“藏糧于地”戰略下高標準農田建設模式研究*

張睿智，劉倩媛，山長鑫，楊曉文,2

(1.農業部南京設計院，南京市，210014；2.農業農村部南京農業機械化研究所，南京市，210014)

0 引言

民以食為天，食以農為源，農以地為本。習近平總書記強調：“耕地是我國最為寶貴的資源。我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好，絕不能有閃失。保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子”[1]。高標準農田建設是全面落實“藏糧于地”戰略的重要抓手，是推動農業轉型升級的有效手段，是確保國家糧食安全的戰略性舉措[2-3]。

我國開展規模化農田建設可追溯至1988年，通過將收取的耕地占用稅進行集中管理使用，設立專項，重點用于糧食和重要農產品主產區內的中低產田改造，達到提高抵抗自然災害和農業綜合生產的能力，助力我國農業高速發展[4]。時至今日，黨中央、國務院推進高標準農田建設的力度有增無減，2010年中央一號文件首次旗幟鮮明地提出了大力建設高標準農田，此后歷年中央一號文件都對高標準農田建設工作做出了重要指示。2013年，國家發展和改革委員會發布了《全國高標準農田建設總體規劃(2011—2020年)》，明確到2020年建成集中連片、旱澇保收的高標準農田53 333 khm2。2012年，原農業部和原國土資源部分別發布了《高標準農田建設標準》和《高標準基本農田建設標準》；2014年，國家標準化管理委員會發布了《高標準農田建設通則》，明確了土地平整、灌溉排水、田間道路以及農田防護等工程建設標準。2016年，國家標準化管理委員會發布了《高標準農田建設評價規范》；2018年機構改革后，農田建設力量得到有效整合，體制機制進一步理順；2019年，農業農村部和財政部發布了《農田建設補助資金管理辦法》，同年農業農村部發布了《農田建設項目管理辦法》，國務院發布了《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》；2021年，農業農村部先后發布了《高標準農田建設質量管理辦法(試行)》和《高標準農田建設項目竣工驗收辦法》，從體制機制、項目申報與審批、實施管理、資金使用、竣工驗收以及建設評價等方面進行了規范。2021年，農業農村部發布了《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》，明確了未來一定時期內的高標準農田建設的總體要求。

目前我國學者圍繞高標準農田建設方面相關研究成果顯著，蔡朕等[5]以重慶市梁平縣為例，利用原創聯系度的可展性對集對分析法進行改進，并結合熵權法，對重慶市梁平縣高標準基本農田建設項目進行選址合理性評價；楊建宇等[6]以河南省焦作市為例，構建了耕地綜合質量評價體系，結合理想點逼近法和局部空間自相關分析對高標準農田建設分區及時序提出了方案；肖光強等[7]以肥城市國莊土地整理項目為例，選擇組織、方案和實施3大指標12個因子構建了土地整理過程評價指標體系，利用特爾菲法對指標和因子進行量化和權重的確定，采用指數和法計算因子、指標和項目的成功度；吳萌[8]通過對高標準基本農田建設項目質量控制存在的問題現狀及影響因素進行分析，研究了如何做好項目質量控制，提出了管控措施。但鮮有圍繞管理體系、規劃布局、建設標準等多要素系統的開展高標準農田建設模式探究。鑒于此，本文通過文獻查閱、實地調研和定性分析等方法，掌握當前我國高標準農田建設背景和存在的問題，歸納形成高標準農田建設模式總體構架，通過調研我國高標準農田建設綜合評價結果排名靠前和提升較快的省份，在其建設模式的基礎上，提出適宜的對策建議。

1 我國高標準農田建設背景

1.1 高標準農田建設現狀

2021年8月發布的第三次全國國土調查主要數據成果，以2019年12月31日為標準時點，我國耕地面積約為127 800 khm2。截至2020年底，我國已建成高標準農田面積約53 333 khm2(其中2011—2020年建成面積約40 000 khm2)，占全國耕地比重的41.73%。高標準農田建成面積按全國七個建設分區統計情況如圖1所示。

圖1 截止2020年底已建成高標準農田規模統計Fig.1 Statistics of high standard farmland scale by the end of 2020注：數據來源于《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》。

其中東北區建成約11 133 khm2；黃淮海區建成約11 733 khm2；長江中下游區建成約11 800 khm2；東南區建成約3 667 khm2；西南區建成約7 800 khm2；西北區建成約6 800 khm2；青藏區建成約400 khm2。通過長期以來系統化、規模化、集中化開展土地平整及土壤培肥、灌溉排水等工程措施建設，大幅度提升了我國農田基礎設施條件，提高了國家糧食綜合生產能力，建成區每公頃糧食生產能力提高10%～20%；提高了農業規模化、專業化經營水平，為農業全程機械化奠定了基礎，有效推動了農業高質量發展；降低了農業生產成本、提高了土地產出效率，建設區平均每公頃節本增效約7 500元，拓寬農民致富渠道。

1.2 高標準農田建設規劃

按照“一季千斤、兩季噸糧”的總體要求，《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》確定了到2030年建成集中連片、旱澇保收、節水高效、穩產高產、生態友好型高標準農田80 000 khm2(其中2021—2030年新建成約26 667 khm2，提質改造約18 667 khm2)，占全國耕地比重的62.60%，以確保我國6×1011kg以上的糧食產能。全國建設分區統計情況如圖2所示：其中東北區建成約15 200 khm2；黃淮海區建成約16 067 khm2；長江中下游區建成約16 733 khm2；東南區建成約4 400 khm2；西南區建成約12 400 khm2；西北區建成約14 467 khm2；青藏區建成約733 khm2。建設任務與上個規劃周期相比，任務數量雖相差不大，但隨著建設條件較好的地塊越來越少，建設成本的不斷攀升等問題日益凸顯，決定了該規劃周期的建設任務將更加艱巨。

圖2 2021—2030年擬建設高標準農田規模統計圖Fig.2 2021—2030 proposed high standard farmland scale statistical chart注：數據來源于《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》。

2 高標準農田建設中存在的問題

2.1 管理體制仍需完善

2018年機構改革，黨中央、國務院將發改、財政、原國土資源、水利等部門分別管理的農田建設任務一并整合到農業農村部，過去“五牛下田”、分散管理的工作模式得到了根本改變，從體制機制上實現了源頭整合，構建了“五統一”農田建設管理新機制[9]。新機制的建立為加快推進高標準農田建設創造了有利條件，但也有待完善。(1)基層隊伍力量薄弱。機構改革后許多地方未按“編隨事走、人隨編走”的原則，組建農田建設管理隊伍，原從事農田建設的管理人員和技術人員沒有轉隸到農業農村部門或轉隸的人員因以往執行的政策制度不同，致使工作難以達到要求。(2)資金有待整合。我國高標準農田建設中央資金由中央預算內投資、中央財政轉移支付兩個部分組成，因資金在中央層面尚未整合，雖然建設要旨相同，但在時間安排、審批程序、監管要求等方面不盡相同，存在同一個項目卻分別申報、下達、審批等情況，如廣東省2020年中央預算內投資高標準農田建設資金較中央財政轉移支付下達時間晚了約3個月，影響了項目實施進度。(3)新增耕地核定協調機制有待完善。原國土資源部和農業農村部分別印發了關于核定高標準農田建設項目新增耕地的文件，要求建立新增耕地核定工作機制，由自然資源部門會同農業農村部門對高標準農田建設產生新增耕地進行核定，但目前大部分省份新增耕地核定工作機制建立進度緩慢，新增耕地核定與指標交易工作推進并不理想。

2.2 建設空間潛力不足

從“三調”數據看，“二調”以來的10年間，全國耕地地類減少了7 533 khm2[10]。期間由于發改、原國土資源、原農業綜合開發、水利等部門在開展高標準農田建設過程中缺乏統籌協調，尤其在空間布局上均優先選擇選址條件較好的地塊進行建設，導致未來高標準農田建設將更多面對零散分布、面積較小的田塊[11]，遴選符合《關于做好當前農田建設管理工作的通知》規定的“單個項目規模原則上平原地區不低于200 hm2，丘陵山區不低于67 hm2”項目必將越發困難。

2.3 投資標準有待提高

近年我國高標準農田建設投入水平持續提高，四川、江西每公頃投資水平達到45 000元以上，湖南、江蘇等省份地方財政每公頃投入超過7 500元，但也存在因地方財政投入偏低，部分地區每公頃投資標準未達到22 500元，個別地區每公頃投資標準不足18 000元[12-13]。隨著高標準農田建設難度的加大，物料價格和人力成本不斷攀高，致使高標準農田建設投入需求必將增加，建設資金缺口巨大，如：山東省2020年每公頃投資標準為22 500元，該省調查測算每公頃投入42 000 元以上才能達到規定的建設標準；西藏自治區2020年每公頃投資標準33 000元，該自治區調查測算每公頃均投入96 000元才能達到規定的建設標準。資金投入的不足，致使部分項目出現“陰陽田”的情況，嚴重制約了高標準農田的建設質量和效益。

2.4 設計要求不統一、方案不合理

目前，我國高標準農田建設標準不統一、方案不合理等問題突出，嚴重影響了高標準農田建設。具體體現為同一區域內灌溉渠道建設形式多樣，如此不僅影響灌溉渠道的有效性，而且會縮短發揮效益年限。另外，高標準農田建設涉及專業面廣，涵蓋土壤、農業水利、道路、電力等，因此要求設計單位具備相匹配的設計團隊，而目前行業內設計單位水平良莠不齊，新成立小公司技術薄弱，設計期間未能對地形、土壤、氣候、經營模式等因素條件進行綜合分析，過分追求標準化，且設計成果深度達不到要求，致使工程布局與實際情況脫軌，基礎設施作用與功能無法體現[14-17]。

2.5 建設質量不高

項目建設過程中，施工單位對于高標準農田建設質量重視程度不夠，管理上存在漏洞，未曾意識到其所肩負的社會責任；工程轉包、施工進度緩慢、施工質量不達標等現象時有發生；監理單位職責履行不到位；建設單位在業務管理方面經驗不足，缺乏有效的監管手段，加上項目點多、面廣、線長，導致工程得不到有效的監管，工程建設質量不高[8,18]。

2.6 建成區尚存短板

依據“十二五”以來各省高標準農田建設評估清理檢查情況，受管理體制、資金、規劃設計、工程建設以及自然災害等方面的影響，部分省份已建成高標準農田區存在建設質量偏低、建設內容不全等問題，項目建設質量達不到國家標準要求，能夠持續發揮作用的年限達不到設計基準期要求。

3 高標準農田建設模式總體構架

高標準農田建設模式總體框架可歸納總結為管理體制、規劃布局、建設標準、資金保障以及實施管理五個方面(表1)。

表1 高標準農田建設模式總體構架Tab.1 overall framework of high standard farmland construction model

其中管理體制決定了高標準農田建設的力度；規劃布局提出了高標準農田建設的總體要求；建設標準是高標準農田建設能否“量體裁衣”的關鍵；資金保障是高質量建設高標準農田的基礎；實施管理是規范高效開展高標準農田建設的行事指南。

4 我國標桿省份高標準農田建設模式研究

4.1 建設模式概況

從2019年、2020年農業農村部公布的高標準農田建設綜合評價結果中，選擇排名靠前的廣東省、江西省以及提升較快的山東省開展高標準農田建設模式調查，按高標準農田建設模式總體構架以及典型做法進行歸納總結。

4.1.1 廣東省

1)管理體制。廣東省就高標準農田建設工作進行專題研究，形成了廣東省農業農村廳協同省發改、財政、自然資源、水利等多部門協同推進制度，并發文明確了高標準農田總體建設要求，提出了“政府一把手負總責，分管領導直接負責”的工作機制，按“省級指導、市負總責、縣為主體”的總體要求，建立了“省、市、縣”三級農田建設管理體制。

2)規劃布局。廣東省農業農村廳組織開展了廣東省高標準農田建設規劃(2019—2025年)修編工作；按照“一圖統管、一網通辦”的要求，廣東省對高標準農田建設項目潛力圖斑進行了選取布局，建立了項目儲備庫。

3)建設標準。依據相關行業標準劃分工程類型區、確定建設目標和工程標準；廣東省農業農村廳出臺了部分高標準農田建設技術規范。

4)資金保障。積極爭取中央資金、整合各級涉農資金、申請新增地方政府專項債券和引導社會資本投入。

5)實施管理。廣東省農業農村廳圍繞項目管理、儲備、評審、監理、資金管理、調整終止、竣工驗收以及績效評價方面出臺了一列實施辦法，全面推行了“四制”管理。

6)典型做法。開發廣東省農田建設管理信息系統，支撐立項排重、項目監管、規劃布局和大數據分析；整合統籌土壤酸化耕地治理、省級墾造水田資金等涉農資金，提高投資標準；召開現場觀摩會、竣工驗收工作督促會，舉辦政策業務培訓班，優化項目管理。

4.1.2 江西省

1)管理體制。江西省成立了以常務副省長任組長，省發改委主任任常務副組長，農業農村、財政、水利、自然資源等相關職能部門主要領導任成員的統籌整合資金推進高標準農田建設領導小組，并發文明確了領導小組工作規則和高標準農田建設的總體要求，按“省級指導、市負總責、縣為主體”的總體要求，建立了“省、市、縣”三級農田建設管理體制。

2)規劃布局。按照統一布局要求，江西省農業農村廳建立了項目儲備庫。

3)建設標準。結合江西省自然稟賦等關鍵要素，江西省農業農村廳組織編制了高標準農田建設規范，以劃分工程類型區、確定建設目標和工程標準。

4)資金保障。積極爭取中央資金、整合各級涉農資金、發行高標準農田建設專項債券、新增耕地指標交易和引導社會資本投入。

5)實施管理。江西省農業農村廳圍繞項目管理、資金管理、工作落實方案、創新建設模式、績效考評、約談制度、負面清單管理等方面出臺了一列實施辦法，全面推行了“四制”管理。

6)典型做法。印發與地方相適應的高標準農田建設標準；發行高標準農田建設專項債券和制定新增耕地核定機制，提高投資標準；開展“高標準農田建設質量年”活動以點帶面、連片成域，全方位、多層次促進高標準農田項目建設質量提升。

4.1.3 山東省

1)管理體制。山東省將高標準農田建設任務落實情況列為省級督查檢查考核事項，納入《政府工作報告》量化指標，建立起了“政府主導、部門協作、群眾參與、社會支持”的工作推進制度，并發文明確高標準農田建設的工作重點和工作機制，按“省級指導、市負總責、縣為主體”的總體要求，建立了“省、市、縣”三級農田建設管理體制。

2)規劃布局。按照統一布局要求，山東省農業農村廳建立了項目儲備庫。

3)建設標準。依據相關行業標準劃分工程類型區、確定建設目標和工程標準。

4)資金保障。積極爭取中央資金、整合各級涉農資金和引導社會資本投入。

5)實施管理。山東省農業農村廳圍繞項目管理、儲備、調度制度、評審、資金管理、竣工驗收以及評價激勵等方面出臺了一列實施辦法，全面推行了“四制”管理。

6)典型做法。提出“高標準農田+”推動基礎設施配套、耕地質量提升、技術推廣應用、土壤墑情監測等要素向示范創建縣域集聚；加大地方財政投入和整合引黃灌區農業節水工程等涉農資金，提高投資標準；構建監管單位、建設單位、監理單位、群眾代表“四位一體”的質量安全監管體系，確保工程高質量建設。

4.2 建設模式分析

在廣東省、江西省和山東省中選取2019年、2020年高標準農田建設項目縣進行實地調研，對現行建設模式下高標準農田建設表現情況進行定性分析(表2)。參考現行高標準農田建設評價指標，分析要點可歸納為建設管理、建設任務、建設質量和建設成效四個方面。

表2 高標準農田建設模式分析Tab.2 analysis of high standard farmland construction mode

其中建設管理包括組織和制度、工作程序、制度執行、規劃設計和入圖上庫等因素；建設任務包括項目儲備、任務分解和建設進度等因素；建設質量包括投資標準和工程質量等因素；建設成效包括新增糧食產能和土地增值等因素。

5 構建高標準農田建設模式的對策建議

5.1 管理體制方面

按照“政府推動、農業農村部門主導、相關部門協作、集中統一、上下聯動”的要求，以省為單位成立由省長任主任、分管副省長任副主任，農業農村、財政、水利、自然資源等相關部門主要領導為成員的高標準農田建設工作領導小組，高位推動高標準農田建設，省內各級政府成立相應組織機構，明確職能分工、制定工作細則、壓實責任義務；構建部省市縣四級農田建設管理支撐保障體系，制定適宜地區特點的運行制度，整合吸納相關部門從事高標準農田建設的專業技術力量，強化各級農田建設人才隊伍，鼓勵成立農田建設專職事業單位，形成科學合理的高標準農田建設管理體制。

5.2 規劃布局方面

《全國高標準農田建設規劃(2021—2030年)》已明確各省到2030年的高標準農田建設任務，在此基礎上由各省農業農村部門牽頭，相關職能部門協作，編制各省高標準農田2021—2030年建設規劃。將建設任務分解的同時，在第三次全國土地調查成果的基礎上，采用理想點逼近、集對分析、局部空間自相關分析、四象限、模糊優選模型以及限制因素組合等建設適宜性評價方法[5-7,19-22]，以項目縣為單位形成各省項目選址空間布局，空間數據錄入全國農田建設綜合監測監管平臺或建立獨立空間數據庫。

5.3 建設標準方面

在《高標準農田建設通則》的基礎上，綜合考慮自然稟賦、經濟水平、作物類型、障礙因素以及經營方式等關鍵要素，以省為單位，由省農業農村部門牽頭，相關職能部門協作，制定高標準農田建設標準，劃定工程類型區，確定分區建設目標以及田塊整治、土壤治理、田間灌排、作業道路、農田防護、農用輸配電以及科技服務等措施的建設標準。

5.4 資金保障方面

依據高標準農田建設規劃布局和建設標準，分區調研測算高標準農田建設資金投入需求。從2019年中央實際安排的投資看，每公頃中央資金投入在15 750元左右[23]。在積極爭取中央資金的同時，各省建設投資超出部分，通過探索形成適宜地區特點的整合財政資金、發行高標準農田建設專項債券、新增耕地指標交易、引導社會資本投入等資金籌措機制。

5.5 資金保障方面

在《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》、農田建設項目管理辦法》《高標準農田建設質量管理辦法(試行)》《農田建設補助資金管理辦法》《基本建設財務規則》和《高標準農田建設項目竣工驗收辦法》的基礎上，以省為單位制定涵蓋項目儲備庫、立項、實施、驗收、監督以及資金等方面的質量管理辦法，構建多為一體的質量保障體系。