致性與信賴保護、程序正當等。〔12〕See Cass R. Sunstein, Adrian Vermuele, The Morality of Administrative Law, 131 HARV. L.REV. 1924, 1978 （2018）, pp. 1932-1965.這些基本規則都能在傳統的行政正當性控制手段中找到對應模型，代表了行政權運行中的底線。但是，并非所有的政府行為都應隸屬于義務的道德，典型的例外就是對有限資源進行經濟性分配的行為，以及那些過于開放、復雜的多中心任務（Polycentric Task）。〔13〕Lon L. Fuller, Forms and Limits of Adjudication, 92 HARV. L.REV. 353, 409 （1978）, p. 394.富勒式行政法的邊界正在于此，因為在這些例外領域中，政府行使其權力不僅應恪守內在義務，還應關注外在目標，這就在一定程度上延伸到了行政權功能的“美德”面向。

傳統視角下的行政活動，往往被塑造為個人權利與行政機關相對抗的模式，而如何從義務的角度對行政權加以控制往往更受關注。但在一些涉及公共消費的領域中，包括教育與醫療系統、公共福利、環境保護、公共交通，以及土地利用和城市發展的規劃等，如果僅將政府與公民的關系界定為一系列相互對抗的“個人化”的案件，就會誤解其中真正存在的沖突。〔14〕See Patrick McAuslan, Administrative Law, Collective Consumption and Judicial Policy, 46 MOD. L. REV. 1, 20 （1983）, p. 2.此時的根本問題不是單一個體與行政機關之間的對抗，而是涉及社會群體的政策制定和資源分配。

在這些領域中，富勒式行政法的內在道德要求，盡管是正當且必須的，但還需要關照到行政機關的角色和能力、其所受到的資源限制與制度壓力，以及行政任務的整體目標。在此，行政權的“美德”面向，指的就是行政機關如何在合法性的前提下，最好地利用有限的資源來實現行政任務的目的。作為內在價值的“義務”是必須的，而作為外在目標的“愿望”是值得追求的；行政權的實踐就是從恪守“義務”到追求“愿望”過程中的某種狀態。

（二）通過決策正當充實行政權的功能

在行政機關就影響社會經濟發展、關涉重要公共利益的問題作出決策時，會有很多超越傳統“義務”面向的考慮。為了服務于特定的任務和目的，各個決策機關需要在自身的專業立場和政府整體的目標取向之間尋求平衡。但傳統的合法性控制模式，并不能緩解制度環境給行政機關帶來的壓力。目前以合法性導向（職權法定、程序合法）或專家導向來對行政決定進行正當化的控權模式，可能反而會促使行政機關用法律和科學的語言來包裝自己那些實際包含了政策判斷的決定。〔15〕See Kathryn A. Watts, Proposing a Place for Politics in Arbitrary and Capricious Review, 119 YALE L.J. 2, 85 （2009）, p. 14.這在規劃的執行中，又會進一步導致司法審查的形式化，即法院在審查涉及規劃行為的案件時，通常只對行政機關的專業判斷作形式合法性的審查，而不對行政機關實際上進行了何種重要的利益權衡作實質性審查。〔16〕參見陳越峰：《城市空間利益的正當分配——從規劃行政許可侵犯相鄰權益案切入》，載《法學研究》2015年第1期，第43-45頁。長此以往，這就可能演化為一種機械的合法性審查模式，即大部分情況下法院不得不同時放棄對專業因素和政策因素的控制，導致合規即合法、合規即正當。在面對目的導向的行政任務時，行政機關如果退隱于規則或細節背后，并不足以實現最好地利用有限的資源來達成行政任務的目的這一行政權的功能。現有的行政權控制技術和理論，能夠批判性地對行政任務的目的加以評價，但對目的的肯定性評價的貢獻卻比較有限。〔17〕參見［美］ P.諾內特、P.塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，第96頁。換句話說，在同樣都是“合法”的情況下，現有的評價技術似乎難以判斷何種目的更值得追求，也無法關照到整體治理目標的實現程度。

同樣重要的是，目標導向下的各類重大行政決策并非價值無涉。宏觀行政任務通常可被分解為多項決策，而每一項決策都包含“價值判斷”（Value Judgment）和“事實判斷”（Factual Judgment）——都以最終目標為指引，并且應當有助于最終目標的實現。“價值”選擇的目的性特點，構成了決策的層級體系，也就是較低層級的決策通常是實現較高層級決策的手段，越高層級的宏觀決策包含更多的目的性因素。而關于手段選擇是否恰當的“事實”問題，則構成了決策的理性意涵，也就是只有當手段能夠實現既定目標時，決策才是理性的。〔18〕See Herbert A. Simon, Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organization （4th ed.）, New York: Free Press, 1997, p. 4, 74.這種同時包含了目的和理性的決策，成為現代行政活動與傳統執行行為之間的重大區別；而對目標的設定和實現，也是規劃決策的核心特征。因此，所謂的重大行政決策，在“合法”的基礎上還會存在沖突目標間的權衡、目標優先性的排序；同時還需要通過處理決策的執行問題，協調行政系統內部各機關間的分工合作，來最終實現所設定的目標，這些諸多因素的總和成就了最終的決策。

行政權實踐中“愿望”的面向，就蘊含在此種目的的選擇和實現之中。以決策正當性模式來充實行政權的功能，就是要通過關注處于制度壓力之下的行政機關實現任務目標的具體樣態，來呈現超越“義務”面向的行政權的內涵。我們無法簡單回答，對行政權而言什么樣的外在“愿望”是更值得追求的，因此當談及特定機關如何能夠最好地利用有限資源以實現任務目標時，我們往往訴諸決策的層級體系。也就是由更宏觀的決策者和更高層級的目標來指引下級決策者的“價值判斷”和“事實判斷”，從而在整體上達到決策體系的一致和決策目標的完整實現。

（三）政府在規劃決策中的最終裁決者角色

基于我國行政組織法上的規則，能夠超越部門分立，在決策時就行政任務的目的進行“價值判斷”，并綜合領導各部門執行決策，最后就手段對目的的實現程度進行“事實判斷”的主體，主要是中央政府/地方各級政府。〔19〕《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第32條規定：“地方各級人民政府都對本級人民代表大會和上一級國家行政機關負責并報告工作……全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。”第40條規定：“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且受國務院主管部門的領導或者業務指導。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導，并且受上級人民政府主管部門的領導或者業務指導。”比如，各級政府及其部門在進行規劃決策時，一方面需要服從中央政府的統一領導，另一方面也要考慮自身的經濟社會發展優勢；當規劃決策中明確了本區域的整體發展戰略，以及特定時期的目標后，各級政府應當有能力領導所屬部門予以執行并實現規劃目的。政府在此期間的角色就是：宏觀把控規劃決策的目的，以符合更高層級的規劃體系（決策的層級體系）；綜合統籌規劃實施的手段，以達成規劃目標（決策的理性意涵）。在這種重大行政決策之中，政府及其所屬部門的身份特征、活動樣態，就與一般行政正當性模式定義下的行政機關有所不同。現有控權模式的一個共同點在于，行政機關所處的組織環境及其角色被隱去了，在控制行政權的過程中，行政機關及其權力僅僅是一個客體，成為被立法授權和司法審查的對象。但在決策正當性模式中，政府及其各機關作為行政組織的身份得到了凸顯，特別是各級政府及行政首長在行政活動中的角色，其與行政機關的關系，以及政府與其轄區內公眾的關系得到了更多的關注。

當然，在行政權控制理論中提出決策正當，并不是要代替現有的正當性模式，更不是認為所有的行政決定都要滿足決策正當的要求。實際上，提出決策正當的核心目的在于，要求重大決策的制定機關高度關注并論證決策中涉及目標選擇的因素，要求政府協調和監督各決策執行機關的行為，就各項手段能否實現既定目標進行評價并予以公開和回應，從而使重大行政決策既能在整體上契合層級性的目標體系又能確保手段選擇的理性。決策正當性模式對目標和手段的關注，讓行政權的評價有了一種新的視角，使行政機關展示了更立體的形象，既有其內部結構也有其外部環境，而不再是一個被控制的“質點”。在決策正當性模式之下，影響決策目標設定的各項因素以及決策效果的評估應當被納入法律控制的范圍，從而使決策中存在的大量政策考量從幕后走到臺前，進而為法律控制提供基礎。在此過程中，就需要將一系列具體的控制標準納入一個完整的框架之中，并關照到行政權“愿望”面向的功能，以及政府在其中的角色。

三、決策正當的內容及其在行政規劃中的運用

關于政府在宏觀決策中的角色及其對行政活動正當性的證成，首先源自Elena Kagan提出的“總統行政”（Presidential Administration），或總統控制模式。但通過Kathryn A. Watts、Lisa Schultz Bressman、Adrian Vermeule等學者的進一步闡釋，總統控制模式已轉型為更一般化的關注政府宏觀決策正當的控制模式，并具有與其他行政正當性模式所不同的優勢。Elena Kagan所提出的“總統行政”模式源自里根總統時代OMB（Office of Management and Budget）對各行政機關之規制手段所進行的審查，以規制政策的成本效益分析為核心；而到克林頓總統時代，已有更豐富的控制手段，并包含了超越經濟效益考量的更多意涵。〔20〕同前注〔10〕，Elena Kagan文，第2272-2303頁。總體而言，這一以政府宏觀決策為核心的控制模式，關注到了政府的角色及其與所屬機關之間的關系，展現了行政權所具有的超越“義務”的價值追求。

（一）行政正當性模式中決策正當的內容

重大決策的正當性模式關注的是作為整體的政府，探究的是行政機關在整個行政體系中受到的影響，以及可能的控制方式。在解釋行政機關的行為邏輯時，該模式觀察到了政府為各機關活動所創造的制度環境，提出了兩項與其他正當性模式不同的核心價值——有效性（Effectiveness）和負責性（Accountability），無論何種組織形態的政府在決策過程都需要實現這兩個基本目標。〔21〕同上注，第2251-2252頁、第2331-2346頁。反之，如從現有行政權控制模式出發，審視一項決策某一方面的正當性，就有可能忽視政府整體層面上的有效與負責。這也是決策正當性模式必須存在的理由。

1.有效性。首先需要明確的是，此種有效性是政治學意義上的，與經濟學或管理學意義上的效率有所區別。〔22〕與此相關的是沈巋教授提出的行政效能原則。該原則主要從經濟學中的效率引出并具有超越經濟效率的價值關切，聚焦于行政法意義上的投入與產出的特殊意義，因而與本文提到的有效性有不同面向，但在內容上也會有相關之處。如關于與效能相匹配的責任機制，沈巋教授指出在違反效能原則時，行政機關“更應該承擔政治責任和/或行政責任，而不是由起訴者啟動、由法院予以追究的狹義的法律責任”。由此可見，無論是經濟學還是政治學意義上的責任/負責，關注點都超越了實定法意義上的法律責任。參見沈巋：《論行政法上的效能原則》，載《清華法學》2019年第4期，第16-19頁。當然，從廣泛意義上講，這可以包括技術層面上的，如規制領域所強調的成本效益分析等，但此處的有效性更強調行政中的能量，包括是否具備能力和意愿來實施、修正、取消特定政策，并相對迅速地處理問題。自然，所有的行政組織（行政首長）都關注如何以適當的成本，通過一致且連貫的活動來實現治理的基本目標。〔23〕Richard H. Pildes; Cass R. Sunstein, Reinventing the Regulatory State, 62 U. CHI. L. REV. 1, 130 （1995）, p. 16.但與之相沖突的是，傳統的控權理論往往將行政機關置于組織上孤立和真空的環境中，極少關注行政中的能量需求。而且在目前的行政法研究中容易被忽略的一點是，官僚機構有一種致命的內在缺陷，那就是惰怠和麻木。〔24〕同前注〔10〕，Elena Kagan文，第2263-2264頁。因此有時候需要關注的問題不是行政機關的失控，而是整體性的消極（此消極并非個案的不作為）。此時的行政機關需要來自政府層面的“調控”——為其提供動力、設定方向，并匹配以適當的資源以實現該目標。

據此，行政的有效性可以被具體化為兩個方面：活力和能力。由于上述官僚機構的內在缺陷，活力無法從行政機關自身開展常規性事務的過程中產生，而需要外部動力機制。但在外部，立法機關一般難以迅速處理具有前瞻性的問題，司法機關則只有在出現個案爭議才會介入對行政行為的審查。因此對行政機關而言，積極作為的活力最主要來自上級行政機關，特別是本級政府。而能力問題主要關注的是，決策者能否對目標予以權衡并進行優先性排序，以及是否具備協調能力。盡管政府總體上代表公共利益，但各領域的行政機關通常有自己的目標偏好，也就是所謂的公共利益的內部可能是相異甚至是沖突的。分立且同級別的行政機關之間，通常沒有意愿和正式的權力來進行相互協調。有能力對這些不同的目標偏好進行取舍與排序并加以調控的，主要也是作為統一領導者的本級政府。也就是，政府可以為所屬各機關設定更宏觀和更高層級的目標，以作為各機關決策時“價值判斷”的來源；而組織和決策層級結構的存在，也使得政府能通過協調更低層級的各項決策，以保證整體行動的一致性。

事實上，對各個行政部門而言，技術官僚決策的根本問題并不在于其內部的價值偏好，而在于外部動力。當已經存在價值預設（“傳送帶”）或者是價值中立的情況下（專家知識），行政機關通常能夠高效運轉以處理常規性的事務；但對于需要發揮形成性功能、進行預測和決斷時，現有的控權模式是遠遠不夠的。已有的治理機制只能在業已運轉起來之后，通過內部自洽的流程產生常規性的行政決定，但問題就在于如何推動其運轉，以及如何評價其運轉的整體效果。因此技術官僚主導的決策同樣需要外部的動力與反饋，即便只是為了達到這一傳統模式的運行效果，某些來自宏觀決策者的實際推動也是必須的，更何況很多時候的行政任務已經超越了常規性的事務。外部的動力機制已在有效性的部分處理，而反饋的問題則涉及負責性的方面。

2.負責性。與有效性相對應的負責性，并不僅僅指行政機關就個案決定承擔法律責任（如行政復議和行政訴訟），還包括行政機關能處處以人民福祉為念，忠實地履行其行政職責。我們對政府的期待是它們有能力實現國家治理的目標，并能為結果承擔其責任。但目前的行政正當性模式就政府的負責性而言存在明顯不足。在傳統的法律“傳送帶”易于脫節之后，專家知識模式通過賦予中立的技術專家和職業化的行政專家以很強的獨立地位，代表了一種行政權的自我控制，這種控制是通過將行政問題表達成技術問題來實現的，事實上并不包含負責性的成分，也沒有外部的評價機制。理想狀態中的參與/利益代表模式可以將政策制定還原為一個微觀的政治過程，從而來解決負責性的問題，但這還只是理想。畢竟公眾參與中的聽證會主要是從個案聽證（司法型）中獲得啟發，尚未完全形成適合自身（政策型）的程序架構。〔25〕參見石肖雪：《作為溝通過程的行政聽證》，載《法學家》2018年第5期，第50頁。因此，我國目前的公眾參與程序并沒有發展成利益代表模式，也就無法達到其原本希望實現的負責性的效果。而且即便是理想的參與模式，仍缺少一個負責性的重要內容——回應，也就是政府需要以實際的治理效果，來兌現其對公眾的承諾。

在治理能力的基礎上談論負責性，自然會涉及政府對公眾需求的回應能力，在此意義上，決策正當源自整體政府層面的向下負責。所謂回應，當然可以囊括利益代表模式所提出的，將公眾需求納入公共政策形成過程中這樣的要求，但更重要的是需要為公眾提供制度化的方式，來對決策的最終實施效果進行評價，并由特定主體承擔評價的結果，這是負責性的核心，也是回應性的本質。那么，對行政活動負責的主體是誰？各領域的行政機關自然需要為自己的政策選擇承擔法律責任，比如對規范性文件的合法性負責。從上文的闡述可以發現，行政的有效性是一個超越了部門條塊分割的整體政府的運轉有效，而能在這一層面上提供治理能力，并對公眾需求進行回應的，自然是各級地方政府，這從組織法所描述的地方各級政府與地方人大，以及與政府各組成部門的關系中都可以得到印證。總結而言，決策正當的負責性維度關注治理目標的實現，這涉及決策效果的“事實判斷”，就決策實施中的各項手段及其對決策目標的實現，政府應承擔整體上的評價責任。就目標的選擇而言，這還涉及政府決策對公共利益的實現和對公眾需求的回應程度。在此意義上，負責性的要求仍然符合決策“價值判斷”的目的層級，即各項重大行政決策以實現“重大公共利益”和滿足“社會公眾切身利益”為根本目標。〔26〕《重大行政決策程序暫行條例》第3條。

以上論述的決策正當的兩方面內容，正契合于國土空間規劃體系的框架，以及我國地方政府組織制度。《若干意見》將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為“多規合一”的國土空間規劃，并從國家到地方劃分五個層級，與各級政府相對應。〔27〕另參見《建立國土空間規劃體系并監督實施〈若干意見〉發布會》，載國新網，http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/40528/index.htm，2021年3月12日訪問。在統一的國土空間規劃體系下，行政規劃的制定與實施已經超越了單一部門的職能，而需要放在整體政府的背景下來實現統籌和協調。根據組織法上的責任制度，作為核心角色的政府，需要向上級政府負責，落實上一層級的國土空間規劃以實現統一的規劃目的，具體到各級規劃部門時便構成了決策的有效性要求；各級政府同時還需向本級人大負責，也就是需要實現向本區域公民已承諾的規劃目標，這主要是決策的負責性問題。當然規劃的有效性和負責性本質上都在回答同一個問題：如何通過空間的合理利用和正當分配，促進高質量發展和高品質生活，真正回應公眾需求？

（二）規劃決策有效性維度的擴張與控制

行政規劃在時間和空間上的拓展，本身就融合了有效性中的活力和能力這兩方面的要求。在時間維度上，規劃目的在不同階段會發生變化，原本的規劃會因為不能適應城市快速發展所產生的需求而變得滯后。當行政機關通過預測和計劃來調整社會秩序、發揮形成性的功能時，面臨的最大問題就是制度穩定性（可預期性）與適應發展需求之間的矛盾。為此，規劃一方面需要根據過去的實施經驗而不斷調整，另一方面也需要根據對未來發展的預測而設定新的目標。包含“價值判斷”的決策模式本身并不強調政策的前后一致，該模式就是允許決策者基于更高層級的目的或者是自身決策的需求來調整政策方向，〔28〕同前注〔12〕，Cass R. Sunstein，Adrian Vermuele文，第195頁。這似乎直接賦予了規劃變更以正當性。但是，真正的問題不在于規劃能否變更，而在于如何避免政府以政策需求為名隨意變更規劃、攫取利益，特別是在城市規劃領域中，政府極有可能既是利益的分配者，又是受益者。〔29〕參見徐鍵：《城市規劃中公共利益的內涵界定—— 一個城市規劃案引出的思考》，載《行政法學研究》2007年第1期，第70頁。在本文的正當性模式之下，關于本轄區發展方向的政策目的性考慮，可以成為規劃變更的動力，為其提供有效性上的支持，但政府及其規劃部門在進行規劃調整時應當就影響其決定的政策因素和制度環境進行論證。更為重要的是，行政機關政策方向和政策內容上的前后不一致，需要以一種正式和公開的方式來加以闡明、并受到控制。而且，合法性、專業性和參與性上的證成仍然是決策的前提，優先于其他政策因素在正當性模式中的權重和位階。這樣一種有限制的適用方式，既為規劃變更中的“價值判斷”保留了空間，允許行政機關更完整和全面地展現決策邏輯，同時也以公開化論證的要求，限制了不當的行政干預。

關于空間層面上的體系化，有效性的要求在于上下級規劃的統籌，以及同層級不同類型規劃間的協調。不同層級的規劃之間本身有功能定位上的差異，比如國土空間規劃體系中，全國性國土空間規劃側重戰略性，省級政府組織編制的規劃側重協調性，市縣和鄉鎮級的規劃側重實施性；同時下級規劃又是對上級規劃的落實。這典型地體現了規劃目標的層級結構，即高層級規劃通過指導下級規劃以實現整合，而下級規劃在進行細化、落實過程中也需注重當地特色，發揮自主性，從而形成雙向統一。〔30〕參見王貴松：《調整規劃沖突的行政法理》，載《清華法學》2012年第5期，第44-47頁。對下級規劃而言，上級規劃下達的任務是自上而下的動力和壓力，很多規劃文件都會明確闡述上級規劃下達的任務指標，〔31〕如《蘇州市土地整治規劃（2016—2020年）》第13條就規定，根據《江蘇省土地整治規劃（2016—2020年）》，江蘇省下達給蘇州市的土地整治指標為兩項，即高標準農田建設任務和土地整治補充耕地任務，而且有明確的數額要求。尊重上級的指示也符合行政體制“下級服從上級”的法律要求。至于同層級規劃之間的關系，則分為兩種情況：一是，根據“多規合一”的要求，同一政府中的各部門在進行規劃編制時需要將多種不同目的和功能的規劃進行融合；二是，不同區域間的規劃，如側重實施性功能的市縣和鄉鎮國土空間規劃，可以按具體需求進行跨區域的合并編制。在第一種情況中，存在專業分工與規劃統一之間的矛盾，這當然可以通過機構改革來實現，比如在國土和規劃部門進行職能合并后，土地利用規劃和城鄉規劃的融合就是部門內部事項。但國土空間規劃體系還涉及大量跨部門的資源配置事項，如空間開發和產業規劃、環境規劃、林地草原海洋等專項規劃的融合。此時就涉及治理有效性中的能力問題，需要超越各工作部門的本級政府，對各項規劃所設定的目標進行權衡與優先性設置，并最終實現規劃間的協調。而第二種情況中的跨區域規劃的統一制定，更是需要同級政府間的協商和上級政府的統籌。

（三）規劃決策負責性維度的擴張與控制

規劃決策的有效性維度，主要處理的是上下層級和同層級規劃間的協調，更多地表現為行政系統內部的關系；而規劃決策的負責性維度則主要關注政府及規劃部門與其轄區內的公民之間的關系。行政規劃的目標導向，以及在時間和空間上有限度的開放性，要求各級政府對特定范圍內的特定群體，就特定規劃目標的實現承擔責任。這種決策負責性所提出的要求，貫穿于規劃編制時的目標設定、規劃實施后的效果評價兩個階段，并且通過整體責任評價機制的建構，來實現對規劃體系的監督。

在規劃制定過程中，按照我國現有制度設計，負責性的要求可通過兩種方式實現：一是，通過權力主體施加控制，即規劃編制中由各級人大行使審議權；二是，通過公眾參與制度，以程序控制的方式使規劃內容包含公眾的利益訴求。各級人大對規劃的審議權，在行政規劃制度初期就已確立，但逐步受到了削弱。如在1989年的《城市規劃法》中規定，城市人民政府在向上級政府報請審批總體規劃前，須經同級人大或其常委會審查同意；而在2007年的《城鄉規劃法》中，本級人大常委會對城市總體規劃僅有審議權，并且審議意見交由本級政府研究處理，因此城鄉規劃整體上呈現出“去人大化”的特點。〔32〕同前注〔2〕，劉飛文，第46頁。不過2007年《城鄉規劃法》在削弱地方人大權限的同時，卻增加了公眾參與的要求，也就是將原本權力體系內的控制，更多地轉移到公眾制約之上。《重大行政決策程序暫行條例》也專門規定了規劃決策中公眾參與程序的內容。即便目前公眾參與在制度設計和實施效果上仍有不足，尚無法實現有效表達群體利益需求的目標，但這一增加程序透明度的要求，仍會對政府的權力構成約束。

就規劃的實施效果而言，整體的評價或者反饋之所以重要，主要在于區域發展規劃不僅是轄區公民集體消費的公共產品，同時還涉及城市及區域系統的規制與管理。〔33〕同前注〔14〕，Patrick McAuslan文，第2頁。治理目標最終能否實現是關鍵所在，而這實際上是有效性和負責性所共同處理的問題。對各級政府及其規劃部門而言，包含目的和理性的規劃決策，要求政府必須有意愿和能力來設定目標并對之完整實現，并且還需就規劃對有限資源的配置是否合理正當及其最終實現的程度，向本轄區公民承擔責任。這兩方面最終都會落腳于實施效果的評價。當然，從“關注空間中的人”這一角度出發，并以滿足“社會公眾切身利益”為最終目的，這更多是負責性維度的問題。

包含了明確的時間限度、區域范圍，以及特定目標的規劃體系，其實施效果的評價，應以整體規劃期結束后的決策后評估的方式進行。〔34〕《重大行政決策程序暫行條例》第36條規定了重大行政決策的決策后評估，但主要作為執行異常情況下的糾正機制。這種決策后評估更類似于本文提到的一般規則在個案適用中出現異常的情況，但行政規劃實施效果的決策后評估應當是常態化的。評估的內容包括對所設定目標本身的評價、“目標—手段”匹配程度的評價、目標實現程度的評價。具體而言，需要考慮以下各個因素：第一，規劃目的本身是否正當，特別是對目標篩選和優先順序的抉擇是否需要調整；第二，規劃實施過程中，現有手段能否實現對有限資源的合理配置，以及公平分配；第三，規劃期內的目標完成度如何，如無法實現則需要對目標和手段做何調整。當實施效果未達預期時，評估結果應成為下一階段規劃調整的重要依據。〔35〕《重大行政決策程序暫行條例》第36條第4款規定：“決策后評估結果應當作為調整重大行政決策的重要依據。”在評估的主體上，規劃實施區范圍內的公眾有非常重要的地位：就規劃對社會關系和生活空間的塑造而言，公眾是直接的體驗者；就“關注空間中的人”及其相互關系而言，規劃本身的評價最終要回歸到人的層面上。因此，在城市規劃領域，特別是于每一規劃期結束后的評估，應當設置與規劃制定階段相類似的公眾參與機制。〔36〕《重大行政決策程序暫行條例》第36條第3款規定：“開展決策后評估，應當注重聽取社會公眾的意見，吸收人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織參與評估。”當然對于很多非體驗性的評價內容，如自然資源的修復和保護情況等，則應吸納專家意見。對于評估內容進行回應的責任主體包括規劃的決策（各級政府及其規劃部門）和執行機關，因為評估的內容既包括目標篩選和排序等涉及政策判斷的問題，也包括具體執行效果等行政責任方面的問題。

四、以決策正當重塑行政正當性模式

上文在提出決策正當、闡述其包含的兩方面內容，并運用于行政規劃領域之后，能夠在一定程度上解決規劃制定和實施過程中的動力、協調和責任問題，從而回應了以行政規劃為代表的重大決策對現有正當性模式提出的三方面挑戰。而要以決策正當重塑行政正當性模式，則還需將其與現有的行政權控制手段結合起來，并明確決策正當的適用領域及其控制的路徑，如此方能在充實行政權正當性內容的同時，實現對其的法律制約。

（一）行政正當性模式的雙層次框架

我們業已指出，在行政權功能的廣泛光譜之下，傳統正當性模式是對行政權內在合法性限度的恪守，代表的是行政權的“義務”面向；而決策正當則為行政權在合法性基礎上希望達致的更高目標提供了評價的空間，代表的是行政權的“愿望”面向。決策正當所提供的兩個核心價值——有效性和負責性，與強調專家和公眾參與的現有模式相比，處理了整體行政任務中另外一個層面上的問題，即活力、能力及負責性問題。當然，在以往各個行政機關所作出的個案決定中，傳統的正當性模式均能成立，并占據主導地位；但從超越個案的行政過程的角度來講，有效性中的活力關注到了決策的目的層面，處理了行政活動的動力問題；從超越各個分立的行政機關的角度來看，有效性中的能力則關注到了決策實施中的各種手段，強調了行政組織的協調與統籌；而負責性則主要處理了超越個案和專業分工的整體任務目標的實現和回應問題，同時包含了決策的目的和理性兩個層面。這樣，在結合決策有效和負責的內容之后，行政正當性模式形成了包含合法性、專業性、參與性，以及決策正當的雙層次控制框架。申言之，在論證決策正當所包含的行政權“愿望”面向的功能之后，實現了行政正當性的范式轉換與重塑。通過法律與政府的重新整合，行政活動正當性的范圍從一套最低程度的限制延伸至各種肯定性的責任；〔37〕同前注〔17〕，P.諾內特、P.塞爾茲尼克書，第131頁。重塑后的控制模式，為行政權正當性的論證提供了更為完整和立體的框架。

行政正當性模式的各種理論既支持了行政權的運行，同時也實現了對行政權的控制和責任分配。“傳送帶”模式使行政機關獲得立法授權，但要求其權力行使應符合職權法定原則；專家知識模式賦予行政機關專業判斷的空間，但要求其充分說理并遵循慣例；參與模式給行政決策帶來知識增量并賦予其程序正當，但要求對參與主體予以回應并受其制約。這三種模式將對行政權的控制責任分配給三方主體：立法控制、自我控制、利益相關者控制。而在決策正當性模式中，決策機關應將涉及決策目的層級性和手段選擇理性的因素納入考慮之中，此時行政機關受到的掣肘主要是來自行政體系內部。在我國現行行政組織制度下，最有意義的控制者就是地方各級政府，其也最有可能通過考慮政府活動整體上的有效性和負責性，來對其下各個行政部門的決策施加影響。如上文所述，在以規劃決策為代表的這樣一類具有綜合性和系統性的行政活動中，各級政府及其規劃部門有義務考慮規劃方案的整體目標和系統協調性；并且需要對各類政策考慮予以充分說明，最終還應就規劃的實施效果承擔責任、予以回應。

（二）決策正當的適用層次及其限度

需要注意的是，決策正當的有效性和責任性的內容并非普遍適用于所有行政活動。在重塑后的行政正當性模式中，這些增加的標準有其特定的適用層次和功能邊界。仍以規劃決策為例，基于規劃的“目標—手段”結構，并結合上述決策正當在該領域的運用可以發現，在規劃的制定和實施體系中，與規劃決策的有效和負責相關的，主要是規劃目標的設定與細化、規劃體系的協調、規劃實施效果的整體評價，也就是聚焦于“目標”層次及其整體上的實現程度。此時政府及其規劃機關需要通過披露和論述決策中與規劃體系運行的有效性和負責性相關的因素，以在決策正當的控制模式中獲得支持。而傳統行政正當性模式的影響主要體現在“手段”層面的各項行政決定中，即通過合法性、專業性和參與性的要求，來達到個案正當的效果。當然，在規劃體系的實現過程中，這樣一種雙層次的正當性結構無法被割裂開來，畢竟規劃會對后續行為產生持續影響，而由規劃所統領的各種行政行為之間也會產生關聯，因此規劃本身，以及用以實現規劃目標的后續行為必須被捆綁成不可割裂的“行為束”。這一方面意味著有時需要在體系的語境下考慮“行為束”中各項活動的意義，另一方面也意味著會存在行政機關以政策目的為由不當干預個案決定的危險。這種雙層次的結構，既為決策中的各種政策考量提供了正當性的空間，也對其設定了必要限制。

1.決策正當與其他現有正當性控制手段之間，存在位階和權重上的差異，所謂雙層次框架的結構就體現于此。但如果缺乏規范性、專業性、參與性上的支持，而僅僅出于政策效果的考慮，顯然不能在法律框架下正當化一項決策。換句話說，通常只有經過了法律、科學和程序正當的評判后，決策中的其他考慮因素才能出場。只有遵循這樣的步驟，此種雙層次的正當性模式才能避免行政機關決定的過度政策化或者行政首長獨斷專行導致的決策個人化。

2.決策正當性模式在適用領域上也是有限的。正當性控制的各種因素并不總是具有同等重要性，在大部分特別是傳統的行政行為中，行政權的行使只需滿足“義務”層面的要求即可。之所以要在重大行政決策事項中提出決策正當的要求，是因為政府宏觀層面上的目的性考慮，通常能夠為政策的形成提供正當化支持，但在個案性的決定中此種因素的考慮則應受到限制。就政策的合目的性和理性來講，決策正當性模式主要用以解決單一行政機關只關注眼前的任務和部門的利益，以及由此導致的動力不足與協調不暢的問題。但在個案特別是常規性的行政決定中，上述決策正當性模式所關注的風險幾乎降到最低，〔38〕同前注〔9〕，Adrian Vermeule文，第2485頁。政府整體上的有效和負責在此并不具有特別重要的意義。

因此，在規劃實施中，作為實現目標之手段的其他行政行為，比如，針對特定相對人的許可，屬于與規劃相關、但又獨立于規劃的個案性決定，本質上是司法性而非政策性的法律關系。對此，主要通過合法性、專業性和參與性的要求，即可完成對行政權的控制，原則上不應當基于規劃實現效果的目的性考慮，來對個案進行判斷。但鑒于規劃實施中的各項決定被捆綁為“行為束”的原因，有時又不得不在體系的語境下考慮其中各項決定的意義。此時由于行政機關突破了決策正當的適用邊界，那么就應當對所考慮的制度背景、政策因素進行更充分的披露和論證，法官也應在判決中對此進行評論和回應，從而降低以政策選擇為名不當干預個案決定的風險。

（三）包含決策正當的行政權控制路徑

如要將行政機關決策時出于政府整體上的有效和負責而考慮的各類因素，皆轉化成法律上可控的正當性來源，就必須以行政機關的披露義務為前提，這也是實現負責性所需要的透明度要求。對各個行政機關來講，雙層次的控制模式一方面為其行為提供了一種新的決策正當的基礎，另一方面也對其提出了進行披露和論證的責任。這種披露義務超越了現有政府信息公開制度所能提供的孤立而分散的信息，而是要求一種系統性和結構化的透明度。這恰恰也是深化政務公開、推動政府決策透明規范的題中之義，比如，近期發布的《2021年政務公開工作要點》，除了明確各類規劃的主動公開之外，還特別就宏觀政策的落地見效，提出了加強重大政策的解讀,以及增強回應社會關切的要求。〔39〕《國務院辦公廳關于印發2021年政務公開工作要點的通知》（國辦發〔2021〕12號）。無論政府內部分工的具體情形如何，地方各級政府都需要在整體上對社會治理的各方面情況，向本轄區的公民承擔法律和行政上的責任。而只有當各級政府對行政機關的影響是可見的情況下，才最有可能讓公眾區分出何為本地區發展所需的正當的政策考量，何為行政機關出于自身利益所作的不當考慮。我們承認行政機關決策時受到的來自行政體系的制度壓力是真實存在的，并且也認可其存在的價值，那么如要對此實現法律控制，就應當要求行政機關將相關信息予以披露，并且加以合理性論證。

需要注意的是，雖然整個行政體系構成了各行政機關行為的制度背景，但并非其中產生的所有壓力都是法學語境下需要處理的因素，能夠用來正當化一項行政決策的，必須是那些正式記錄中體現的政策考慮。具體到我國現行程序制度上，只有記載于“重大行政決策過程記錄”中的各類因素才能作為法律上可控的決策依據。〔40〕《重大行政決策程序暫行條例》第33條規定：“決策機關應當建立重大行政決策過程記錄和材料歸檔制度，由有關單位將履行決策程序形成的記錄、材料及時完整歸檔。”提供正當性模式的目的是實現對行政權的控制，而客觀化和公開化是行政權可控的基本前提。在此意義上，公眾參與作為一種制度，仍可以成為實現決策正當的重要載體，因為其終究是促使政府將各種理由予以客觀化和公開化的有效途徑。比如規劃決策中的公眾參與機制，就為不同的政策選擇提供了公共討論的空間，并能將規劃者的價值追求置于批判性的審視之下。〔41〕Patrick McAuslan, Planning Law’s Contribution to the Problem of an Urban Society， 37 MOD. L. REV. 134, 153 （1974）, p.152.公開各種決策因素并接受公眾評議，既能緩解規劃部門在正當性論證中所遭受的壓力，又能通過政府整體透明度的提升，增加監督的廣度與深度，更能促使政府在制定區域發展政策時真正回應本轄區公民的訴求，實現治理的有效和負責的融合。

事實上，以有效溝通和實質回應為核心，并以論證為其理性支撐的行政程序制度，是一個能夠承載多元價值的彈性容器，可以為行政正當性的各種模式提供一個開放的論壇。決策者在進行溝通和回應時，如能將決策基礎從法律、科學等因素擴展至包括整體政府的考慮（向上負責）和對本轄區公民的回應（向下負責），那么此時的參與和說明理由就不僅代表了程序正義，更包含了決策正當的兩方面意涵。無論在何種行政正當性模式之下，論證和說理本身都是實現決策理性的必要條件，此處存在一種責任倫理，即行政機關必須全面說明其行動的目的，并充分論述其中存在的多樣利益和互相抗衡的價值；〔42〕同前注〔17〕，P.諾內特、P.塞爾茲尼克書，第102頁。僅列舉用以支持決策的法律、專家和公眾意見、政策因素，并不會自動地正當化一項決策。最終，行政權控制的問題就被分解為：確認各類主體分別在何種層面上對行政活動施加了影響，各自發揮了何種功能，其正當性如何？通過這種檢驗，可以實現對行政活動的控制和正當化。

五、結語

本文在重大行政決策的語境下，以其中的規劃決策為例，提出了包含決策正當的行政權的雙層次控制框架。一方面是考慮到在面對以行政規劃為代表的“另類”行政活動時，傳統的正當性模式存在解釋力上的明顯不足；另一方面的原因則在于，處于此種背景下的行政機關，始終受制于“技術環境”（規范性、專業性、參與性），又無法擺脫“制度環境”的約束。我們以往過于關注行政系統外部的控制，難以對“政治上負責和法律上可被課責的行政可能有怎樣的樣貌”做出完整的刻畫，〔43〕參見［美］杰里?L. 馬肖：《創設行政憲制：被遺忘的美國行政法百年史（1787—1887）》，宋華琳、張力譯，中國政法大學出版社2016年版，第151頁。因為此處缺少了內部組織（政府及其各機關間的關系）和宏觀過程（多個行為構成的行政任務）這兩塊“拼圖”。將行政正當性模式拓展到包含整體政府層面上的有效和負責，或許能更完整地描述專業分工后的行政機關與政府及公民的關系，并更充分地解釋其行為的邏輯。事實上，各種正當性模式都是一種關于行政權理想樣態的描述，也是一種邊際主義的最佳性模型，其一方面強調各自核心價值（合法/規范、專業/中立、參與/民主等）的重要性，另一方面又不斷地進行自我修正以適應實際的行政任務。顯然，不同的行政領域對各種正當性控制手段的需求程度是不同的，對行政機關而言，每一種控制都有其價值，但都不具有排他性的優勢。〔44〕同前注〔9〕，Adrian Vermeule文，第2487頁。在此意義上，決策正當提供了另外一種邊際主義的視角，從而拓展了現有行政正當性模式的類別。