論投資條約非排除措施條款的性質(zhì)歸屬

●梁開銀

在涉及阿根廷政府的系列國際投資仲裁案發(fā)生后，投資條約中廣泛存在的非排除措施條款（Non-Precluded Measures Clause-type，以下簡稱NPM條款或非排除措施條款）開始受到國際投資法學(xué)界的關(guān)注。〔1〕See Sefriani, The Urgency of Non-Precluded Measures Clause in Indonesian Bilateral Investment Treaty, https://doi.org/10.22304/pjih.v6n2.a2, last visit on Aug. 20, 2020.另據(jù) UNCTAD （United Nations Conference on Trade and Development） 2011 年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，阿根廷因國際投資協(xié)定而被訴的案件已經(jīng)高達(dá)51起，這些案件中至少八成是針對阿根廷在 21世紀(jì)初為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)而采取的損害外國投資者利益的措施提出的。See UNCTAD, Latest Developments in Investor-State Dispute Settlement 2010, March 2011, Annex.2015年聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）《世界投資報(bào)告》已將NPM類型條款單獨(dú)確立為維護(hù)東道國經(jīng)濟(jì)管理主權(quán)，平衡投資者權(quán)利保護(hù)和國內(nèi)公共利益，并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要工具或選擇。但是，由于非排除措施條款與傳統(tǒng)例外條款在適用范圍、事項(xiàng)及條約功能等方面存在相互交織或重疊，所以僅從條文結(jié)構(gòu)或表述方式及其他形式要件方面并不足以將二者區(qū)分。

縱觀國際國內(nèi)學(xué)術(shù)界，對非排除措施條款與例外條款的認(rèn)識，有學(xué)者根據(jù)外文表述直接稱之為非排除措施條款，將其作為獨(dú)立或新興條款加以對待；〔2〕See William W. Burke-White, Andreas Von Staden：Investment Protection in Extraordinary Times: The Implication and Application of Non-preclude Measures Provisions in Bilateral Investment Treaties, Virginia Journal of International Law, Vol. 48, No.2,2008, p.313.該論文引起了學(xué)者們對非排除措施條款的關(guān)注。國內(nèi)學(xué)者南京大學(xué)彭岳教授最早于2011年在《河北法學(xué)》上發(fā)表論文《國際投資條約中的“非排除措施”條款研究》，隨后國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)界陸續(xù)發(fā)表了系列研究論文，包括碩士和博士學(xué)位論文。也有學(xué)者將其歸屬于一般或根本安全例外條款，視其為特殊種類的例外條款進(jìn)行研究；〔3〕參見李小霞：《國際投資法中的根本安全利益例外條款研究》，華東政法大學(xué)2011年博士學(xué)位論文，第21-22頁。早期在研究一般例外和根本安全例外的論著中均持有類似觀點(diǎn)。更有學(xué)者認(rèn)為，絕大多數(shù)例外條款都可納入非排除措施條款中，關(guān)于非排除措施條款的性質(zhì)認(rèn)識尚搖擺于例外條款與新興獨(dú)立條款之間，但仍將其作為獨(dú)立或新興條款進(jìn)行專門研究。〔4〕參見楊福學(xué)：《國際投資條約中的NPM條款研究》，蘭州大學(xué)出版社2019年版，第36-37頁。關(guān)于同一條約中非排除措施條款與例外條款關(guān)系的論述以及關(guān)于美國、加拿大雙邊投資條約中的非排除措施條款的論述，存在不一致的表述。可見，非排除措施條款與例外條款或其他條款之間的關(guān)系需要從理論上予以界定或厘清：非排除措施條款是否形成獨(dú)立條款？如果給予肯定回答，那么其與例外條款的聯(lián)系和區(qū)別是什么？如果給予否定回答，那么其與例外條款的邏輯關(guān)系又是如何？這是深入研究非排除措施條款的基本前提。

羅馬法學(xué)家塞爾蘇斯曾說“認(rèn)識法律并非固守它的文字，而是要認(rèn)識到它的力量與權(quán)力”，〔5〕參見［奧］恩斯特?A .克萊默：《法律方法論》，周萬里譯，法律出版社2019年版，第53頁。對于非排除措施條款的認(rèn)識需要回歸其產(chǎn)生和發(fā)展的歷史脈絡(luò)，從法（條約）的體系和法條目的中找尋其對國際投資條約的價(jià)值或功能，具體闡釋其在條約體系內(nèi)與例外條款的關(guān)系及其自身存在的目的和意旨，從而認(rèn)識其性質(zhì)。基于此，本文嘗試沿著這一思路作一些有益的探討，以求教于方家。

一、NPM條款的緣起：條約例外條款之法方法向度的演進(jìn)

應(yīng)該承認(rèn)，非排除措施條款濫觴于例外條款，與例外條款混同，不易區(qū)分。從形式要件上言，其并不一定采取典型的“本條約任何條款均不得阻止、排除或解釋為締約方為維護(hù)……利益而采取（它認(rèn)為的）必要的措施”的表述方式或結(jié)構(gòu)；從實(shí)質(zhì)意義上言，其與例外條款都是國際投資條約“原則+例外”立法方法或思維的反映。但是，隨著國際投資條約轉(zhuǎn)型以及國際投資條約規(guī)則精細(xì)化和法典化的發(fā)展，例外條款通過適用領(lǐng)域的拓展、條款種類的分化和功能擴(kuò)張等過程，逐步演化為國際法不成體系背景下獨(dú)立的東道國風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、條約解釋或協(xié)調(diào)的工具，成為國際投資條約的法方法條款，即狹義上的非排除措施條款。相較于例外條款，非排除措施條款更有利于實(shí)現(xiàn)東道國可持續(xù)發(fā)展與外國投資者利益保護(hù)之間的平衡，可以最大程度地滿足國際投資條約對穩(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的內(nèi)在要求。換言之，狹義的非排除措施條款是例外條款應(yīng)對國際投資環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與國際（投資）法不成體系狀況在法方法上演進(jìn)的結(jié)果。

（一）從一般例外到特殊例外

最早的非排除措施條款可追溯至美國《友好通商航海條約》（FCN）。該條約范本第21條第1款規(guī)定“本條約不得阻止以下措施的適用”，在列舉的5類措施中，除了第1、2項(xiàng)專門針對貴重金屬及核裂變物質(zhì)貿(mào)易以及第5項(xiàng)利益拒絕條款外，第3、4項(xiàng)為國際投資條約所吸收，成為非排除措施條款

中安全利益事項(xiàng)的內(nèi)容。〔6〕美國FCN范本第21條第1款原文規(guī)定如下：“The present treaty shall not preclude the application of measures: （a） the importation or exportation of gold or silver; （b） relating to fissionable materials, to radioactive by-products of utilization or processing there -of or to materials that are the source of fissionable materials; （c） regulating the production of or traffic in arms, ammunitions, and implements of war,or traffic in other materials carried directly or indirectly for the purpose of supplying of military-establishment; （d） necessary to fulfil the obligations of a Party to maintenance or restoration of international peace and security or necessary to protect its essential security interests;（e）…3. The provisions of the present treaty relating to treatment of goods shall not preclude the actions by either Party which is required or specifically permitted by the General Agreement on Tariffs and Trade during such time as such Party is a contracting Party to the GATT.”FCN是包含投資事務(wù)的綜合性條約，該條款可以視為最早的投資條約非排除措施條款。20世紀(jì)50年代末，德國締結(jié)的第一個(gè)雙邊投資條約，即德國與巴基斯坦所締結(jié)的雙邊投資條約（BIT）吸收了上述例外規(guī)定，成為形式上最早的非排除措施條款。1982年美國締結(jié)的第一個(gè)BIT，即美國與巴拿馬締結(jié)的BIT包含了非排除措施條款。德國和美國早期的BIT范本中的非排除措施條款都只適用于安全事項(xiàng)，且條款單一。20世紀(jì)80—90年代的美國BIT范本都屬于這一類型，如其1984年BIT范本第10條規(guī)定：“1.本條約不得阻礙任何締約方實(shí)行為維護(hù)公共秩序，為維護(hù)與恢復(fù)國際和平與安全相關(guān)的義務(wù)的履行，或者保護(hù)其根本安全利益所采取的必要措施；2.本條約不得妨礙締約方有關(guān)建立投資的特殊手續(xù)的規(guī)定，但這些規(guī)定不得損害本條約規(guī)定的投資者的實(shí)體權(quán)利。”據(jù)OECD的統(tǒng)計(jì)，含有根本安全例外或一般安全例外條款的國際條約和國際慣例有10項(xiàng)之多，〔7〕具體包括：NAFTA第2102條，GATT第20、21條，GATS第14條，《能源憲章條約》（ECT）第24條，《國家對國際不法行為的責(zé)任條款草案》第25條，《政府采購協(xié)定》第23條，《技術(shù)貿(mào)易壁壘協(xié)定》第2條，《知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》第73條等。尤其是《與貿(mào)易有關(guān)的投資措施協(xié)定》（TRIMS ）第3條例外條款的規(guī)定：” GATT 1994項(xiàng)下的所有例外均應(yīng)酌情適用于本協(xié)定的規(guī)定。”可見20世紀(jì)中后期的國際投資條約中的非排除措施條款與根本或一般安全例外條款并沒有被完全區(qū)分。從條款功能上看，國際投資條約中的一般例外條款也被認(rèn)為是非排除措施條款。進(jìn)入21世紀(jì)后，廣義而言的例外條款調(diào)整領(lǐng)域不斷擴(kuò)張，適用事項(xiàng)從基本安全向環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)利、稅收政策、知識產(chǎn)權(quán)、金融措施以及保護(hù)和促進(jìn)文化和語言的多樣性等方面拓展。采用非排除措施條款典型表述方式的條款日趨增加，除了集中規(guī)定的“（一般）例外”“基本安全”外，許多相關(guān)條款散見于條約序言、正文和議定書等部分；條款關(guān)鍵詞的表述也呈現(xiàn)多樣化，如“不得解釋為”“不得阻止”“不得排除”“不適用于”“不得要求”等，還有“盡管……的規(guī)定，任何締約方可以……”的形式。美國2004年BIT范本中可以歸屬為非排除措施條款的條文達(dá)20多條，〔8〕美國2004年BIT范本總計(jì)37個(gè)條文中有11個(gè)條文設(shè)定了例外條款，都可以歸屬于廣義的非排除措施條款，占條文總數(shù)的近30%，除去文本中一些技術(shù)性條款，幾乎所有實(shí)體權(quán)利義務(wù)條款都考慮或關(guān)注了可能發(fā)生的條約例外。2012年BIT范本在保持這一格局的基礎(chǔ)上，關(guān)于金融安全、稅收、文化安全等領(lǐng)域相關(guān)非排除措施則更加完備細(xì)致，特別在環(huán)境保護(hù)方面通過非排除措施條款進(jìn)一步擴(kuò)張了國內(nèi)環(huán)保機(jī)構(gòu)的自裁權(quán)，增加了環(huán)保爭議的協(xié)商程序與公眾參與原則。〔9〕Article 12: Investment and Environment “…5. Nothing in this Treaty shall be construed to prevent a Party from adopting,maintaining, or enforcing any measure otherwise consistent with this Treaty that it considers appropriate toensure that investment activity in its territory is undertaken in a manner sensitive to environmental concerns. 6. A Party may make a written request for consultations with the other Party regarding any matter arising under this Article. The other Party shall respond to a request for consultations within thirty days of receipt of such request. Thereafter, the Parties shall consult and endeavor to reach a mutually satisfactory resolution. 7. The Parties confirm that each Party may, as appropriate, provide opportunities for public participation regarding any matter arising under this Article.”可見，這一時(shí)期國際投資條約非排除措施條款的締約方法與技術(shù)更加成熟，從條約適用的關(guān)聯(lián)度、適用事項(xiàng)及采取措施的自主性（增加了“it considers appropriate to ensure”的表述）等方面進(jìn)一步凸顯了非排除措施的標(biāo)志性表達(dá)，改變了過去非排除措施條款與例外條混同的狀況，開始在結(jié)構(gòu)和形式要件上與例外條款分離。

（二）從實(shí)體事項(xiàng)例外到條約適用

現(xiàn)代投資條約非排除措施條款的轉(zhuǎn)型不僅表現(xiàn)在結(jié)構(gòu)和形式要件上，而且在條款適用領(lǐng)域和目標(biāo)上也悄然發(fā)生了變化：從傳統(tǒng)的事項(xiàng)例外或安全例外轉(zhuǎn)向條約解釋的引導(dǎo)、限定與條約內(nèi)部、條約之間以及條約與國內(nèi)法之間的關(guān)系或沖突的協(xié)調(diào)。換言之，非排除措施條款已經(jīng)從傳統(tǒng)例外條款向條約方法條款演進(jìn)，既為東道國更高價(jià)值或利益的保護(hù)提供空間，也通過法方法或技術(shù)防止非排除措施條款的誤用或?yàn)E用，并進(jìn)一步保證投資條約體系的統(tǒng)一。

這一意義上的非排除措施條款大致可以劃分為兩類：一類主要通過引導(dǎo)條約解釋或適用，明確條款啟動(dòng)的條件和程序。例如，中國和哥倫比亞《關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)投資的雙邊協(xié)定》第12條規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定都不得被解釋為阻止締約方為維護(hù)公共秩序而采取或維持措施，其中包括保護(hù)國家重大安全利益的措施，該措施必須滿足下列條件：（一）只有在社會的某一根本利益受到真正的和足夠嚴(yán)重的威脅時(shí)才能夠被實(shí)施；（二）不得以構(gòu)成任意的歧視的方式實(shí)施；注3：為進(jìn)一步明確，本條規(guī)定不得被解釋為對第四條（征收和補(bǔ)償）關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定所設(shè)定的義務(wù)的例外。（三）不得構(gòu)成對投資的變相限制；（四）與其所要達(dá)到的目的相稱；（五）是必須的，并且僅在必須時(shí)采取和維持；且（六）通過透明的方式和根據(jù)相關(guān)的國內(nèi)法律實(shí)施。為進(jìn)一步明確，本條的任何規(guī)定不得被解釋為限制仲裁庭在本例外被援引時(shí)對一事項(xiàng)進(jìn)行評價(jià)的權(quán)力。”另一類則主要通過協(xié)調(diào)條約之間的關(guān)系，化解不同類型的條約沖突。具體包括：（1）不同條約之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。國際投資條約中普遍出現(xiàn)了“本條約不得減損以下任何規(guī)定所涉投資的，比本條約賦予的待遇更高的待遇：……或者……”之類的更優(yōu)待遇條款；（2）條約內(nèi)部條款之間不一致或沖突的化解。這類規(guī)定隨著非排除措施條款由集中規(guī)定轉(zhuǎn)向分散規(guī)定，不斷出現(xiàn)在諸如環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)、勞工權(quán)益之類的條款中。比如，美國2004年BIT范本第13條關(guān)于投資與勞工的規(guī)定，“每一締約方須努力確保不以取消或減損或試圖取消或減損第2款所指的國際承認(rèn)的勞工權(quán)利作為對投資者在其領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立、收購、擴(kuò)大或維持投資的鼓勵(lì)。如果締約一方認(rèn)為締約另一方已經(jīng)提供了此種鼓勵(lì)，那么可要求與其協(xié)商，締約雙方應(yīng)商定一種辦法以避免此種鼓勵(lì)”；（3）投資條約與國內(nèi)法之間沖突的解決。如中國和法國《關(guān)于相互促進(jìn)和保護(hù)投資的協(xié)定》第4條關(guān)于國民待遇和最惠國待遇的規(guī)定，“本條規(guī)定不得解釋為阻止任一締約方在為保護(hù)和促進(jìn)文化和語言的多樣性的政策框架內(nèi)，采取任何措施來規(guī)范外國公司的投資和這些公司活動(dòng)的條件。”又如，美國1984年BIT范本第9條明確規(guī)定，“本條約不得減損：a.締約方國內(nèi)法、行政管理、司法裁判的效力；b.國際法律義務(wù)；c.締約方在投資合同、投資特許中承諾給予投資者同等情形下優(yōu)于本條約的待遇。”這些規(guī)定明確了條約與國內(nèi)法或特許協(xié)議之間的效力關(guān)系。

綜上，廣泛分布于現(xiàn)代國際投資條約中的非排除措施條款已經(jīng)完成了從傳統(tǒng)例外條款的轉(zhuǎn)型和升級，特別是在雙邊投資條約中，與早期的非排除措施條款相比，現(xiàn)代非排除措施條款發(fā)生了如下系列變化：（1）在立法形式上，從集中規(guī)定轉(zhuǎn)向分散規(guī)定；（2）在調(diào)整內(nèi)容和目標(biāo)上，從具體事項(xiàng)或情形排除轉(zhuǎn)向條約解釋引導(dǎo)和條約沖突化解。這些形式和內(nèi)容上的變化反映了非排除措施條款逐步向法方法條款轉(zhuǎn)型或演進(jìn)的過程。

二、NPM條款的特征：條款的可自裁性、事項(xiàng)的開放性與措施的不確定性

非排除措施條款來源于傳統(tǒng)一般或根本安全條款，與一般例外條款一樣，同屬于國際投資條約的一般條款。作為二者核心概念的“國家安全”“公共秩序”“基本道德”等都具有抽象性或模糊性，能夠滿足社會創(chuàng)新和變遷對法律規(guī)范的要求，為“法官造法”和“法律續(xù)造”提供了空間與可能，“就像毛孔一樣，法典借此可以呼吸、復(fù)蘇和適應(yīng)。”〔10〕同前注〔5〕，恩斯特?A .克萊默書，第41頁。然而，非排除措施條款作為國際投資條約的一般條款，是傳統(tǒng)例外條款創(chuàng)新和發(fā)展的結(jié)果，具體表現(xiàn)為：在適用事項(xiàng)上突破了傳統(tǒng)國民待遇和最惠國待遇等例外情形的局限，拓展至條約覆蓋的所有領(lǐng)域；在立法技術(shù)上改變了例外條款通常采用的具體列舉方式而轉(zhuǎn)向概括性規(guī)定。并且，從邏輯方法上看，例外條款側(cè)重于特定條款（所涉概念）的外延限定，目的是將某一類因素排斥在其外延覆蓋的范圍之外；而非排除措施條款則傾向于特定條款（所涉概念）的內(nèi)涵界定，目的是將具備某一特性的因素（概念內(nèi)涵所界定的）或情形排除在條約的適用范圍之外。前者屬于立法技術(shù)層面，主要?jiǎng)澏ǜ拍罨蛞?guī)則的適用范圍；后者屬于法方法范疇，主要決定條約或規(guī)則是否適用，二者共存于國際投資條約，運(yùn)用不同的立法技術(shù)和法方法拓展或保障東道國可持續(xù)發(fā)展的管理空間，促進(jìn)國際投資條約的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。與例外條款相較，非排除措施條款作為投資條約一般條款表現(xiàn)出以下三個(gè)方面的特征。

（一）條款的可自裁性

非排除措施條款作為國際投資條約的一般條款，與其他條款一樣都是締約國國家意思表示一致或國家意思多數(shù)決的結(jié)果，締約國有權(quán)決定是否啟用該條款。換言之，非排除措施條款具有自裁性。盡管仲裁實(shí)踐和理論對非排除措施條款的自主判斷屬性尚未形成一致的意見，但締約實(shí)踐與仲裁中條款的適用總體上趨于認(rèn)同非排除措施條款的自裁性。楊福學(xué)博士在其著作《國際投資條約中的NPM條款研究》中，對相關(guān)仲裁案件中的條款適用及美國BIT范本中非排除措施條款的演變進(jìn)行了分析，對不同類型的非排除措施條款分別適用不同原則進(jìn)行審查提出了自己的觀點(diǎn)，即對于自我判斷性的非排除措施條款依善意原則審查東道國采取的措施是否符合公正標(biāo)準(zhǔn)；對于非自我判斷性的非排除措施條款適用評價(jià)邊界理論判斷東道國的決定對于非排除措施條款的遵從度。應(yīng)該說，此觀點(diǎn)代表了目前學(xué)界和仲裁實(shí)踐中部分學(xué)者關(guān)于非排除措施條款性質(zhì)的認(rèn)識或態(tài)度，也就是說，非排除措施條款中若含有“它（締約國）認(rèn)為（It considers）……”等類似詞語限定，則可認(rèn)定為自我判斷性的非排除措施條款，否則應(yīng)該結(jié)合條約語境、背景資料及其具體實(shí)踐而定。

筆者以為，上述學(xué)者的觀點(diǎn)并不完全符合國際投資條約，特別是BIT非排除措施條款存在的價(jià)值或目的，在一定意義上也混淆了東道國政府啟用非排除措施條款的國家主權(quán)自由與采取具體非排除措施適當(dāng)性的國際仲裁之間的關(guān)系。非排除措施條款的目的在于賦予締約國在特定情形下為了國家基本安全或更高價(jià)值的保護(hù)采取不受條約約束的相關(guān)措施的權(quán)力，以確保東道國的可持續(xù)發(fā)展利益，實(shí)現(xiàn)東道國公共利益與外國投資者私人利益之間的平衡。嚴(yán)格意義上講，非排除措施條款的本質(zhì)是國家（經(jīng)濟(jì)）主權(quán)在投資條約中的具體體現(xiàn)，所以在特定情形下是否啟用或執(zhí)行非排除措施條款及采用何種具體措施當(dāng)屬東道國主權(quán)范圍內(nèi)的事情，即使非排除措施條款中沒有“它（締約國）認(rèn)為（It considers）……”的表述，也應(yīng)當(dāng)推定締約雙方相互承認(rèn)在非排除措施條款所涉領(lǐng)域的自主權(quán)，除非有相反的特別或具體約定。美國投資條約的非排除措施條款經(jīng)歷了從模糊表述到明確認(rèn)可的轉(zhuǎn)變過程。1984年其首個(gè)BIT范本沒有非排除措施條款自裁性的明確表述，1994年的BIT范本第一次在采取措施前增加了“它認(rèn)為必要的”表述，反映了一直以來美國關(guān)于非排除措施條款自裁性的主張，之后的BIT范本都承襲了這一表述。對于沒有明確表述具有自裁性的非排除措施條款，國際仲裁庭目前的主張是根據(jù)條約語境、背景資料及相關(guān)國家實(shí)踐進(jìn)行綜合判斷。但是，令人疑惑或擔(dān)憂的是，國際仲裁實(shí)踐中出現(xiàn)了針對同一BIT非排除措施條款的不同締約國，卻得出了相反裁決的情形。如此裁決結(jié)果存在以仲裁庭意思代替締約國意思之嫌疑，違反了BIT是締約國意思表示一致的原理，也在一定程度上否定或減損了非排除措施條款存在的意義和價(jià)值。正確的選擇應(yīng)當(dāng)是，除非有相反或明確的約定，承認(rèn)非排除措施條款的締約方的自裁性，以充分保障東道國在特定情形下為了更高價(jià)值或利益調(diào)控本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家主權(quán)。

（二）適用事項(xiàng)的開放性

條款適用范圍或事項(xiàng)成為非排除措施條款與例外條款區(qū)分的重要標(biāo)志之一。學(xué)界通常只將國民待遇、最惠國待遇條款的例外規(guī)定排除在非排除措施條款之外，而將一般安全或根本安全例外及其他領(lǐng)域的例外條款納入非排除措施條款。〔11〕同前注〔4〕，楊福學(xué)書，第9頁。該書認(rèn)為“判斷某一條款是否屬于非排除措施條款除了看其表述形式，還要注重其價(jià)值判斷的實(shí)質(zhì)，即保護(hù)更高位階的價(jià)值，并使投資保護(hù)義務(wù)更全面、更合理，不致因?yàn)檫`背東道國國際義務(wù)或其他條約、法律義務(wù)而受到質(zhì)疑和沖擊。因此，投資條約中征收條款、最惠國待遇條款中的排除情形不應(yīng)列入非排除措施條款，因?yàn)檫@些是投資條約產(chǎn)生以來就有的傳統(tǒng)規(guī)定，不應(yīng)視為新條款，否則非排除措施條款的新穎性、實(shí)質(zhì)特性會被淹沒。”其中“例外事項(xiàng)是否具體”“例外條款是否導(dǎo)致條約或相關(guān)條款不予適用”成為判斷或區(qū)別兩者的重要標(biāo)準(zhǔn)。非排除措施條款并不是為了將已經(jīng)確定而具體的事項(xiàng)或情形排除在條款或條約之外，而是考慮特定領(lǐng)域可能發(fā)生的經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險(xiǎn)而將條約規(guī)定的義務(wù)予以排除。所以，其適用范圍通常不是某一個(gè)具體事項(xiàng)，而是借助高度抽象或概括的核心概念表達(dá)更高的利益或價(jià)值。

這種抽象性為東道國在特定領(lǐng)域自主適用該條款奠定了基礎(chǔ)，而適用事項(xiàng)的開放性則進(jìn)一步保證了東道國根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)政策及社會關(guān)注在締結(jié)國際投資條約時(shí)進(jìn)行適當(dāng)規(guī)劃或預(yù)測的權(quán)利。從已簽訂的條約觀察，國際投資條約中的非排除措施條款已從傳統(tǒng)的國家安全、公共秩序、公共利益等事項(xiàng)發(fā)展到金融安全、環(huán)保和勞工、人權(quán)等事項(xiàng)。例如，《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）在世界上較早規(guī)定了環(huán)保措施（第11章第1114條）。加拿大2004年BIT范本中的非排除措施條款更是涉及文化安全，其第10條“一般例外”第6款規(guī)定“本條約任何規(guī)定不適用文化產(chǎn)業(yè)的投資”。可以預(yù)見，隨著國際投資領(lǐng)域的不斷開放和拓展，國際投資條約中非排除措施條款的調(diào)整范圍和事項(xiàng)必然會進(jìn)一步拓展，表現(xiàn)出高度的開放性特點(diǎn)。

（三）采用措施的不確定性

非排除措施條款不僅是國際投資條約文本的一般條款，具有高度的抽象性和開放性，而且是一種不完全性法律規(guī)則。從一般意義上言，法律規(guī)則通常由“行為模式+法律后果”的邏輯結(jié)構(gòu)構(gòu)成，而非排除措施條款并沒有規(guī)定在特定領(lǐng)域或情形下的國家行為模式及其法律后果，即國家在特定領(lǐng)域或特殊情形下的行為模式、邊界及其法律效果和責(zé)任都是或缺的。例如，NAFTA第11章第1114條關(guān)于東道國環(huán)境保護(hù)條款規(guī)定：“1.本章任何規(guī)定不得被解釋為阻止締約方為保護(hù)環(huán)境而采取、維持或?qū)嵤┢湔J(rèn)為必要但與本章規(guī)定不相符的措施，以確保外國投資者保持對環(huán)境事項(xiàng)的敏感性。2.締約方意識到以放松國內(nèi)健康、安全、環(huán)保等措施為手段吸引投資是不適當(dāng)?shù)摹Ｒ虼司喖s方不得以放棄這類措施、減損此類義務(wù)來換取外國投資者在其境內(nèi)設(shè)廠、并購、擴(kuò)張或繼續(xù)保留。如一締約方認(rèn)為另一締約方采取了此類鼓勵(lì)措施，它可要求與該另一方協(xié)商。雙方應(yīng)當(dāng)商討避免此類鼓勵(lì)措施的方案。”該規(guī)定為東道國保留了為保護(hù)環(huán)境目的可以實(shí)施與本協(xié)定不相符合的任何措施，特別明確了“其認(rèn)為必要但與本章規(guī)定不相符的措施”，同時(shí)規(guī)定了不得放松健康、安全、環(huán)保的內(nèi)國措施以鼓勵(lì)外國投資的義務(wù)。1985年中國和新加坡簽署的《關(guān)于促進(jìn)和保護(hù)投資協(xié)定》第11條關(guān)于禁止和限制規(guī)定也作出了類似的規(guī)定：“本協(xié)定的規(guī)定不應(yīng)以任何方式約束締約任何一方為保護(hù)其根本的安全利益，或?yàn)楸Ｕ瞎步】担驗(yàn)轭A(yù)防動(dòng)植物的病蟲害，而使用任何種類的禁止或限制的權(quán)利或采取其他任何行動(dòng)的權(quán)利。”條款的措辭似在表明，只要為了實(shí)現(xiàn)條款的目的和價(jià)值，采用何種措施都是不受限制的。相形之下，例外條款的所涉事項(xiàng)卻是具體明確的，比如，2012年中國與加拿大簽署的《關(guān)于促進(jìn)和相互保護(hù)投資的協(xié)定》第8條第1款規(guī)定：“第五條不適用于：（一）一締約方根據(jù)下述任何現(xiàn)存或?qū)淼碾p邊或多邊協(xié)定給予的待遇：1. 建立、強(qiáng)化或擴(kuò)大自由貿(mào)易區(qū)或關(guān)稅聯(lián)盟；或2. 與航空、漁業(yè)或海事相關(guān)的事項(xiàng)，包括海難救助；（二）根據(jù)1994年1月1日前生效的任何雙邊或多邊國際協(xié)定給予的待遇。”〔12〕第8條例外規(guī)定：“一、第五條不適用于：（一）一締約方根據(jù)下述任何現(xiàn)存或?qū)淼碾p邊或多邊協(xié)定給予的待遇：1. 建立、強(qiáng)化或擴(kuò)大自由貿(mào)易區(qū)或關(guān)稅聯(lián)盟；或2. 與航空、漁業(yè)或海事相關(guān)的事項(xiàng)，包括海難救助；（二）根據(jù)1994年1月1日前生效的任何雙邊或多邊國際協(xié)定給予的待遇。二、第五條、第六條與第七條不適用于：（一）1. 一締約方境內(nèi)維持的任何現(xiàn)存的不符措施；及2. 自本協(xié)定生效后，在銷售或以其他方式處置某一現(xiàn)存國有企業(yè)或某一現(xiàn)存政府機(jī)構(gòu)中政府的股東權(quán)益或資產(chǎn)時(shí)維持或采取的措施，該措施禁止或限制對股東權(quán)益或資產(chǎn)的所有或控制，或者對高級管理人員或董事會人員施加國籍要求；（二）對前述第（一）分款中所提及的不符措施的繼續(xù)或即時(shí)更新；或（三）對前述第（一）分款中提及的不符措施的修訂，只要該修訂與修訂即刻前相比，未降低該措施與第五條、第六條和第七條的相符性。三、第五條、第六條與第七條不適用于一方根據(jù)第二部分第八條的附錄保留權(quán)利采取或維持的措施。四、就知識產(chǎn)權(quán)而言，一締約方可按照符合締約雙方均為成員方的知識產(chǎn)權(quán)國際協(xié)定的方式，背離本協(xié)定第三條、第五條和第六條。五、第五條、第六條與第七條不適用于：（一）一締約方進(jìn)行的采購；（二）一締約方提供的補(bǔ)貼或撥款，包括政府支持貸款、擔(dān)保與保險(xiǎn)。這是典型的例外條款，例外事項(xiàng)采用具體列舉方式，將自由貿(mào)易區(qū)或關(guān)稅同盟成員之間、航空等特殊行業(yè)以及1994年之間已經(jīng)生效的待遇排除在最惠國待遇之外。又如，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTTP）“不符措施條款”的具體列舉實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了關(guān)于國民待遇、最惠國待遇、履行要求以及高管與董事會等方面的例外規(guī)定。〔13〕Article 9.12: Non-Conforming Measures： 1. Article 9.4 （National Treatment）, Article 9.5 （Most-Favoured-Nation Treatment）,Article 9.10 （Performance Requirements） and Article 9.11 （Senior Management and Boards of Directors） shall not apply to:（a） any existing non-conforming measure that is maintained by a Party at:（i） the central level of government, as set out by that Party in its Schedule to Annex I; （ii） a regional level of government, as set out by that Party in its Schedule to Annex I; or （iii） a local level of government; （b） the continuation or prompt renewal of any non-conforming measure referred to in subparagraph （a）; or （c） an amendment to any non-conforming measure referred to in subparagraph （a）, to the extent that the amendment does not decrease the conformity of the measure, as it existed immediately before the amendment, with Article 9.4 （National Treatment）, Article 9.5 （Most-Favoured-Nation Treatment）, Article 9.10 （Performance Requirements） or Article 9.11 （Senior Management and Boards of Directors）在相關(guān)仲裁案件中，仲裁庭也并不關(guān)心東道國采取何種具體措施，而主要圍繞條款啟動(dòng)的正當(dāng)性及采取措施的合理性及其程度展開辯論，這表明仲裁庭承認(rèn)東道國可以采取其認(rèn)為合理的任何措施。非排除措施條款具有的不確定性特征有效地保證了東道國可持續(xù)發(fā)展的權(quán)利及權(quán)利行使的靈活性，與傳統(tǒng)的例外條款形成了鮮明對比。

三、NPM條款的定位：國際法不成體系下投資條約的法方法規(guī)則

國際投資條約是國際投資法的重要淵源，在多邊投資條約或缺的背景下，雙邊投資條約成了調(diào)整國際投資活動(dòng)的重要法律文件，并且已經(jīng)完成了從早期保護(hù)國際投資的宣示性政治文件向國際投資仲裁具體適用的法律文件的轉(zhuǎn)型。雙邊投資條約文本更是出現(xiàn)了精細(xì)化和法典化的傾向，條文數(shù)量劇增，文本規(guī)則愈發(fā)具體，條約已經(jīng)向體系化發(fā)展。“法律體系化乃是法律的自身屬性，法學(xué)方法不是發(fā)明了它，而僅僅是發(fā)現(xiàn)它而已。”〔14〕黃茂榮：《法學(xué)方法與現(xiàn)代民法》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第407-408頁。從法方法意義上說，任何法律文件都是一個(gè)內(nèi)部體系與外部體系相依存的構(gòu)造物。法律概念或法律規(guī)定間在邏輯上因其抽象化的程度不同，或在價(jià)值上因其具體化的程度差異，形成了法律概念的位階結(jié)構(gòu)，成為法律體系化的客體基礎(chǔ)。

具體而言，法律概念抽象化的程度不同，形成的法律外部體系表現(xiàn)為法律概念、法律規(guī)范（法律規(guī)則和法律原則），通過篇、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)等外在形式呈現(xiàn)出來；而法律價(jià)值具體化的程度差異則構(gòu)成了法律的內(nèi)部體系，表現(xiàn)為不同位階的法律理念、價(jià)值和原則，上至法治理念或價(jià)值，下至指導(dǎo)規(guī)則適用的抽象規(guī)范，共同形成了法律內(nèi)在化的法秩序。外部體系受形式邏輯的支配，內(nèi)部體系依據(jù)法理念之間的意思關(guān)聯(lián)。法律外部體系是法律內(nèi)部體系的外化，法律內(nèi)部體系是法律外部體系的內(nèi)源或根據(jù)。〔15〕參見梁開銀：《中國雙邊投資條約研究》，北京大學(xué)出版社2016年版，第179頁。作為法律文件，國際投資條約同樣是一個(gè)法體系化構(gòu)造，國家主權(quán)原則、投資保護(hù)和促進(jìn)以及東道國與外國私人投資者之間利益平衡的內(nèi)在價(jià)值決定了條約規(guī)則的內(nèi)容和類型：實(shí)體性規(guī)則具體規(guī)定締約方的權(quán)利義務(wù)，包括投資待遇、投資與投資者保護(hù)、投資促進(jìn)、金融、稅收、國有化等相關(guān)方面的管理措施等；程序性規(guī)則主要規(guī)定投資審批、登記或備案以及爭議預(yù)防和解決的方式、步驟等，所有規(guī)則并通過國際投資條約的條、款、項(xiàng)和編、章、節(jié)呈現(xiàn)出來。

然而，國際投資條約與國內(nèi)相關(guān)立法所依存的法治系統(tǒng)不同，國際法體系是一個(gè)平行結(jié)構(gòu)，不存在憲法性規(guī)范，法律規(guī)范之間無層級區(qū)分和效力優(yōu)劣，國際法呈現(xiàn)出碎片化狀態(tài)。〔16〕國內(nèi)法體系是一個(gè)金字塔型的結(jié)構(gòu)，憲法位于塔頂，下位的法律規(guī)范分為不同層級，下級規(guī)范的效力來自上級規(guī)范，憲法具有最高效力，是該體系內(nèi)一切規(guī)范效力的最終源來源，部門法以憲法為基礎(chǔ)事實(shí)上形成了一個(gè)嚴(yán)整而完備的法律體系，表現(xiàn)為法律概念明確、法律規(guī)則統(tǒng)一、法律原則相互協(xié)調(diào)的國內(nèi)法秩序。國際投資領(lǐng)域由于多邊投資條約或缺、雙邊投資條約數(shù)量劇增，所以國際投資法更多表現(xiàn)為一種不成體系的存在。不僅核心概念存在理解上的歧義，而且對于調(diào)整相同事項(xiàng)的法律規(guī)則在適用上的效力等級也缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。更有甚者，雙邊投資條約表現(xiàn)出特殊“三方”結(jié)構(gòu)和雙邊的特點(diǎn)，條約之間（雙邊投資條約之間、雙邊投資條約與相關(guān)多邊條約之間），條約與國內(nèi)法之間，抑或條約與國家特許契約之間都存在不可避免的沖突或不協(xié)調(diào)。這樣一種狀態(tài)，不僅為國際投資條約的締結(jié)帶來了概念統(tǒng)一和條約協(xié)調(diào)上的難題，而且對國際投資條約適用中裁判規(guī)則的援引、解釋及最終裁判平添了更多的不確定性。非排除措施條款的出現(xiàn)則在很大程度上增強(qiáng)了國際法不成體系造成的投資條約之間的協(xié)調(diào)，提高了國際投資條約的可預(yù)見性，保障了東道國調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的國家主權(quán)，有利于條約主體之間利益的協(xié)調(diào)。

事實(shí)上，非排除措施條款并不規(guī)定締約國或外國投資者的實(shí)體性權(quán)力或者實(shí)體性權(quán)力行使的步驟和方式，不直接調(diào)整締約方的利益；也沒有涉及國際投資爭端預(yù)防和解決機(jī)制等方面的程序性內(nèi)容，只是規(guī)定了條約或特定條款排除適用情形以及條約之間關(guān)系與條約解釋、適用等方面的問題，表現(xiàn)出核心概念的高度抽象性、適用范圍的開放性、未來采取措施的自主性或不確定性等特征。是故，非排除措施條款本質(zhì)上只是國際法不成體系背景下國際投資條約內(nèi)部在法方法上的應(yīng)對規(guī)則，屬于法律規(guī)則中技術(shù)或方法條款。如前所述，非排除措施條款經(jīng)歷了從一般例外到特殊例外，從實(shí)體事項(xiàng)例外到條約協(xié)調(diào)，最終走向法方法規(guī)則的演進(jìn)過程。總體上說，早期國際投資條約中的非排除措施條款都較為簡單，采用概括或抽象化表述的方式——“本條約任何條款均不得（解釋為）排除締約方為維護(hù)（保衛(wèi)）……利益而采取（它認(rèn)為）必要的措施。”有的國際投資條約甚至直接將《WTO協(xié)定》中的安全例外規(guī)則引入，比如《中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)投資協(xié)議》第17條一般安全例外就基本納入了GATT第21條。隨著國際投資條約向法典化或精細(xì)化發(fā)展，非排除措施條款也在不斷完善，除了集中規(guī)定“（一般）例外”“基本安全”等條款外，在一些特殊領(lǐng)域或條款上出現(xiàn)了分散性的非排除措施條款，關(guān)鍵詞通常有“不得阻止”“不得排除”“不得要求”或“不適用于”“不得解釋為”等以及“盡管……的規(guī)定，任何締約方可以……”的表述。2012年美國BIT范本中這些關(guān)鍵詞在條約中出現(xiàn)了40多次。仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，非排除措施條款除了早期一般例外型的集中表述外，相關(guān)分散的非排除措施條款大致可分為兩類：一是涉及條約解釋或條約適用，側(cè)重條約適用范圍與條約概念的限定等內(nèi)容；二是條約之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，包括條約之間、條約與國內(nèi)法之間以及條約與特許契約之間的關(guān)系協(xié)調(diào)或規(guī)則沖突的化解等，充分體現(xiàn)了非排除措施條款的法方法屬性和規(guī)則分類，即非排除措施條款主要是作為條約解釋規(guī)則和條約沖突規(guī)則，保障了國際投資條約的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。

（一）條約解釋規(guī)則

條約解釋是條約適用的基本前提和重要內(nèi)容，在國際法不成體系及國際投資多邊條約或缺的背景下，國際投資條約解釋的重要性和作用更加突出。可以說，國際投資爭端在一定意義上多數(shù)是從締約方條約解釋的分歧開始，而以仲裁庭的最終解釋結(jié)束的。從ICSID裁決的Sempra案、〔17〕See Sempra Energy International v. The Argentine Republic, ICSID Case No.ARB/02/16, September 2 & 2007 Award.LG &E案、〔18〕See LG & E Energy Corp., LG & E Capital Corp., LG & E International Inc. v. Argentine Republic. ICSID Case. No. ARB/02/1,Oct. 3rd, 2006.CMS案〔19〕See CMS Gas Transmission Company v. The Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/01/8, May 12, 2005 Award.及Continental案〔20〕See Continental Casualty Company v. Argentine Republic, ICSID Case No. ARB/03/9, 23 February 2009 Decision on Modify and Supplement.四個(gè)涉及阿根廷的案件觀察，國際投資仲裁庭對非排除措施條款的解釋路徑、解釋依據(jù)與解釋方法等發(fā)生了分歧，對于條款中“基本安全”等核心概念的解釋、條款自裁性及援引非排除措施條款是否可以免責(zé)等問題的裁決都存在矛盾和沖突。“仲裁庭對非排除措施條款的分析帶有很強(qiáng)的功利主義和主觀性目的，最初的案件中強(qiáng)調(diào)對投資者利益的保護(hù)，對非排除措施條款從嚴(yán)解釋，援引國際法例外條款的適用條件解釋非排除措施條款適用的必要性，駁回東道國的抗辯，裁定其承擔(dān)賠償責(zé)任；隨著投資界對國家規(guī)制權(quán)的關(guān)注和民眾對保險(xiǎn)式投資保護(hù)的強(qiáng)烈質(zhì)疑，仲裁庭又開始轉(zhuǎn)向公共利益價(jià)值取向，努力開脫東道國的條約義務(wù)。仲裁庭多沒有明確的解釋原則，解釋中也沒能針對個(gè)案做具體細(xì)致的探究……采用所謂國際社會公認(rèn)的關(guān)鍵語詞的通常含義解釋非排除措施條款中的允許事項(xiàng)。”〔21〕同前注〔4〕，楊福學(xué)書，第141頁。

可見，投資條約迫切需要法方法指導(dǎo)，嵌入條約解釋條款，對解釋路徑、依據(jù)及相關(guān)事項(xiàng)等進(jìn)行明確限定，否則，一旦發(fā)生投資爭端就會陷入僵局，難以形成共識。正如臺灣學(xué)者黃茂榮所言：“法律的現(xiàn)代化及正義的實(shí)踐莫不系于法學(xué)方法的認(rèn)識、接受與應(yīng)用，不然，小則免不了各說各話，不能客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)卣摂嗍欠牵髣t免不了強(qiáng)詞奪理，根據(jù)主觀利益顛倒是非。”〔22〕同前注〔14〕，黃茂榮書，序言部分。所以，國際投資條約解釋條款應(yīng)該依據(jù)《維也納條約法公約》第31條和第32條所規(guī)定的一般原則進(jìn)行設(shè)計(jì)。〔23〕《維也納條約法公約》第31條規(guī)定：一、條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋之。二、就解釋條約而言，上下文除指連同弁言及附件在內(nèi)之約文外，并應(yīng)包括：（a）全體當(dāng)事國間因締結(jié)條約所訂與條約有關(guān)之任何協(xié)定；（b）一個(gè)以上當(dāng)事國因締結(jié)條約所訂并經(jīng)其他當(dāng)事國接受為條約有關(guān)文書之任何文書。三、應(yīng)與上下文一并考慮者尚有：（a）當(dāng)事國嗣后所訂關(guān)于條約之解釋或其規(guī)定之適用之任何協(xié)定；（b）嗣后在條約適用方面確定各當(dāng)事國對條約解釋之協(xié)定之任何慣例；（c）適用于當(dāng)事國間關(guān)系之任何有關(guān)國際法規(guī)則。四、倘經(jīng)確定當(dāng)事國有此原意，條約用語應(yīng)使其具有特殊意義。第32條規(guī)定：解釋之補(bǔ)充資料為證實(shí)由適用第31條所得之意義起見，或遇依第31條作解釋而：（a）意義仍屬不明或難解；或（b）所獲結(jié)果顯屬荒謬或不合理時(shí)，為確定其意義起見，得使用解釋之補(bǔ)充資料，包括條約之準(zhǔn)備工作及締約之情況在內(nèi)。中國、日本、韓國《關(guān)于促進(jìn)、便利和保護(hù)投資的協(xié)定》第9條涉及知識產(chǎn)權(quán)之非排除措施條款規(guī)定：“3、本協(xié)定不得理解為將協(xié)定規(guī)定的三方權(quán)利或義務(wù)適用于任兩方間的協(xié)定中，或適用于任一締約方與非締約方之間的協(xié)定”；該協(xié)定第10條第5款有關(guān)透明度方面的非排除措施條款規(guī)定：“本條不得解釋為要求任何締約方公開秘密信息，如果公開有損法律的執(zhí)行、違背公共利益或者會損害私人合法的公共利益。”這一類型的NPM條款在國際投資條約中普遍存在，從一定意義上成了國際投資條約中具體運(yùn)用法方法規(guī)則的嘗試，為投資條約的理解或解釋提供了導(dǎo)向或限定，有利于國際投資條約之間的統(tǒng)一。

（二）條約沖突規(guī)則

國際投資條約存在于林立的各種專門化的體制或秩序之中，必然與諸如國際貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境保護(hù)或其他國際投資條約等國際或區(qū)域的法律制度相聯(lián)系；同時(shí)，投資條約所調(diào)整的國際投資關(guān)系的本座位于東道國，投資項(xiàng)目的審批、設(shè)立、營運(yùn)、維護(hù)、擴(kuò)展等一系列法律行為都在國內(nèi)法律秩序之下完成，也要與國內(nèi)法發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。國際投資條約不僅需要協(xié)調(diào)條約間的關(guān)系，而且必須調(diào)整條約與國內(nèi)法之間的沖突或不一致的規(guī)定。這種國內(nèi)法不僅包括實(shí)體法，而且涵括程序法，也就是說，關(guān)于國際投資爭議解決機(jī)制與國內(nèi)法救濟(jì)方式之間的沖突，也當(dāng)然納入投資條約的調(diào)整范圍。這是由國際投資法的“碎片化”和國際投資的漫長周期的特點(diǎn)決定的，國際投資條約在調(diào)整條約之間、條約與國內(nèi)法之間靜態(tài)沖突的同時(shí)，還要特別關(guān)注國內(nèi)法的發(fā)展，包括東道國法律的廢、改、立等相關(guān)法律變化所帶來的條約與國內(nèi)法的未來的動(dòng)態(tài)沖突。〔24〕國際投資條約的沖突及其規(guī)則與國際私法的沖突及其規(guī)則不完全相同。文中所言沖突及沖突規(guī)則，既包括立法不一致或沖突，也涵括了條約在適用上的沖突，與國際私法主要研究法律適用上的沖突相比，文中所言沖突包含范圍更加廣泛。非排除措施條款從一般例外條款中獨(dú)立的重要標(biāo)志或特征，就是其并不局限于實(shí)體事項(xiàng)或利益的規(guī)定，而是轉(zhuǎn)向條約之間、條約與國內(nèi)立法之間以及條約與其他規(guī)則的關(guān)系協(xié)調(diào)，成為具有法方法或技術(shù)屬性的條約沖突規(guī)則或條款。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，堪稱現(xiàn)代BIT代表的美國2004年BIT范本中具有條約沖突條款性質(zhì)的非排除措施條款（含例外條款）多達(dá)條約規(guī)則總數(shù)的1/3，〔25〕參見梁開銀：《雙邊投資條約的沖突條款》，載《法商研究》2011年第2期，第104-111頁。其2012年BIT范本保持了這一比例，從中可見投資條約在目前國際投資法不成體系背景下對沖突規(guī)則的需求以及非排除措施條款的重要地位。《維也納條約法公約》第30條關(guān)于“同一事項(xiàng)先后所訂條約之適用”的規(guī)定，為條約沖突的化解提供了基本原則，并不能完全滿足國際投資條約沖突規(guī)則具體化或特殊性的要求。〔26〕《維也納條約法公約》第30條關(guān)于同一事項(xiàng)先后所訂條約之適用“一、以不違反聯(lián)合國憲章第一百零三條為限，就同一事項(xiàng)先后所訂條約當(dāng)事國之權(quán)利與義務(wù)應(yīng)依下列各項(xiàng)確定之。二、遇條約訂明須不違反先訂或后訂條約或不得視為與先訂或后訂條約不合時(shí)，該先訂或后訂條約之規(guī)定應(yīng)居優(yōu)先。三、遇先訂條約全體當(dāng)事國亦為后訂條約當(dāng)事國但不依第五十九條終止或停止施行先訂條約時(shí)，先訂條約僅于其規(guī)定與后訂條約規(guī)定相合之范圍內(nèi)適用之。四、遇后訂條約之當(dāng)事國不包括先訂條約之全體當(dāng)事國時(shí)；（甲）在同為兩條約之當(dāng)事國間，適用第三項(xiàng)之同一規(guī)則；（乙）在為兩條約之當(dāng)事國與僅為其中一條約之當(dāng)事國間彼此之權(quán)利與義務(wù)依兩國均為當(dāng)事國之條約定之。五、第四項(xiàng)不妨礙第四十一條或依第六十條終止或停止施行條約之任何問題，或一國因締結(jié)或適用一條約而其規(guī)定與該國依另一條約對另一國之義務(wù)不合所生之任何責(zé)任問題。”比如，《中國—東盟投資保護(hù)協(xié)定》第10條（金融條款）“轉(zhuǎn)移和利潤匯回”第5款規(guī)定：“本協(xié)定不得影響各方在《國際貨幣基金協(xié)定》項(xiàng)下的權(quán)利和義務(wù)，一方不得違背其在本協(xié)定中的承諾而限制資本流通，除非：1.依據(jù)本協(xié)定第11條（國際收支平衡保障措施）；2.應(yīng)國際貨幣基金組織的要求；3.特殊情形下，資本流動(dòng)導(dǎo)致相關(guān)締約方嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)或金融動(dòng)蕩，或存在導(dǎo)致上述情形的威脅。”〔27〕該協(xié)定同條還規(guī)定，依據(jù)第三種情形所采取的措施必須符合：（1）《國際貨幣基金組織協(xié)定》；（2）不得超過應(yīng)對情形所必要的程度；（3）暫時(shí)性的，在情形消失后及時(shí)取消；（4）盡早通知其他締約方；（5）應(yīng)符合國民待遇和最惠國待遇；（6）避免對其他締約方造成不必要的損害。該非排除措施條款本質(zhì)上是條約沖突規(guī)則，賦予了《國際貨幣基金協(xié)定》優(yōu)先的效力，排除了在與《國際貨幣基金協(xié)定》相沖突的情形下，《中國—東盟投資保護(hù)協(xié)定》具體投資措施適用的可能。

應(yīng)該承認(rèn)，正是非排除措施條款從一般例外向特殊例外，從實(shí)體事項(xiàng)或利益例外向條約協(xié)調(diào)的演化或發(fā)展，最終使得非排除措施條款與例外條款相區(qū)分，也為在國際法不成體系的背景下，實(shí)現(xiàn)投資條約自身的體系化提供了空間或可能，從而進(jìn)一步減少條約之間的沖突，有利于提高國際投資條約的可預(yù)見性和確定性，為追求條約適用與爭端裁決的統(tǒng)一性提供法方法的保障。

四、NPM條款的功能：特別措施的保障與條約沖突的協(xié)調(diào)

如前所述，非排除措施條款從更廣泛的意義而言，應(yīng)該從屬于條約例外條款，是法律思維中原則與例外關(guān)系的反映。可以說，任何法律文件從構(gòu)成要件而言都是一個(gè)“原則+規(guī)則”的構(gòu)造，而從法律適用來看，則離不開“原則（規(guī)則）+例外”的法方法運(yùn)用。前者滿足了法律要素的標(biāo)準(zhǔn)；后者適應(yīng)了法律適用技術(shù)的要求。非排除措施條款就是要在特定情形或事項(xiàng)下，為了更高的價(jià)值，依照善意原則，按照一定的程序排除國際投資條約的適用，以維持不符合條約規(guī)定的相關(guān)措施，從而保證東道國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)或基本價(jià)值的合理空間。所以，非排除措施條款本質(zhì)上是一種更宏觀意義上的條約適用的例外條款，即規(guī)定條約整體或特別事項(xiàng)上的適用例外。但是，隨著條約規(guī)則向精細(xì)化發(fā)展，例外條款的種類和功能不斷分化，非排除措施條款已從傳統(tǒng)例外條款中獨(dú)立出來，成為具有特別功能和法方法性質(zhì)的新型條款。

與其他條款不同的是，非排除措施條款并不直接調(diào)整締約國間以及締約國與外國投資者間的權(quán)利關(guān)系，而是通過條約適用范圍、核心概念的限定或界定以及投資相關(guān)條約間關(guān)系的協(xié)調(diào)等法方法間接調(diào)整條約相關(guān)主體間的利益或權(quán)利義務(wù)關(guān)系。〔28〕非排除措施條款的調(diào)整方法類似于國際私法中的沖突規(guī)則，但也不完全相同。這一特點(diǎn)使其明顯不同于條約中的實(shí)體規(guī)則，也與傳統(tǒng)例外條款相區(qū)分。與傳統(tǒng)例外條款相比，非排除措施條款具有調(diào)整事項(xiàng)的開放性，以及所采取措施的不確定性或自主性特點(diǎn)，為東道國預(yù)留了超越原條約規(guī)則的自己認(rèn)為適當(dāng)?shù)奈C(jī)管理的權(quán)限或政策空間，不僅具有填補(bǔ)傳統(tǒng)例外條款縫隙或漏洞的效果，〔29〕See Wei Wang, The Non-Precluded Measure Type Clause in International Investment Agreements: Significances, Challenges,and Reactions， ICSID Review, Vol. 32, No. 2 （2017）, p. 447–456 doi:10.1093/icsid review/six001 Published Advance Access April 24, 2017.而且成為國際投資條約應(yīng)對國際投資風(fēng)險(xiǎn)、國際法不成體系或國際投資法“碎片化”的重要法方法工具，具有兩個(gè)特殊功能，即東道國特別措施的保障與條約沖突的協(xié)調(diào)，從而最終確立了非排除措施條款在國際投資條約中的法方法規(guī)則地位。

（一）特別措施的保障

國際投資是“一攬子”資源的跨國流動(dòng)，不僅面臨險(xiǎn)象環(huán)生的經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境等帶來的高商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而且直面東道國政局動(dòng)蕩、政策變化等特殊政治風(fēng)險(xiǎn)，所以保護(hù)和促進(jìn)投資成為傳統(tǒng)國際投資條約的基本目標(biāo)，這是毋庸置疑的。但是，世界一體化、經(jīng)濟(jì)全球化以及社會信息化也給東道國可持續(xù)發(fā)展帶來了系列挑戰(zhàn)，比如，國家安全觀內(nèi)涵發(fā)生變化、金融審慎監(jiān)管要求提高、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)日益凸顯以及公共衛(wèi)生危機(jī)事件頻發(fā)等，并且隨著人類信息化技術(shù)水平的提高，數(shù)字經(jīng)濟(jì)不斷催生新業(yè)態(tài)，改變著傳統(tǒng)領(lǐng)域以及國家經(jīng)濟(jì)管理手段或方式，帶來新風(fēng)險(xiǎn)。這些變化要求東道國在國際投資領(lǐng)域保留更多的政策手段或靈活的管理空間，從而應(yīng)對未來可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)或挑戰(zhàn)，以維護(hù)國家的可持續(xù)發(fā)展利益。非排除措施條款正是在這樣的背景下日益受到締約國的重視，成為保障東道國在投資條約之外采取特別措施應(yīng)對發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)的重要手段和條約法方法。這一類型的非排除措施條款，通常采用傳統(tǒng)的一般安全例外與特殊領(lǐng)域例外的形式，規(guī)定為了國家基本安全、公共秩序的目的，締約國可以采取違反條約規(guī)定的合理措施。〔30〕See Andrew Newcombe, General Exceptions in International Investment Agreements, in Sustainable Development in World Investment Law , ed. Marie-Claire Cordonier Segger, Markus W.Gehring, Andrew Newcombe, The Hague: Kluwer Law International Press, 2011, p. 357. 該文中Andrew Newcombe 認(rèn)定，只有類似于中國—加拿大BIT 第 33 條、1983 年美國BIT范本第 10 條第 1 款，直接以“一般例外”或“不加禁止的措施”命名的條款才可稱為一般例外條款，而其他未被冠以指定名稱的條款則不能被稱之為一般例外條款。如1946 年《中美友好通商航海條約》第 26 條規(guī)定：“本約中任何規(guī)定，不得解釋為阻止下列措施之采用施行……”；2012 年中國—加拿大BIT第 33 條直接采取“一般例外”的條款名稱（將“安全例外”等包含在“一般例外”之內(nèi)），并以類似于“本協(xié)定的任何內(nèi)容均不適用于有關(guān)……的措施”作為表述方式。

為了吸取阿根廷政府在金融危機(jī)中不斷被訴于國際仲裁庭的慘痛教訓(xùn)，美國BIT范本也開始轉(zhuǎn)向投資者利益與東道國發(fā)展利益之間的平衡，分別在2004年和2012年修訂了BIT范本，增加了大量的非排除措施條款。除繼續(xù)沿用一般例外條款之外，美國更多地選擇了條約解釋條款的形式作為非排除措施條款。例如，其在2012年BIT范本的第 12 條規(guī)定：“5.本協(xié)定的任何規(guī)定不得被解釋為阻止締約一方采取、維持或執(zhí)行在其他方面與本協(xié)定相符的其認(rèn)為能確保在其領(lǐng)土內(nèi)以顧及環(huán)境關(guān)切的方式進(jìn)行的任何措施。”第 20 條規(guī)定：“1. 盡管本協(xié)定有其他規(guī)定，為保護(hù)投資者、存款人、投保人或金融服務(wù)提供者對其負(fù)有信托義務(wù)的自然人或企業(yè)，或?yàn)榇_保金融系統(tǒng)完整與穩(wěn)定，締約方不應(yīng)被阻止出于審慎原因而采取或維持與金融服務(wù)有關(guān)的措施（審慎原因這一術(shù)語當(dāng)然包括維護(hù)單個(gè)金融機(jī)構(gòu)的安全、穩(wěn)定、完整和金融責(zé)任以及支付和結(jié)算系統(tǒng)的財(cái)務(wù)與經(jīng)營的安全性和完整性——參見條約注18）……8. 為進(jìn)一步明確，本協(xié)定不得解釋為阻止締約一方在金融機(jī)構(gòu)中適用或者執(zhí)行與締約另一方投資者或合格投資有關(guān)的，為確保金融機(jī)構(gòu)遵守法律或法規(guī)而采取的與本協(xié)定不一致的必要的措施，包括防止欺騙或欺詐實(shí)踐相關(guān)的措施或應(yīng)對違反金融服務(wù)合同造成的影響的措施，只要這些措施的實(shí)施不在情況相同的國家間造成任意的或不公正的歧視或者構(gòu)成對金融機(jī)構(gòu)的投資的變相限制。”又如，2020年7月生效，作為NAFTA替代版的《美墨加自由貿(mào)易協(xié)定》（USMCA）通過第14.16條非排除措施條款也為東道國采取環(huán)保、健康和安全的投資措施留下了足夠的空間。〔31〕Article 14.16: Investment and Environmental, Health, Safety, and other Regulatory Objectives,“Nothing in this Chapter shall be construed to prevent a Party from adopting, maintaining, or enforcing any measure otherwise consistent with this Chapter that it considers appropriate to ensure that investment activity in its territory is undertaken in a manner sensitive to environmental, health, safety, or other regulatory objectives.”這一類型的非排除措施條款廣泛分布于2012年美國BIT范本中，涉及投資待遇、征收、轉(zhuǎn)移、業(yè)績要求、不符措施、拒絕授惠、信息披露、金融服務(wù)、稅收等實(shí)體性條款，不僅填補(bǔ)了國際投資條約中傳統(tǒng)例外條款的間隙，而且保障了東道國應(yīng)對各種危機(jī)的特別措施。

（二）條約沖突的協(xié)調(diào)

國際法是一種不成體系的存在，國際投資條約由于缺乏專門多邊投資條約的統(tǒng)領(lǐng)，更是呈現(xiàn)出“碎片化”的狀態(tài)。投資條約這種不成體系或“碎片化”的無序狀況與投資條約作為國際投資仲裁第一法源的地位和要求形成了鮮明的反差或?qū)Ρ龋黾恿藝H投資仲裁法律適用與裁決的不確定性或不一致性，也特別提高了條約自身或條約內(nèi)部在協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性上的要求。所以，國際投資條約更加需要一種法方法規(guī)則或條款，在為締約國提供價(jià)值權(quán)衡工具與空間的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)條約之間的協(xié)調(diào)或條約沖突的化解，從而保證條約規(guī)則的準(zhǔn)確適用和條約宗旨的最終實(shí)現(xiàn)。非排除措施條款具有條約協(xié)調(diào)功能，成為化解條約沖突的重要工具。與傳統(tǒng)條約沖突條款相比，非排除措施條款調(diào)整法律沖突的范圍更加廣泛，層次更加多樣、復(fù)雜，突破了沖突條款一般只調(diào)整平等法律體系之間法律沖突的理念，而將“觸覺”探入國際法律體系與國內(nèi)法律體系的沖突，甚至涉及條約與國家特許協(xié)議等方面的沖突化解，成為協(xié)調(diào)條約關(guān)系或調(diào)和投資條約沖突的主要方式，日益受到各國條約實(shí)踐的重視。

美國2012年BIT范本既注意了國際條約之間的協(xié)調(diào)，也關(guān)注了投資條約與國內(nèi)法的統(tǒng)一，具有一定的典型性或代表性。如其第 21 條關(guān)于“稅收”的規(guī)定：“4.本協(xié)定不應(yīng)影響任一締約方依照稅收協(xié)定享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。若本協(xié)定和此類協(xié)定不一致，則該稅收協(xié)定在不一致的范圍內(nèi)優(yōu)先適用。若該協(xié)定是本協(xié)定締約方之間的稅收協(xié)定，則應(yīng)由該協(xié)定下的主管部門單獨(dú)承擔(dān)決定本協(xié)定與該協(xié)定是否存在不一致的職責(zé)。”該條不僅直接規(guī)定了國際稅收協(xié)定優(yōu)先的沖突規(guī)則，而且規(guī)定了雙邊稅收協(xié)定與投資協(xié)定之間不一致的解決方式和主體，突破了《維也納條約法公約》第30條關(guān)于條約沖突的習(xí)慣法規(guī)則，反映了雙邊投資條約沖突規(guī)則的特點(diǎn)；第16 條規(guī)定：“本協(xié)定不得減損下列任何規(guī)定賦予締約一方投資者或合格投資比本協(xié)定給予的待遇更優(yōu)惠的待遇：1. 締約一方的法律或法規(guī)、行政慣例或程序、行政或司法裁決；2. 締約一方的國際法律義務(wù)；或3.締約一方承擔(dān)的義務(wù)，包括投資授權(quán)或投資協(xié)議中的義務(wù)”，則是直接通過更有待遇優(yōu)先原則，有效化解了雙邊投資協(xié)定與其他國際條約以及國內(nèi)法甚至投資特許協(xié)議之間的沖突。從條約訂立技術(shù)和目的來看，美國BIT范本中的非排除措施條款有兩個(gè)鮮明特點(diǎn)：一是非排除措施條款的類型設(shè)定立足于條約沖突的化解。該文本設(shè)定的非排除措施條款形式多樣、技術(shù)較為嫻熟。既運(yùn)用傳統(tǒng)沖突條款方法規(guī)定解決條約沖突的法律適用或選擇，也采用直接將多邊條約內(nèi)容納入BIT的方法，以及設(shè)定了大量例外條款（屬于以例外條款出現(xiàn)的非排除措施條款），從而為條約沖突之解決提供了可能的選擇或方案；二是非排除措施條款的領(lǐng)域選擇反映了重大價(jià)值關(guān)切和國家戰(zhàn)略思維。知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略和金融服務(wù)是美國優(yōu)勢領(lǐng)域，文本在非排除措施條款設(shè)計(jì)時(shí)，特別關(guān)注了BIT與TRIPS協(xié)議的關(guān)系問題，具體條文有3款之多，同時(shí)，也專條規(guī)定了金融服務(wù)問題。對于環(huán)保和勞工保護(hù)方面等新領(lǐng)域所可能發(fā)生的條約沖突也進(jìn)行了前瞻性的思考和規(guī)定。當(dāng)然，從更加宏觀意義上說，也有學(xué)者關(guān)注到了非排除措施條款條約沖突協(xié)調(diào)功能發(fā)揮的兩個(gè)間接性路徑：一是通過肯定或確立締約國更為重要的價(jià)值關(guān)切，表達(dá)締約方的根本利益，從而在一定意義上限制國際投資仲裁法庭自由裁量或解釋的空間與指向，達(dá)到保證條約規(guī)則協(xié)調(diào)一致的目的；二是通過在締約實(shí)踐中直接參照或引入相關(guān)國際法規(guī)則，在簡化條約締結(jié)內(nèi)容和締結(jié)過程的同時(shí)，也在一定程度上加強(qiáng)了投資條約與其他國際法之間的協(xié)調(diào)性和一致性，從而使得非排除措施條款成為連接投資條約、其他相關(guān)國際法與國內(nèi)法的重要媒介。〔32〕同前注〔29〕，Wei Wang文。可見，非排除措施條款的條約沖突化解功能已經(jīng)得到學(xué)界和締約實(shí)踐部門的高度關(guān)注和認(rèn)可。

五、結(jié)語

非排除措施條款源于例外條款是例外條款在種類和功能上不斷分化而成的新型條款，具有條款可自裁性、開放性和措施的不確定性特點(diǎn)，反映了國際投資條約在國際法不成體系和國際投資涉及事項(xiàng)紛繁復(fù)雜條件下的法方法應(yīng)對的趨勢，符合法律文件通常采用的“原則+例外”之法律思維、方法或立法技術(shù)的要求，成為投資條約中平衡東道國和外國投資者利益的重要工具。這些特點(diǎn)決定了非排除措施條款作為國際投資條約法方法規(guī)則或條款的性質(zhì)定位——引導(dǎo)條約解釋和化解條約沖突的規(guī)則，形成了在功能上與傳統(tǒng)例外條款相互補(bǔ)足的格局：例外條款側(cè)重具體事項(xiàng)的排除，非排除措施條款偏向條約適用的例外。非排除措施條款既為條約排除適用以保留東道國特別措施提供了可能，也為條約之間、條約與國內(nèi)法之間的沖突化解提供了工具或方法，從而成為締約國保障應(yīng)對各種危機(jī)的手段和平衡投資者私人利益與東道國公共利益的法方法條款，受到投資條約締約國，特別是發(fā)展中國家的高度重視。充分認(rèn)識非排除措施條款這些不同于傳統(tǒng)例外條款的特點(diǎn)、性質(zhì)及功能，研究非排除措施條款在國際投資仲裁實(shí)踐中的具體運(yùn)用，是今后我國訂立和適用雙邊投資條約非排除措施條款的基本前提和要求。2020年我國主導(dǎo)締結(jié)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》 第6條“禁止業(yè)績要求”第3款第1項(xiàng)引入了非排除措施規(guī)則，并與第2、3、4項(xiàng)的例外規(guī)則相結(jié)合，組成了禁止業(yè)績要求的條款內(nèi)容，在立法技術(shù)上采取了非排除措施條款與例外條款組合的方式。〔33〕第6條禁止業(yè)績要求，“……三、（一）第二款不得被解釋為阻止一締約方將在其領(lǐng)土內(nèi)確定生產(chǎn)地點(diǎn)、提供服務(wù)、培訓(xùn)或雇傭員工、建設(shè)或擴(kuò)大特定設(shè)施、開展研發(fā)的要求，作為締約另一方的投資者在其領(lǐng)土內(nèi)的投資獲得或者繼續(xù)獲得優(yōu)惠的條件。（二）第一款第（六）項(xiàng)和第一款第（八）項(xiàng)不得適用于：1. 如一締約方依照《TRIPS 協(xié)定》第三十一條及第三十一條之一授權(quán)使用一項(xiàng)知識產(chǎn)權(quán)，或在《TRIPS 協(xié)定》第三十九條的范圍內(nèi)以符合該條規(guī)定的方式要求披露專有信息的措施；或者2. 如一締約方的法院、行政法庭或主管部門根據(jù)該締約方的競爭法律和法規(guī)實(shí)施或強(qiáng)加該要求，以救濟(jì)一項(xiàng)經(jīng)司法或行政程序認(rèn)定的限制競爭行為。（三）如一法庭或主管部門根據(jù)該締約方的著作權(quán)法律和法規(guī)將實(shí)施或強(qiáng)加該要求作為衡平補(bǔ)償，則第一款第（八）項(xiàng)不適用于該措施……”總體上看，我國投資條約非排除措施條款的在立法形式上應(yīng)該從集中規(guī)定轉(zhuǎn)向分散規(guī)定；在調(diào)整內(nèi)容上應(yīng)該從具體事項(xiàng)或情形排除轉(zhuǎn)向條約解釋引導(dǎo)和條約沖突化解；在立法技術(shù)上可以分別采取單獨(dú)或與例外條款組合的方法；在條款關(guān)鍵詞的表述上也可以多樣化，采用諸如“不得解釋為”“不得阻止”“不得排除”“不適用于”“不得要求”以及“盡管……的規(guī)定，任何締約方可以……”等形式。

唯其如此，才能保證立足于國家戰(zhàn)略思維的高度，關(guān)注國家近遠(yuǎn)期目標(biāo)，選擇非排除措施條款的涉及領(lǐng)域或特別事項(xiàng)，合理決定條款類型，具體設(shè)計(jì)條款的適用情形、條件、程序以及是否具備自裁性與條款的解釋規(guī)則等具體細(xì)節(jié)，才能充分發(fā)揮非排除措施條款的特別措施保障和條約沖突協(xié)調(diào)功能，最終提升我國雙邊、區(qū)域投資條約的法方法水平和理論自覺。