承認雙重國籍趨勢下對效忠義務的反思

●張 磊

人口（尤其是優秀人才）歷來是各國激烈爭奪的資源。區分本國人與外國人的法律依據是國籍，即“一個人作為某一國家的成員的身份”。〔1〕李浩培、王貴國主編：《中華法學大辭典（國際法學卷）》，中國檢察出版社1996 年版，第171 頁。因此，國籍立法是一項事關國本的重要制度。向國家履行效忠義務是個人取得國籍的前提。在現代國際法上，效忠是指“對國家或統治者忠誠和服從其管轄。效忠一般因一個人具有某國國籍而發生”。〔2〕同上注，第605 頁。從嚴格意義上講，效忠既包括形式上的要求，如在入籍宣誓時表示忠誠，也包括實質意義上的要求，如服兵役、繳納賦稅等。

作為一個法律概念，國籍直到近代西歐資產階級革命之后才出現，是建立民族國家必然產生的身份制度。由于國籍制度在淵源上脫胎于封建時代的君臣關系，所以它自誕生伊始就與效忠義務緊密相連——在民族國家的框架下，人民主權說和立憲主義將本國公民的效忠對象從原來具象的君主變為抽象的國家。于是，基于上述歷史淵源，諸多重要文獻都將效忠作為擁有一國國籍的基礎。例如，《奧本海國際法》 明確指出：“國籍來源于效忠的概念。”〔3〕Robert Jennings, Arthur Watts KCMG QC ed., Oppenheim’s International Law: Volume 1 Peace （9th Edition）, Oxford University Press, 2008, p. 851.又如，1929 年哈佛大學法學院撰寫的《關于國籍、國家對損害外國人的責任以及領水的條約草案與評注》將國籍界定為“通過效忠的紐帶依附于國家的自然人所具有的地位”。〔4〕The Harvard Law School, Draft Conventions and Comments on Nationality, Responsibility of States of Injuries to Aliens and Territorial Waters, American Journal of International Law, Vol. 23, Special Supplement, 1929, p. 13.凡此種種，不勝枚舉。

長期以來，世界各國不但將效忠作為授予國籍的根本前提，而且強調效忠義務的排他性。例如，根據1913 年德國《國籍法》，在加入德國國籍后，個人必須放棄原有國籍及其附隨的一切權利。又如，1955 年印度《公民法》同樣禁止雙重國籍。〔5〕參見劉國福、梁家全：《國際國籍法的新發展與中國國籍法的漸進改革》，載《華僑大學學報（哲學社會科學版）》2009 年第1 期。再如，1930 年《關于國籍法沖突若干問題的公約》在序言中規定：“為了國際社會的整體利益，需要確保所有成員國都承認每個人應該有一個國籍，并且應該只有一個國籍。”于是，不乏有學者將國籍的效忠義務比喻成個人與國家之間的“政治婚姻”，而將雙重國籍視為“政治重婚”。〔6〕See Ruth Rubio-Marin, Transnational Politics and the Democratic Nation-state: Normative Challenges of Expatriate Voting and Nationality Retention of Emigrants, New York University Law Review, Vol. 81, No. 1, 2006, p.137; Kim Rubenstein and Niamh Lenagh-Maguire, More or Less Secure? Nationality Questions, Deportation and Dual Nationality, in Alice Edwards, Laura van Waas ed., Nationality and Statelessness Under International Law, Cambridge University Press, 2014, p. 265.然而，從20 世紀末開始，越來越多的國家開始放棄“一人一籍”的立場，不同程度地承認雙重國籍。這既包括前文提及的德國和印度，也包括美國、法國、澳大利亞等發達國家，以及巴基斯坦、菲律賓、墨西哥等發展中國家。進入21 世紀后，隨著全球化的進一步深入，國際社會承認雙重國籍的趨勢愈加明顯。在雙重國籍日益得到承認的背后，國籍在法律意義上包含的效忠義務是否發生了變化，成了一個頗值深究的問題。

一、國家授予國籍的前提仍是具有強制性的效忠義務

在確立“國籍”的法律概念后，國家通過國籍立法建立了相應的國內法律制度，即國籍制度，用以調整國籍的取得、喪失和恢復等法律關系。國籍制度的產生依賴民族國家的建立，而民族國家的建立源于解放生產力的需要。誠如列寧所言：“為了使商品生產獲得完全勝利，資產階級必須奪得國內市場，必須使操同一種語言的人所居住的地域用國家的形式統一起來。”〔7〕《列寧全集》（第25 卷），人民出版社1988 年版，第224 頁。于是，各自獨立的、幾乎是只有同盟關系的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同關稅的各個地區，結合為一個具有統一政府、統一法律、統一民族利益和統一關稅的民族國家。〔8〕參見《馬克思恩格斯選集》（第1 卷），人民出版社1972 年版，第255-256 頁。在此基礎上，受思想啟蒙運動的影響，一種新的身份認同逐漸形成，這就是建立在國籍基礎上的國民意識。從此，國民與國家之間有了一一對應關系，人的身份問題由“什么地方的人”開始轉變為“哪個國家的人”。〔9〕參見肖永平、郭明磊：《論國籍觀念的演進與國籍法的變革》，載《法學評論》2007 年第6 期。

（一）效忠義務仍然是國籍的法律基礎

在近代國民意識建立之后，人們將對國家的忠誠置于對家庭、村落、社區、等級、階級、宗教等的忠誠之上。〔10〕參見賈英健：《全球化與民族國家》，湖南人民出版社2003 年版，第73 頁。于是，我們便不難理解：若要維系民族國家的存在，就需要通過國籍制度建立國民意識，因為其中包含的效忠義務是構建民族國家的根本前提。值得指出的是，這里所謂的“民族”不一定必須是嚴格意義上的族群，而主要是具有共同民族意識的人民，即“國族”。〔11〕參見江玲寶：《“國族”而非“族群”——試論民族自決權的適用主體》，載《世界民族》2012 年第6 期。例如，從16 世紀到18 世紀，“由歐洲各國遷來的移民在新的環境中長期共同生活，產生了民族意識，逐漸形成了美利堅民族”，〔12〕朱庭光主編：《外國歷史大事集（近代部分第一分冊）》，重慶出版社1985 年版，第448 頁。在此基礎上，美利堅合眾國得以建立。

1945 年聯合國建立之后，民族自決權成為真正意義上的法律權利。在《聯合國憲章》的基礎上，聯合國大會通過了1960 年《給予殖民地國家和人民獨立宣言》等一系列決議。于是，廣大殖民地、托管地及非自治領土上的人民紛紛建立了自己的民族國家。與早期的民族國家一樣，它們同樣需要通過建立國籍制度來構建人民對國家的效忠義務。時至今日，民族國家已經成為國際社會的主流。

此外還有一個值得我們注意的現象是，根據1992 年《馬斯特里赫特條約》（亦稱《歐洲聯盟條約》）第8 條序言第1 款的規定：“特此建立歐盟公民身份。具有成員國國籍的每一個人都是聯盟的公民。”這是一種全新的嘗試，即希望在一定程度上由區域組織分享個人對國家的忠誠。然而，這種嘗試似乎并不十分奏效。同時，全方位的區域化在世界其他地方也不那么成功。因此，人類區分“我們”和“你們”的主要標準依然是國家，而不是區域，區域化尚未從根本上動搖國籍所包含的效忠義務。

從國籍制度初創至今，盡管已經過去了幾個世紀，但民族國家建立國籍制度的基本邏輯并未發生根本變化，民族國家在國際社會的主流地位也未發生改變，這些都決定了效忠義務仍是國籍的法律基礎，因為民族國家仍離不開它，區域化也無法從根本上動搖它。

即便是在雙重國籍日益得到承認的當下，絕大部分國家對公民始終保留著形式和實質上的效忠要求。例如，法國、芬蘭、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、瑞典等很多國家在形式上要求入籍者進行效忠宣誓，德國、丹麥和英國等國還要求入籍者必須簽署效忠宣言。〔13〕See Harald Waldrauch, Acquisition of Nationality, in Rainer Baub?ck, Eva Ersb?ll, Kees Groenendijk, Harald Waldrauch ed., Acquisition and Loss of Nationality Policies and Trends in 15 European States （Volume 1: Comparative Analyses）, Amsterdam University Press, 2006, p. 146-147.又如，美國《移民與國籍法》明確規定了可能在海外失去公民身份的情況包括：第一，在外國歸化者；第二，向外國宣誓或發表聲明者；第三，在外國軍隊服役者；第四，為外國政府所雇傭者；第五，在美國領事官員面前聲明放棄美國公民身份者。〔14〕參見李安山：《華僑華人國籍問題芻議》，載《國際政治研究》2005 年第2 期。很顯然，這些都是對效忠義務的實質要求。

（二）效忠義務仍然保持很大的強制性

最初的政治效忠來自于歐洲中世紀初期封君與封臣的政治法律關系。從某種意義上言，當時封君與封臣的關系是一種比較自由的政治契約關系。隨著王權地位的提升，這種政治效忠的強制性逐步取代了自愿性，〔15〕參見董茂云：《香港特別行政區居民及其公職人員的國家效忠義務》，載《法治研究》2019 年第6 期。之后，它竟然發展成為“永久效忠”。

由于國籍制度在淵源上脫胎于封建時代的君臣關系，所以在18 世紀末之前，以英國和美國為代表的許多西方國家都采取了所謂“永久效忠”制度。這種制度顯然是封建觀念的殘余，即除了死亡外，沒有任何東西能夠破壞把臣民同國王聯系起來的紐帶。于是，按照永久效忠制度，一旦是公民，永遠是公民。〔16〕參見黃海媛：《全球化視野下的國籍權研究》，中共中央黨校2012 年博士學位論文，第37 頁。

早在1894 年，安德烈·威斯（André Weiss）曾經提出國籍的紐帶作用是契約性質的，是通過國家與個人明示或默示的合意形成的。只是這種觀點在當時遭到了包括施德克（Stoerk）和皮戈特（Piggott）在內的諸多知名學者的強烈批判，被認為不具合理性。〔17〕See André Weiss, Annuaire de l’Institut de droit international, Vol. 13, 1894, p. 162; Felix Stoerk, Les Changements de nationalité et le droit des gens, Revue Generate de Droit International Publique, Vol. 2, 1895, p. 273; Francis Taylor Piggott, Nationality: Including Naturalization and English Law on the High Seas and Beyond the Realm, Clowes & Sons, 1906, p. 5-10; These materials quoted from Edwin M. Borchard, Basic Elements of Diplomatic Protection of Citizens Abroad, American Journal of International Law, Vol. 7, No. 3, 1913, p. 503.然而，部分學者仍然堅持認為國籍行為是一種具有雙邊性質的公法行為，甚至在美國1868 年《除籍法》（Expatriation Law）出臺之前，美國最高法院在多種場合談及國籍喪失問題時都表述了效忠的原則，認為該原則是建立在國家和個人的契約之上，一方不能夠在未得到另一方同意的前提下解除這種效忠關系。〔18〕See the footnote in John S. Wise, A Treatise on American Citizenship, Edward Thompson Company, 1906, p. 263.

隨著法律的演進，永久效忠制度在今天已經不復存在。英美以及其他西方國家在19 世紀陸續放棄了國民對國家永久效忠的要求，轉而承認“退籍自由”，所依據的法理主要是“退籍權”是所有人類自然且固有的權利，是追求生命權、自由權和幸福權所必不可少的權利。〔19〕參見王子昌：《海外華人與國籍法——國籍法的社會學分析》，載《現代法學》2003 年第2 期。在現代社會，聯合國《世界人權宣言》 第15條第2款明確規定：“任何人的國籍不得任意剝奪，亦不得否認其改變國籍的權利。”于是，值得我們格外注意的是，在永久效忠制度退出歷史舞臺的同時，個人的選擇自由開始進入國籍的效忠義務。

“退籍自由”的成功確立似乎讓一些人覺得個人的選擇自由可以從根本上挑戰效忠義務的強制性，以至于有學者就明確提出“國籍不能再由個人與國家的效忠關系來決定”。〔20〕See Kay Hailbronner, Nationality in Public International Law and European Law, in Rainer Baub?ck, Eva Ersb?ll, Kees Groenendijk, Harald Waldrauch ed., Acquisition and Loss of Nationality Policies and Trends in 15 European States （Volume 1: Comparative Analyses）, Amsterdam University Press, 2006, p. 146-147.但是，正如英國著名國際法學者伊恩·布朗利（Ian Brownlie）所主張的那樣，人權法的發展和對強制接受的厭惡使得一些法學家援引起選擇的權利，但這是否是現行法（lex lata）是值得懷疑的。〔21〕See Ian Brownlie, The Relations of Nationality in Public International Law, British Year Book of International Law, Vol. 39, 1963, p. 341.換言之，我們不能因為各國法律在“退籍自由”方面普遍引入了個人的選擇自由，就徹底否定效忠義務的強制性。

實踐中，英國議會當選議員馬丁·邁克吉尼斯（Martin McGuinness）在1997 年提出，效忠英國女王的宣誓要求侵犯了《歐洲人權公約》所保護的言論自由和宗教自由，并向歐洲人權法院起訴英國政府。歐洲人權法院認為，效忠宣誓是為了維護英國的君主立憲制，是對本國基礎性憲法原則的保護。因此，參選本身就意味著自愿放棄了在這個事項上的自由。〔22〕參見姚建國、談文棟：《作為憲法義務的政治效忠——以香港立法會議員宣誓事件為視角》，載《國家行政學院學報》2017年第4 期。2002 年，以色列政府宣布，強制剝奪納哈德·阿布·基沙格（Nahad Abu Kishaq）的國籍，理由是其卷入了自殺襲擊事件。值得注意的是，此人沒有被指控從事任何犯罪行為，而僅僅是被指責對國家不忠。根據以色列《公民法》第11（b）條的規定，對于任何違背向國家效忠義務的公民，內政部長有權剝奪其國籍。〔23〕See Alfred M. Boll, Multiple Nationality and International Law, Martinus Nijhoあ Publishers, 2007, p. 164.這些實例說明，盡管現代社會積極保障人權和自由，但這并不能從根本上影響效忠義務的強制性。換言之，即使在強調個人選擇的今天，國籍效忠義務依舊保持很大的強制性，它既包括國家可以強制性地要求個人做出某種行為，也包括國家可以強制性地要求個人不得做出某種行為。

二、承認雙重國籍的趨勢下效忠義務的排他性正在變化

強制性是國籍效忠義務的一個重要特征，而排他性則是國籍效忠義務的另一個重要特征。按照傳統的觀點，此處所謂的排他性，是指國家要求公民在向本國履行效忠義務的同時，不得兼具其他國家的國籍，并向其他國家效忠。于是，在相當長的時期里，雙重國籍者將面臨國家的種種懲罰。時至今日，在效忠義務的基礎性和強制性不變的同時，它的排他性正在悄然發生著變化。

（一）國籍效忠義務之所以具有排他性的歷史淵源

在現代國家，“互惠的義務與權利構成了國籍發揮紐帶作用的基礎”。〔24〕Serena Forlati, Nationality as a Human Right, in Alessandra Annoni and Serena Forlati ed., The Changing Role of Nationality in International Law, Routledge, 2013, p. 26.據此，一方面，公民應當向國家履行效忠義務，即服從包括憲法在內的法律，主要表現為服兵役、繳納稅賦等；另一方面，作為互惠，當公民遇到他國不法侵害時，國家應當進行外交保護。然而，在過去很長的時期里，如果一個人擁有雙重國籍，那么上述權利和義務往往會導致國家之間的沖突，甚至引發戰爭。從歷史淵源考察，這是國籍效忠義務之所以具有排他性的主要原因。

1.服兵役無疑是效忠義務最核心的部分

正如英國保守黨議員埃諾奇· 鮑威爾（Enoch Powell）在1981 年評論《英國國籍法案》修正案時所闡釋的那樣，“國籍從本質上講是靠戰斗來檢驗的。一個人的國籍國應該是他愿意為之戰斗的國家。”〔25〕International Law Association Committee on Feminism and International Law, Final Report on Women’s Equality and Nationality in International Law, http://www.ila-hq.org/pdf/Feminism.pdf, p. 265, last visit on August 15, 2020.于是，服兵役問題是導致國家間發生沖突的一個最重要的原因。例如，由于堅持所謂永久效忠原則，英國曾經在大西洋的過往船只上逮捕已經歸化美國的英國移民，并強迫他們入伍服役，這直接導致了1812 年英美戰爭的爆發。強制服兵役的情況也不同程度地出現在來自法國、西班牙、普魯士及其他歐洲國家的美國公民回到歐洲大陸之后。為此，美國先后與26 個歐洲國家簽訂了解決雙重國籍的國際條約，統稱為班克羅夫特條約（Bancroft Treaties），至今，美國仍然將在外國軍隊服役作為取消美國國籍的重要事項。

2.在民商事法律適用中采用國籍作為屬人法的連接點也容易讓國家在效忠問題上產生矛盾

1851 年，意大利學者孟西尼（Mancini）在都靈大學發表了題為《國籍是國際法的基礎》的著名演講。在演講中，孟西尼肯定了國籍對法律選擇所起的決定性作用。按照國籍原則，屬人法原則上都應當以國籍作為連接點。之后，國籍原則成為大陸法系國家確定屬人法的主要方法——從1870 年至1930 年，幾乎所有著名歐洲大陸學者均擁護這個理論。在同一時期，除了英國、丹麥、挪威和瑞士外，歐洲其他國家均采用國籍原則。〔26〕參見董海洲：《從“身份”到“場所”——屬人法連結點的歷史與發展》，載《法學家》2010 年第1 期。然而，對于雙重國籍者而言，國籍原則很顯然會不可避免地導致不同國家之間關于效忠問題的爭執。

3.在國家權力的行使方面，雙重國籍會加劇各國管轄權的沖突

根據積極國籍原則，國家有權對身處海外的本國公民行使管轄權。該原則不但在刑事管轄領域，而且在稅收等其他領域也發揮著重要作用。一些國家要求公民就來自世界各地的收入繳納稅賦（包括來自海外的收入），無論公民的住所是否在國內，如美國就是如此。〔27〕See Cedric Ryngaert, Jurisdiction in International Law, Oxford University Press, 2015, p. 104, 107.此外，國際法上還有被動國籍原則，即國家可以對外國人在外國針對本國國民的犯罪行為行使管轄權。〔28〕參見王虎華主編：《國際公法學》，北京大學出版社2015 年版，第84 頁。顯然，對于雙重國籍者，上述原則都會導致國家之間的管轄權沖突。

4.雙重國籍還會導致國家在外交保護問題上的沖突

根據聯合國國際法委員會在2006 年通過的《外交保護條款草案》，所謂外交保護，是指一國對于另一國的國際不法行為給本國國民造成的損害，通過外交行動或其他和平手段追究另一國的責任。〔29〕See James Crawford, Alain Pellet, Simon Olleson, Kate Parlett ed., The Law of International Responsibility, Oxford University Press, 2010, p. 1237.在1898 年的“亞歷山大（Alexander）案”中，受害人具有英國與美國雙重國籍，于是，英國為受害人向美國進行了索賠。〔30〕See John Bassett Moore, History and Digest of the International Arbitrations to Which the United States Has Been a Party, Government Print Oきce （U.S.A.）, 1898, p. 2529-2531.由雙重國籍者引發的國家之間相互追究責任的類似糾紛層出不窮。

由上可見，在歷史上雙重國籍者是國家之間發生沖突的重要誘因。這些沖突導致國家在個人應當向誰效忠的問題上爭執不斷。因此，早期國際法將“一人一籍”作為奮斗目標，并制定了相關條約，旨在消除雙重國籍現象，各國早期的國籍立法也秉承這樣的宗旨，長期以來，排他性是國籍效忠義務的重要特征之一。

（二）晚近效忠義務的排他性開始出現一定程度的弱化

隨著法律觀念和立法技術的發展，我們可以發現，由于歷史上導致國籍效忠義務具有排他性的主要原因正在發生變化，所以效忠義務的排他性在現代社會出現了一定程度的弱化。

1.在外交保護的問題上，國際法發展出了無責任原則和主要國籍原則來解決雙重國籍者引發的矛盾

《關于國籍法沖突若干問題的公約》第4 條規定“一國不能為本國國民向該國民同樣擁有國籍的另一國實施外交保護”，這就是無責任原則。不過，如果能夠分辨哪個國籍與個人有更加緊密的聯系，那么國際法庭也會適用主要國籍原則。例如，在1983 年“埃斯法罕尼恩（Esphahanian）案”中，受害人有伊朗和美國雙重國籍。伊朗政府認為，美國不能為受害者向自己進行索賠，但國際法庭認為，由于埃斯法罕尼恩的主要國籍明顯是美國，所以可以進行索賠。〔31〕See J. C. Adlam ed., Iran-U.S. Claims Tribunal Reports （1983-I）, Vol.2, Grotius Publications Limited, 1984, p. 157, 178.此外，積極國籍原則也是解決沖突的常見方法，即優先考慮雙重國籍者實際使用的國籍。例如，在1910 年的“卡內瓦羅（Canevaro）案”中，當事人有秘魯和意大利雙重國籍，并請求意大利為自己向秘魯索賠，但常設國際法院否定了該權利，因為卡內瓦羅更多地使用秘魯國籍，尤其是他曾經擔任過秘魯議員和駐外領事。〔32〕See United Nations Reports of International Arbitral Awards, Vol. XV, p. 426-428.

2.在民商事法律適用上，曾經鼎盛一時的國籍原則已日漸式微

正如有學者所指出的那樣：“當事人對國家的忠誠并不表明其在民事關系上與其祖國的法律之間存在著內在聯系。對于長期居住于外國的人而言，遵守住所地國家的法律更為重要。”〔33〕杜新麗：《從住所、國籍到經常居所地——我國屬人法立法變革研究》，載《政法論壇》2011 年第3 期。于是，住所地主義得到更多的重視。隨著法律的進一步演進，慣常居所地（habitual residence）開始越來越多地作為屬人法的連接點，并且逐步得到多數國際公約的采納。時至今日，慣常居所地已經成為屬人法的主要連接點。很顯然，慣常居所地取代國籍作為連接點可以避免因為雙重國籍者的緣故引發國家在效忠問題上的分歧。

3.在國家權力的行使方面，法律演化在不同領域的進展是不一致的

在至關重要的刑事管轄領域，本國人不引渡原則已經成為普遍承認的習慣法。例如，秘魯前總統藤森（Fujimori）在2000 年流亡日本，在逃到日本后不久，日本政府就正式承認他具有日本國籍，因為沒有記錄顯示他曾經申請放棄日本國籍。于是，藤森實際上有了日本和秘魯雙重國籍。此后，秘魯政府多次向日本提出引渡藤森的要求，但都被日本以本國人不引渡為由拒絕。〔34〕參見王孔祥：《藤森引渡案中的國際法問題》，載《國際關系學院學報》2008 年第4 期。

在同樣重要的稅收領域，法律演化更加有助于從根本上避免沖突。像美國這樣采取公民稅收管轄權的國家已經鮮見，〔35〕就自然人而言，根據美國《國內稅收法》第7701 節（b）項的規定，除了具有美國國籍的人，稅收意義上的“美國公民”還包括符合永久合法居留權的居民、滿足實際存在標準的居民以及滿足第一年選擇權的居民。他們全球范圍內的收入都將置于美國征稅的范圍內，而不管他們居住在何處。參見張澤平主編：《國際稅法》，北京大學出版社2016 年版，第58 頁；［美］理查德·L. 多恩伯格（Richard L. Doernberg）：《國際稅法概要》，中國社會科學出版社1999 年版，第13-14 頁。大多數國家已經采取了居民稅收管轄權。以我國為例，國籍不是《個人所得稅法》進行分類的標準，根據《個人所得稅法》，我國在稅收制度上采取居民個人和非居民個人的分類方式。所謂居民個人，是指在中國境內有住所，或者雖無住所但一個納稅年度內在中國境內居住累計滿183 天的個人。所謂非居民個人，是指在中國境內無住所又不居住，或者無住所且一個納稅年度內在中國境內居住累計不滿183 天的個人。居民個人從中國境內和境外取得的收入都要繳稅，但非居民個人僅就從中國境內取得的收入繳稅即可。很顯然，這種分類方式可以從根本上避免國籍帶來的效忠分歧。

4.在最核心的服兵役方面，法律演化顯得較為遲緩，但并非沒有進展

1930 年《關于雙重國籍某種情況下兵役義務的議定書》盡管對服兵役的問題做出了安排，但它將服役選擇與國籍選擇聯系起來。根據該議定書第1 條第1 款的規定，在作為慣常居所地且也是最緊密聯系地的一個國籍國服役后，雙重國籍者在其他國籍國的服役義務應當被豁免。不過，第1 條第2 款緊接著規定，該豁免行為可以與取消其他國家的國籍聯系起來。簽署并批準該公約的國家只有13 個，主要包括美國、英國、印度、巴西等。〔36〕截止到2020 年8 月15 日，簽署并批準《關于雙重國籍某種情況下兵役義務的議定書》的國家包括美國、比利時、巴西、英國、緬甸、澳大利亞、南非、引渡、哥倫比亞、古巴、荷蘭、薩爾瓦多和瑞典。

1963 年《關于減少多重國籍現象和多重國籍狀況下兵役義務的歐洲公約》第5 條規定，雙重或多重國籍者只能被要求在一個國籍國服兵役，具體安排應當由締約國協商決定。不過，該規定同樣與取消其他國家的國籍聯系起來——根據該公約第1、2、4 條，個人在取得新國籍后不能保留原來的國籍。多重國籍者應當放棄一個或多個國籍；公約的任何規定應當從能夠更加有效地限制多重國籍現象的角度加以應用。簽署并批準該公約的歐洲國家有12 個，包括法國、德國、西班牙等。〔37〕截止到2020 年8 月15 日，簽署并批準《關于減少多重國籍現象和多重國籍狀況下兵役義務的歐洲公約》的國家包括奧地利、比利時、丹麥、法國、德國、愛爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、挪威、西班牙和瑞典。

在服兵役方面，真正的突破性進展是1997 年《歐洲國籍公約》，因為它是在接受和承認多重國籍的條件下（根據該公約第五章“多重國籍”）對服兵役問題做出安排。根據其第21 條的規定，個人只能被要求在一個國籍國服役。在國家之間沒有特別協定的情況下，多重國籍者應當在作為慣常居所地的一個國籍國服役。不過，其在19 歲之前有權選擇作為志愿者在其他國籍國服役，但作為該其他國籍國國民的有效時間總和應當不少于前述作為慣常居所地國籍國所要求的現役時間。對于慣常居所地不是國籍國或雖是國籍國但并非本公約締約國的多重國籍者，其可在任何一個國籍國服役。在一個國籍國服役后，多重國籍者在其他國籍國的服役義務應視為已經得到履行。然而，在進行軍事動員時，締約國可以不受上述規定的限制。目前，簽署并批準該公約的歐洲國家有21 個，包括德國、荷蘭、奧地利等。〔38〕截至2020 年8 月15 日，簽署并批準《歐洲國籍公約》的國家包括阿爾巴尼亞、奧地利、波黑、保加利亞、捷克、丹麥、芬蘭、德國、匈牙利、冰島、盧森堡、黑山、荷蘭、北馬其頓、挪威、葡萄牙、摩爾多瓦、羅馬尼亞、斯洛伐克、瑞典和烏克蘭。此外，部分西歐國家之間在20 世紀50—70 年代也簽訂了多個有關雙重國籍者兵役義務的雙邊條約。

總的來看，國籍效忠義務的排他性在服兵役問題上沒有較大的弱化——早期的國際公約是將這個問題與排除雙重國籍聯系起來的，故其初衷在本質上仍然是維護效忠義務的排他性。《歐洲國籍公約》盡管有所突破，但締約國主要局限于部分歐洲國家，而且既不包括英吉利海峽對面的英國，也不包括大西洋對面的美國，更何況在戰爭真的迫近時（軍事動員），締約國還有權不遵守該公約。

（三）未來效忠義務的排他性將繼續存在及差異化

由上分析可以看出，得益于法律的逐漸演進，時至今日，雙重國籍在歷史上導致國家間激烈沖突的主要原因已經發生了變化，所以國籍效忠義務的排他性也在發生一定的弱化。正是因為這種持續的弱化，越來越多的國家才有可能放下原先的芥蒂，不同程度地承認雙重國籍。當然，我們不能從一個極端倒向另一個極端，即不能將越來越多國家承認雙重國籍解讀為國籍效忠義務的排他性已不復存在。事實上，國籍效忠義務的排他性還將繼續存在，只是這種排他性已經不再是全面的，而是轉變為有選擇性的存在。

1. 國籍效忠義務的內核具有較難消融的排他性

我們不妨從上述弱化趨勢中法律演進的方法入手來理解這個問題。正如前文所述，通過法律演進，國際社會出現了一系列的方法來應對雙重國籍者帶來的國家沖突。從效果上看，這些方法可以大致分為兩類：一種方法可以從根本上避免因雙重國籍帶來的效忠分歧。例如，在民商事法律適用方面，由于國際社會開始采用慣常居所地作為屬人法的連接點，所以之前國籍原則導致的紛爭就不再出現了。又如，在稅收領域，由于大多數國家開始采用居民稅收管轄權，所以國籍與納稅義務之間沒有了必然的聯系。譬如，如果定居國外的中國公民在國內無住所又不居住（屬于非居民納稅人），且沒有來自中國的收入，那么即使他具有中國國籍，也不用向我國納稅。另一種方法雖然不能從根本上避免沖突，但為國家解決沖突提供了法律規則。例如，在外交保護方面，當雙重國籍者的不同國籍國之間出現追責糾紛，那么無責任原則、主要國籍原則及積極國籍原則可以讓國家在爭端解決時有據可循。又如，當本國人不引渡原則成為公認的習慣法時，一個國籍國對另一個國籍國的庇護行為在法律上便無可指摘。再如，即使在進展比較遲緩的服兵役方面，《歐洲國籍公約》采取的在慣常居所地服兵役原則起碼可以讓部分國家在和平時期根據規則來解決效忠沖突。誠然，這些方法只是在“解決”或“緩解”沖突，而非“避免”沖突，但有規則總比沒有規則要好很多。

值得我們深究的是第二類方法所隱含的問題：為什么有的效忠沖突只能在不同程度上得到解決，有時甚至只是緩解，而不能從根本上避免呢？國家不愿意在這些方面或領域做出法律層面的讓步或許是一個重要原因。換言之，這些方面或領域是國籍效忠義務的內核，具有較難消融的排他性。從這個角度觀察，我們便不難理解國籍效忠義務的排他性還將繼續存在。

2. 不同國家對國籍效忠義務內核的不同理解

在繼續存在的同時，國籍效忠義務的排他性將更加差異化，因為它的內核在不同的國家可能是千差萬別的，以至于我們幾乎無法準確地劃定一條內核的邊界，這源于不同國家對國籍效忠義務的內核有著不同的理解。

在外交保護、刑事管轄、服兵役等方面或領域，盡管世界各國普遍比較堅持效忠義務的排他性，但是效忠義務的內核在不同國家的差別仍然存在。例如，德國、荷蘭、奧地利等國家容忍雙重國籍者在其他國家服兵役，而美國卻會因此剝奪公民的國籍。值得注意的是，在個別發達國家，服兵役的確不再是效忠國家的強制要求，語言能力、居住時間、經濟狀況及價值觀念等成了檢驗公民是否效忠的新方法。〔39〕See Alice Edwards, The Meaning of Nationality in International Law in an Era of Human Rights: Procedural and Substantive Aspects, in Alice Edwards, Laura van Waas ed., Nationality and Statelessness Under International Law, Cambridge University Press, 2014, p.19.

在上述方面或領域之外，國籍效忠義務的內核在不同國家的差別更加明顯。例如，在公職人員是否可以具有外國國籍的問題上，各國的差別就比較大。一部分西方發達國家在這方面似乎有較大的容忍度。例如，阿諾德·施瓦辛格（Arnold Schwarzenegger）在擔任美國加利福尼亞州州長期間就具有美國和奧地利雙重國籍。〔40〕參見劉雁：《追風人物》，載《世界知識》2005 年第4 期。又如，法國政府允許具有其他歐盟國家國籍的人擔任中央政府、地方當局和公立醫院中的某些公職。〔41〕參見李和中：《論法國公務員制度的現代化改革》，載《法國研究》2001 年第1 期。再如，英國政府在公務員選拔中將候選人分為外國人、非外國人和其他情況三類，并允許具有外國國籍者擔任某些公職。〔42〕參見李艷秋：《英國公務員考錄程序對我國公務員制度改革的啟示》，載《世紀橋》2016 年第3 期。具有外國國籍同樣也不影響個人成為瑞士的公務員。〔43〕參見董明、石婷婷：《英國、瑞士交流考察報告》，載《當代社科視野》2014 年第3 期。然而，很多國家（尤其是發展中國家，如埃及、菲律賓等）則是嚴格禁止具有外國國籍者擔任公職。

對于什么是國籍效忠義務的內核，盡管我們可以勾勒輪廓，但無法精確劃界，因為法律意義上的國籍效忠義務在本質上屬于國家的內政范疇，應由各國國內法作出規定，而不是國際法。國內法關于國籍效忠義務的規定集中反映了這個國家的意識形態、歷史傳統、社會觀念、價值標準及民主制度等諸多因素。不過，國際法仍然可以在人權保護、管轄沖突等方面進行一定的限制或協調。

三、我國可以有條件地承認雙重國籍以服務國家的發展

中華人民共和國第一次宣布采取不承認雙重國籍原則是在1955 年《中國與印度尼西亞關于雙重國籍問題的條約》中。該條約規定，根據本人自愿原則，凡具有雙重國籍者必須選擇一個國籍。做出選擇之后，當然喪失另一國籍。同時，在選擇了中國國籍之后，如果離開中國，并在境外固定居住，且重新取得印度尼西亞國籍，即當然喪失中國國籍。之后，我國又分別與尼泊爾（1956 年）、蒙古（1975年）、馬亞西亞（1974 年）、菲律賓（1975 年）、泰國（1975 年）等周邊國家簽訂了有關國籍問題的國際條約，并堅持上述立場。于是，有大量的華僑選擇放棄了中國國籍。當時我國宣布不承認雙重國籍的主要目的是為了避免舊中國遺留下來的海外華僑具有雙重國籍所帶來的外交隱患。1980 年《國籍法》將上述締約立場轉化為國內法。值得指出的是，我國采取不承認雙重國籍原則是徹底的，其本質是“一人一籍”，而非“只承認本國國籍”。

（一）適當弱化效忠義務的排他性有利于國家的發展

在我國堅持“一人一籍”原則至今的幾十年里，原本與我國采取類似立場的國家紛紛放棄了這個原則，轉而承認或有條件地承認雙重國籍。雖然這些國家出現轉變的具體原因各異，但相同點是它們都希望通過弱化國籍效忠義務非內核部分的排他性來服務特定的國家政策。

1. 有條件地承認雙重國籍能夠吸納更多的人向國家效忠

在德國，其1999 年通過的新《國籍法》將確定國籍的方式由“血統論”改為“出生地論”。于是，有大量外籍移民的子女獲得了德國國籍。更重要的是，新《國籍法》開始有條件地承認雙重國籍，即“如果選擇德國國籍，必須放棄其他國籍，但只有當擁有的非德國國籍不可能放棄的前提下，才允許其擁有雙重或多重國籍。”〔44〕宋全成：《當代德國人口的社會學分析》，載《蘭州學刊》2016 年第5 期。德國之所以出現如此轉變，主要目的是為了讓大量外籍移民（尤其是移民子女）能夠更好地融入德國社會。這種轉變的基礎是20 世紀末德國社會經過激烈的討論之后開始艱難地承認自己已經成為“移民國家”。〔45〕參見伍慧萍：《“融入”的現實困境與文化沖突——德國的移民政策和外來移民運動》，載《人民論壇·學術前沿》2014 年第8 期。于是，有條件地承認雙重國籍顯然是服務國家轉型的應變政策，也是更加務實地認識國籍的效忠義務——與其讓外籍移民非主觀地受制于所謂“粘附國籍”（clinging nationality）而被排斥在德國社會之外，倒不如允許其歸化并且實質上更多地向德國效忠。

在印度，其2004 年通過的憲法修正案開始有條件地承認雙重國籍，即18 個國家的外國公民可以同時具有印度國籍。〔46〕印度承認雙重國籍的外國公民可以來自美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡、馬來西亞、荷蘭、意大利、愛爾蘭、葡萄牙、瑞士、希臘、塞浦路斯、以色列、法國、瑞典和芬蘭。承認雙重國籍后，海外印度人的資金、技術和人才更加便捷地融入印度的發展建設中。〔47〕參見賈海濤、蓋蕾：《承認雙重國籍：印度國籍立法的重大變化》，載《河北法學》2005 年第9 期。為什么印度以前不承認海外印度人的雙重國籍呢？因為其時“海外印度人的實力或影響力還十分微弱，不成氣候。這是不能引起印度政府重視的最主要原因”。〔48〕賈海濤：《印度政府海外印度人政策的演變》，載《世界民族》2007 年第2 期。時過境遷，今天海外印度人取得的成就和影響力（尤其是在IT 行業）是有目共睹的。因此，印度之所以轉變，主要目的也是為了服務國家政策，即通過僑務改革，加快自身建設的政策。實際上，在印度看來，海外印度人效忠國家不一定必須通過扛槍服兵役等傳統方式，而是可以利用自己的財富和智力履行效忠義務。

常設國際法院在1923 年突尼斯和摩洛哥國籍法令案的咨詢意見中已經明確指出，國籍問題原則上屬于國家自主決定的保留領域。常設國際法院在波蘭國籍獲得案的咨詢意見中同樣確認，主權國家有權決定誰應當被認定為它的國民。時至今日，國籍政策在本質上是國家內政已經無可置疑。因此，除非違反國際法的禁止性規定，否則國籍政策不存在優劣之分，只有“適應”與“不適應”之分。

2. 雙重國籍者應被允許通過法律認可方式履行效忠義務

改革開放后，越來越多的中國人走出了國門，甚至移民海外，其中包括一大批高端人才。加入外國國籍的華人依然懷著報國的赤誠之心。同時，大量的外國人才也來到我國，乃至長期定居中國。此外，國內越來越多的“隱形移民”也成為社會關注的焦點，即雖然已經移民，但仍在我國工作、學習、生活，并且對外隱瞞變更國籍的情況，成為實際上的雙重國籍者。〔49〕參見陳昶屹：《“隱性移民”與法律“藏貓貓”》，載《工人日報》2013 年1 月19 日，第5 版。就海外華人而言，我們面臨的問題與印度是相似的。若有條件地承認雙重國籍，則海外華人的資金、技術和人才可以更加便捷地融入國內的發展建設。就來華外國人而言，我們面臨的問題與德國也有相似之處。如果有條件地承認雙重國籍，例如確系無法放棄原有國籍或者要求其與我國有實質聯系等，那么外國移民不但可以更好地融入我國社會，而且可以使更多的外國移民實質上向中國效忠，而不僅僅是永久居留。就大量“隱形移民”而言，社會治理的難度不在于這類人群的福利待遇、出入境管理等方面，而在于他們的外籍身份具有隱蔽性。他們隱蔽身份的主要原因是擔心自己的中國國籍被取消。與其這樣，倒不如有條件地承認雙重國籍，讓政府更加全面和準確地掌握相關數據和情況。基于科學的研判，相關治理措施不但能夠有的放矢，而且可以使這類人群的權利和義務（尤其是效忠義務）有據可循。由此可見，我國可以將有條件地承認雙重國籍納入考慮選項。

誠然，很多國家在20 世紀都長期地將“一人一籍”作為共同追求的理想。不過，在進入21 世紀的今天，我們不能僅憑“一人一籍”是國際社會的理想就認為自己的政策優越于其他國家的政策，而應當像德國和印度那樣，從“適應”還是“不適應”的角度來審視自己的國籍政策。即使是1955 年與我國共同約定不承認雙重國籍的印度尼西亞，同時也是我國當年希望借此達到睦鄰效果的主要對象，早就有條件地承認了雙重國籍——2006 年《國籍法案》允許印度尼西亞公民的子女在18 歲前擁有雙重國籍。〔50〕參見施雪琴、宋曉森：《當代印度尼西亞移民與國籍政策變遷評述——兼論對華人移民的影響》，載《海南師范大學學報（社會科學版）》2018 年第4 期。

在全球化的今天，雙重國籍已經成為一種既不可免也不可逆的現象與趨勢。于是，脫胎于封建君臣關系、成形于近代民族國家的國籍效忠義務在越來越多的國家已經轉變成有選擇性的排他。這并非說明國家不再需要效忠義務，恰恰相反，國家更加需要它，因為只有讓國籍效忠義務有選擇性地排他，才能吸納更多的人（包括海外華人、來華外國人和目前的“隱形移民”）通過法律認可的方式效忠國家。

（二）承認雙重國籍的條件應該是滿足實質聯系要求

1. 個人與國家之間的實質聯系是履行效忠義務的基礎

關于實質聯系要求，最著名的案例是1955 年“諾特波姆（Nottebohm）案”。諾特波姆最先是德國人，1905 年他離開德國，開始在危地馬拉定居。1939 年，他申請加入列支敦士登國籍。按照列支敦士登《國籍法》，外國人必須在該國居住至少3 年才可入籍。不過，在諾特波姆交了一筆費用之后，列支敦士登就免除了這個限制條件。于是，諾特波姆取得了列支敦士登的國籍，并放棄了德國國籍，隨即返回危地馬拉。經諾特波姆申請，危地馬拉也將他的國籍登記變更為列支敦士登。“二戰”開始后，危地馬拉向德國宣戰。諾特波姆還是被危地馬拉當作德國僑民逮捕，并且移交美國拘押，同時還被沒收了個人財產。“二戰”結束后，獲釋的諾特波姆要求返回危地馬拉索賠，但危地馬拉拒絕其入境。1951年，列支敦士登為了諾特波姆向聯合國國際法院提起訴訟，認為危地馬拉逮捕諾特波姆，沒收其財產，并將其驅逐出境的行為是違反國際法的。國際法院駁回了列支敦士登的訴訟請求，并且認為，由于諾特波姆與列支敦士登沒有實質聯系，所以危地馬拉沒有義務承認他的列支敦士登國籍。因此，列支敦士登不能起訴危地馬拉。〔51〕參見梁淑英主編：《國際法學案例教程》，知識產權出版社2001 年版，第111-114 頁。

在本案件中，國際法院試圖確立國際法判斷國籍有效性的一個基本方法——實質聯系要求。盡管后世學者對是否可以因為無實質聯系而將個人唯一的國籍視為無效（使其變為事實上的無國籍人）存在爭議，但就雙重國籍者的國籍效忠義務而言，這個案件仍然具有較大的啟發意義。本案中，在審查了諾特波姆的國籍基礎之后，國際法院認為個人與社會的法律紐帶是國籍的基礎，這種法律紐帶必須是實質聯系，而且這種實質聯系不僅是利益層面的，而且是權利與義務層面的。在此意義上，就個人與社會的法律紐帶而言，諾特波姆與列支敦士登之間既無任何依附關系，也無長期和緊密的聯系。〔52〕同前注〔6〕，Kim Rubenstein、Niamh Lenagh-Maguire 文，第266 頁。于是，國際法院認為諾特波姆的列支敦士登國籍是沒有基礎的。更重要的是，實質聯系不但意味著國籍的有效性，而且是個人向國家履行效忠義務的基礎。我們不難理解：如果國家在承認雙重國籍后，不想讓自己的國籍淪為個人的“紙面國籍”（paper nationality），那么就應當將實質聯系作為承認的條件，因為很難想象一個人會只為了護照上的一個國家名稱而進行效忠。事實上，放眼世界，“絕大多數國家只將國籍授予那些事實上被認為與本國之間有實質聯系的人。”〔53〕Alfred M. Boll, Multiple Nationality and International Law, Martinus Nijhoあ Publishers, 2007, p. 274.

2. 實質聯系要求應當兼具正面規定和反向排除的規定

對于什么是實質聯系，除了類似“諾特波姆案”等極端的反面例子外，并無非常固定的標準，這需要國家是根據自己的本國國情（尤其是政策目標）進行界定。一般來講，實質聯系可以表現為父母一方為本國人且掌握本國官方語言、在本國用官方語言完成基礎教育、在本國長期居住達到較長時間并且慣常居所地始終在本國、在本國現役部隊有服役經歷且無懲戒記錄、為本國做出重大貢獻（包括但不限于納稅金額、技術轉讓、扶貧救災）等，但無須同時具備。

由于個人可能與不同的國家皆有實質聯系，所以個人對不同國家產生平行效忠是完全有可能的。例如，一些具有美國國籍的猶太人就將美國和以色列同時視為自己的祖國，并且按照這種平行效忠安排自己的行為。類似的例子也可以在愛爾蘭裔美國人身上找到。頗值一提的是，這種平行效忠客觀上推動了特定國家之間關系的微妙發展。

不過，國家可以根據自己對效忠義務內核部分的理解，有選擇地排斥由此產生的平行效忠。換言之，關于實質聯系要求的法律規范不但要有前文所述的正面規定，而且也要有反向排除的規定。譬如，具有以下情況的個人應被視為與本國沒有或喪失實質聯系：自愿在外國服兵役、在外國擔任政府公職、向外國宣誓效忠或有類似的意思表示、向外國政府尋求針對本國的領事保護或外交保護、有涉及危害國家安全罪的犯罪記錄、有嚴重且查實的偷稅漏稅行為、有分裂國家或顛覆政府的公開言行等。若個人違反上述反向排除的規定，則我國可以考慮建立剝奪國籍的制度。

值得指出的是，實質聯系要求的反向排除規定可以視為國籍強制性效忠義務的具體體現之一。正如前文所述，國家授予國籍的前提仍然是具有強制性的效忠義務，在適當弱化效忠義務排他性的同時，繼續堅持它的強制性是非常必要的。此外，若建立剝奪國籍制度，則要同時建立人道主義原則，也就是說，在剝奪個人的國籍之前，國家機關須舉證認定個人確為雙重國籍者，以免該人被剝奪國籍后淪為無國籍人，因為諸多國際人權文件都要求避免個人淪為無國籍人。〔54〕例如，《世界人權宣言》第15 條第1 款規定：“人人有權享有國籍。”

四、結語

長期以來，國家授予國籍的前提是個人履行對國家的效忠義務，并且保證效忠義務的排他性。因此，雙重國籍在相當長的時間里被各國法律所禁止或不予承認。晚近，有越來越多的國家開始不同程度地承認雙重國籍。在此背景下，我們有必要反思國籍所包含的效忠義務是否發生了變化。

考察國際法和主要國家的國內法之后，我們可以明白：盡管受到全球化、區域化、保障人權、尊重自由等諸多因素的影響，但國籍效忠義務的基礎性和強制性并未發生改變。在今天，一方面，民族國家建立國籍制度的基本邏輯沒有發生根本變化，民族國家在國際社會的主流地位也未發生變化，這就決定了效忠義務仍然是國籍的法律基礎；另一方面，即使各國法律在“退籍自由”方面普遍引入了個人的選擇自由，但國籍效忠義務仍然保持很大的強制性，國家可以繼續強制性地要求個人做出或不得做出某種行為。在基礎性與強制性不變的基礎上，發生變化的是國籍效忠義務的排他性。相比之前，如今效忠義務的排他性已不再是全方位的，而是轉變為有選擇性地存在，即國家在國籍效忠義務的內核部分保留排他性（例如服兵役），而在非內核部分予以酌情弱化或放棄，并借此服務特定的國家政策。盡管出現了種種弱化現象，但國籍效忠義務的排他性還將繼續存在，并且更加差異化。基于上述的變與不變，我國可以有條件地承認雙重國籍以服務一國的發展。

在全球化的今天，雙重國籍已經成為一種既不可免也不可逆的現象與趨勢。相比嚴格的“一人一籍”，有條件地承認雙重國籍更能適應當代中國的發展需要。只有讓國籍效忠義務有選擇性地排他，才能吸納更多的人通過法律認可的方式效忠國家。不過，承認雙重國籍的條件應該是滿足實質聯系要求，因為個人與國家間的實質聯系是履行效忠義務的基礎，實質聯系要求的法律規范應當根據具體國情（尤其是政策目標）兼具正面規定和反向排除的規定。