鄉村振興戰略下農業領域公私合作模式探析

聞 雯

（河海大學法學院，南京 211100）

黨的十九大報告首次提出了鄉村振興戰略，這是為化解十九大所指出的中國社會主要矛盾問題而提出的有針對性的解決方案。在中國宏觀基本矛盾改變的形勢下，不平衡不充分發展問題在農業農村方面尤為凸顯，一方面鄉村的經濟發展、技術現代化水平、勞動收入以及公共服務設施建設方面都與城市存在較大的差距，另一方面鄉村不同地域之間也存在一定的差距。因此，解決農業農村問題對解決發展不平衡不充分問題和滿足人民日益增長的美好生活需要具有重要的現實意義。鄉村振興戰略的提出和實施，為解決農業農村問題構建了及時的、系統的、整體的規劃和進程，為解決現存問題提供了有針對性的可行對策。

公私合作模式下，政府與社會資本是共擔風險、共享收益的伙伴關系，私營部門利用自身的優勢來彌補政府在財政、效率等方面存在的局限性，共同為基礎設施建設和提供公共服務進行“質”和“量”的提升。而農業領域公私合作則是指在農業領域生產力發展、基礎設施建設、公共服務保障等環節中，形成公共部門與私營部門的合作。鄉村振興背景下，政府需要為實現農業領域的發展付諸努力，但基于農業領域發展特有的屬性，僅依靠公共部門一方的投入是遠遠不夠的，需要有另一方主體來緩解政府由于自身局限性所面臨的難題，因此，農業領域公私合作模式就有其存在的必然性。通過公私合作模式解決農業領域所面臨的難題，掃除鄉村振興計劃實施進程中的障礙，是進一步促進農業農村現代化根本目標實現的必然要求。

1 鄉村振興戰略下發展農業領域公私合作的必要性

1.1 滿足農業發展的資金需求

在鄉村振興背景下，農業農村領域需要消除在基礎設施建設和公共服務提供等方面存在的滯后性，并且農業本身就是一個龐大的體系，內含諸多環節，因此資金需求量大是農業領域發展的一個顯著特點。隨著現代農業的持續發展，農業發展不再拘泥于傳統的生產方式，開始追求現代化的生產方式和優質品種，農業領域大規模的產業化、信息化也逐漸興起，農業基礎設施需要更新改造，進一步導致農業領域投入增多、資金需求量增加，需要多元化、多層級的投資渠道來增加對農業的投資［1］。在農業領域資金投入規模急劇增加的情況下，僅依靠農戶自身能力和政府財政支持不足以緩解農業領域所面臨的巨大經濟壓力，政府必須全面履行經濟職能，發揮引領和推動的作用，鼓勵社會資本注入農業領域，與社會資本達成長期合作的伙伴關系，才能進一步滿足農業發展巨大的資金需求。

1.2 進一步推動效率的提升

首先，公共部門與私營部門的目的是不同的，政府是為了實現公共利益和履行行政職能，而私營部門主要是為了實現個體利益。追求利益的不同導致公共部門與私營部門對效率的追求程度存在差異，相較于政府，私營部門為了盡快實現個體利益往往具備提高效率的內在動力。在公私合作模式下，這種不同的利益訴求可以博弈到一種平衡狀態［2］，在追求雙方主體利益的基礎上為實現高效率提供保障。其次，政府和私營部門在追求效率的能力方面存在差異。在農業領域進行基礎設施建設和提供公共服務等方面，私營部門往往具備更高的專業化程度，可以為農業發展提供更有效的技術支持和經驗指導，從而兼顧質量和速度。在農業領域引入公私合作的模式，能夠進一步推動效率的提升。最后，資金需求得到滿足后，如何最大化地有效利用社會資本和農業資源是一個亟需解決的問題。公私合作模式的核心要義是依靠政府和社會資本雙方的力量來提高利用效率，實現社會資本和農業資源的應用價值及經濟效益最大化。

2 農業領域公私合作模式發展現狀及規范依據

2.1 農業領域公私合作模式發展現狀

目前，農業領域公私合作模式已經開啟了實踐歷程，但仍然處于探索階段。根據全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年10月報的統計，截至2020年10月末，農業領域的PPP項目數累計達76個，項目總體投資額為723億元，簽約落地項目數為43個，簽約落地項目投資額為406億元。從現實狀況來看，農業領域公私合作項目落地實施的比率較高，而且表現在農業領域發展的各個環節之中。首先，農業領域基礎設施建設的缺失是阻礙農業發展的短板之一，因此，中國農業領域公私合作模式開展了一系列基礎設施建設項目來推動農業的快速發展，其中包括農業信息化、動植物保護、育種基地等方面的基礎設施建設。其次，農業農村發展過程中所產生的環境破壞問題也是亟需解決的問題之一，實施鄉村振興戰略不能以破壞生態環境為代價，因此，在農業領域生態環境保護方面還需要采取進一步的措施。現階段，中國在污水處理、土壤修復、垃圾轉運及處理等方面開展了PPP項目，為統籌兼顧農業發展和環境保護提供了更有力的保障。此外，隨著傳統農業向現代農業的轉變，中國農業生產管理方式正朝著集中化、規模化的方向發展，這種日益明顯的趨勢也對公私合作模式在農業生產領域的應用產生了重要影響。目前，農業生產領域的發展由政府指導、企業運作，建設了一系列農業PPP項目，進一步推進農業現代化進程。利用公私合作的模式，既有利于政府盤活資產、緩解財政壓力，也提升了公共服務的質量，形成了多方合力改善農業發展的良性循環。

現階段，公私合作模式已經覆蓋了農業發展的多個領域，諸多項目已經落地實施。除了農業發展過程中比較常規的項目外，還有許多潛在的項目值得進一步探索，如田園綜合體、休閑農業和鄉村旅游等層面，都存在建設公私合作項目的潛在價值。農業領域發展公私合作模式，有利于共同實現農業領域的生態效益、社會效益和經濟效益，進一步促進鄉村振興戰略的深化發展。

2.2 農業領域公私合作模式的規范依據

公私合作模式在農業領域推廣應用，應建立在國家政策支持的基礎之上。2016年，國務院發布了《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，為推廣農業領域公私合作發展、撬動社會資本進入農業農村領域提供了中央層面的綱領性政策。之后，國家發展和改革委員會、農業部又陸續發布了《關于推進農業領域政府與社會資本合作的指導意見》《關于深入推進農業領域政府和社會資本合作的實施意見》等指導性文件［3］，從政策方面逐步確立要聚焦農業重點領域發展公私合作模式，重點引導和鼓勵社會資本參與農業公共產品和服務供給，從而進一步推動農業現代化進程。

在實施一項新型發展模式獲得成效并趨于穩定之后，需要通過法律加以規制。法律規則發揮其強制性的規范作用，可以使行為實施更加具備可預測性，使得新型模式的發展更具有穩定性和可持續性。農業領域在發展公私合作模式的進程中，涉及主體、資金以及土地等方面，還存在諸多問題。中國現階段涉及農業領域公私合作模式的法律規范主要存在于《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國土地管理法》等法律中［4］，這些法律規范構成了農業領域公私合作模式運行的依據。

3 農業領域公私合作模式運行面臨的困境

3.1 缺乏完善的法律規范體系

現階段，對于農業領域公私合作模式，中國尚未制定專門的法律進行規制，有關農業領域公私合作的法律規范內容主要存在于其他領域的法律、部門規章和其他規范性文件中，而且主要是一些綱領性政策文件［5］，這類文件主要包含一些原則性內容，可以發揮宏觀指導作用，但一般不具備強制執行力。同時，由于規制農業領域公私合作模式的法律規范效力層級過低，缺乏統一立法，在解決農業領域公私合作項目運行中所產生的問題時會存在較大的局限性。因此，在農業領域公私合作模式下，政府應當回歸其“謙抑性”的權利屬性［6］，利用法律制度進一步規制公權力的行使。對于一些發揮指導作用的政策性文件，由于其不具備法律的穩定性和強制性特點，可能會隨著部門領導的更迭而不斷更新，導致私營部門對自身的投資行為所能帶來的收益缺乏可預測性，同時也增加了私營部門投資的風險，在一定程度上會打擊社會資本投資的積極性。

3.2 政府角色定位不明

公私合作模式中強調公私雙方的合作關系，因此公私合作模式下要求政府的角色定位進行轉變，由傳統的農業領域基礎設施和公共服務的壟斷提供者轉變為合作者、監管者等多重角色［7］。政府角色定位的轉變決定了政府對私營部門不能再維持傳統高位行權的狀態，政府需要審慎行使權力，厘清權力邊界，正當且適度地干預公私合作項目。但是在農業領域公私合作的實際操作中，仍然存在政府角色定位不明、權責混亂的問題［8］。在農業領域公私合作項目開展過程中，雖然政府已經突破了傳統“官本位”思想的禁錮，在與私營部門的互動過程中盡量將雙方主體置于平等的地位上，但政府權力越位、缺位的現象仍然時有發生，使得私營部門參與農業領域公私合作項目時謹小慎微甚至是望而卻步，不利于公私合作模式的順利運行。

3.3 缺乏充足且持續的資金支持

資金的持續提供和充分滿足是保證農業領域公私合作模式順利運行的關鍵因素，但是實踐中資金供不應求仍然是農業領域公私合作項目面臨的難題。公私合作模式本身就是一種融資模式，是政府向社會資本的融資行為［9，10］。在公私合作模式下，維持農業項目開展的資金由政府與社會資本共同承擔，但作為資金主要來源的政府財政以及社會資本都無法為其提供穩定且充足的資金。

一方面，從政府財政的角度來看，部分地方政府自身財政存在收入不足、債務增加的問題，能夠投入農業領域的資金有限，基于政府財政自身的局限性，也難以持續穩定地向農業項目注入資金。另一方面，從社會資本的角度來看，農業項目具有風險大、周期長且收益低等特征，導致社會資本投資農業項目的關注度和積極性并不高。首先，社會資本進入農業領域需要面臨不能預測的自然災害等風險，相關風險會降低農業項目對社會資本的吸引力。其次，農業領域公私合作項目投資周期長，需要投資者具備足夠的耐心和信心等待投資回報，并且大部分農業項目最終能夠收獲的利潤并不能滿足投資者的期待，這也會削弱社會資本投資農業項目的積極性。最后，農業領域公私合作模式所追求的社會效益高于直接經濟效益［11］，這與私營部門更加關心個體利益的初衷是存在沖突的，短期內不能為私營部門帶來現實利益，使得社會資本進入農業領域時存在更多的顧慮。政府財政水平的局限性和農業領域融資不成正比的風險性和效益性，使得農業項目對社會資本的吸引力不足，距離充分滿足農業項目的資金需求仍有一定差距。此外，私營部門自身也面臨著難以預測的經營風險。由于農業項目周期長、資金需求量大，對參與進來的社會資本的動力和能力都存在較高的要求，但在農業領域公私合作項目的實際操作過程中，部分社會資本自身運營陷入困境甚至失去繼續投資的能力，導致公私合作項目只能被迫終止，無法形成長期的項目合作機制，這是導致其缺乏持續性供應的重要原因之一。

3.4 農業領域公私合作項目用地困境

在農業領域公私合作項目開展過程中，土地使用問題是其中的重點和難點之一。為保證項目順利運行，必須及時提供土地，但在現行的制度下，項目土地獲取和使用方面仍然存在諸多問題。首先，針對土地的法律政策存在滯后性，無法與社會資本的投資需求相匹配。其次，公益性和經營性的農業PPP項目分采征收和流轉2種不同的土地獲取方式，但在實際操作中仍然存在土地獲取方式界限模糊、土地征收補償標準低的現象，導致農業領域公私合作用地存在諸多問題，農業項目無法順利推進。

4 農業領域公私合作模式的完善途徑

公私合作模式的廣泛應用在滿足農業發展需求層面發揮了重要的作用，同時也推動了鄉村振興戰略的貫徹落實。目前，中國圍繞農業領域公私合作模式實施了一系列制度設計，但是現行制度下仍然存在一定問題，需要進一步完善公私合作模式，以促進其保持良好的發展勢頭。

4.1 提高涉及農業領域公私合作的立法層級

公私合作模式在農業領域廣泛運用的背景下，結合農業項目周期長、資金需求量大、風險不可控的特點，需要對農業領域公私合作雙方，尤其是社會資本一方，提供有效的法律保障。但是，目前涉及農業領域公私合作的法律效力層級低，各種規章制度之間存在沖突，使得公私合作項目的開展實施以及糾紛解決缺乏權威的法律依據。因此，應當在條件成熟的情況下，出臺專門針對農業領域公私合作的法律，提升其公私合作層面的立法層級，可借鑒國內外有益的經驗，構建專業化的法律規范體系，為農業領域公私合作過程中產生的糾紛提供解決方法，確保公私合作項目的實施有法可依、有章可循。

4.2 明確農業領域公私合作模式中政府權力邊界

農業領域公私合作模式運行的背景下，公私雙方采用契約的方式實現各自所追求的社會利益和個體利益，政府職能定位與以往相比有所轉變，政府權力的介入和限制也應當具備更加明確的界限。首先，應當以實踐中的需求為基礎完善相關的法律依據，從中央和地方2個層面，以立法的手段進一步明確政府權力劃分，協調各部門職能最大限度的貫徹落實。其次，可以通過建立政府權力清單的方式進一步推進政府權力在農業領域公私合作進程中的合理使用［12］。政府權力清單的構建必須要遵循限制權力使用的基本原則，明確政府在與社會資本合作過程中所擁有的權力范圍以及與之相對應的責任承擔，為農業領域公私合作模式中政府權力的正確行使和社會資本權益的有效維護提供保障。

4.3 保障農業領域公私合作模式中資金供給的充足和持續性

針對農業領域公私合作模式中資金供給不足的情形，一方面，政府應當在避免發生財政風險的前提下加大對公私合作項目的資金支持力度，對項目運行的財政投入要提前進行規劃并保證專款專用。另一方面，政府應當根據現實需求制定相應的政策以解決公私合作項目面臨的資金不足的困境。農業領域公私合作項目缺乏吸引力是資金緊張的重要原因之一，要解決這一難題，政府就要為社會資本的進入營造更好的投資環境，需要從多個方面努力。政府可以通過制定涉及政府擔保、稅收減免、補貼等多方面的優惠政策，構建更加完善的投資回報機制，確定更加合理的出資比例，為社會資本提供更多的保障，讓私營部門認識到投資農業領域公私合作項目的可行性，從而增強社會資本投資農業領域的信心，提高農業領域公私合作項目對社會資本的吸引力。此外，為了能夠進一步實現農業領域公私合作項目資金供給的可持續性，應當在一定程度上增加合作雙方的違約成本，以防當事人隨意中止合作從而妨礙項目的順利運行，可以項目合同條款的形式完善相關的內容。

4.4 深化相關土地制度以支撐農業領域公私合作模式發展

在“三權分置”改革背景下，應當進一步完善相關土地制度以滿足農業領域公私合作模式發展的需求。土地問題的及時解決是推動農業領域公私合作項目順利運行的必備要素，因此，為滿足項目用地需求，土地政策的完善應當以盤活農村閑置土地為價值導向。此外，應當進一步完善征收征用集體土地的補償標準，綜合考慮國家、集體和個人利益，為征收征用土地確定更為合理的標準，改變征收標準普遍偏低的現象。

5 小結

農業領域公私合作是將公共資源和私人資源有機結合的創新發展模式，政府與社會資本合作形成與農業領域獨特性相匹配的新型模式，達成社會效益和經濟利益兼顧的效果，從而推動鄉村振興戰略的貫徹落實。但在實踐中農業領域公私合作模式運行仍然存在諸多問題，從法律層面對其進行規制，能夠為農業領域公私合作模式的順利運行提供有效保障。從法律規范和政策支持方面進行改革，以兼顧社會利益和個人利益為價值導向，依法消除農業領域公私合作模式發展面臨的法律效力層級低以及資金、土地等方面的制約因素，形成公共部門與私營部門互利共贏的局面，以期為農業領域公私合作模式的運行營造良好的環境，真正助力鄉村振興戰略的有效實施。