農村金融扶貧法治保障探析

單林波

（安康學院馬克思主義學院∕陜南鄉村振興研究中心，陜西 安康 725000）

黨的十九大以來，黨中央圍繞打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略作出一系列重大部署，出臺一系列政策舉措。農村金融扶貧助力脫貧攻堅和鄉村振興是一系列政策舉措之一。金融是現代經濟的核心要素和戰略資源，金融扶貧對解決貧困地區發展的資金約束、滿足開發式扶貧的資金需求具有重大意義［1］，其發展與針對性的創新已被證明是減緩貧困的有效途徑之一。振興鄉村、發展農村經濟離不開金融的支持。金融扶貧在脫貧攻堅中發揮著重要作用，是打贏脫貧攻堅戰、助力鄉村振興的核心要素和有效手段。當前農村金融扶貧雖然取得了較大的成效，但在扶貧過程中仍然存在一些外部和內部制約因素，嚴重影響了農村金融扶貧在脫貧攻堅和鄉村振興中核心作用的發揮。脫貧攻堅最后堡壘必須攻克，全面小康“三農”領域突出短板必須補上［2］。精準扶貧和鄉村振興是理論、戰略、政策、機制的完整體系，而法治保障則屬于這一體系中政策機制短板，應從制度入手，加強和完善農村金融扶貧立法，明確農村金融扶貧中各主體的權利義務和其他相關要素，為農村金融扶貧助力脫貧攻堅和鄉村振興提供有效的法治保障。

1 農村金融扶貧的法理基礎

1.1 農民基本金融權利與國家責任

約翰·羅爾斯［3］認為人人應享有“權利、自由、機會、收入和財富”等各種基本資源。金融資源作為基本資源之一理應包含在內。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森［4］更是明確指出一個人是否有或者能否得到金融資源，對于其實際上能獲得的自由（權益）有關鍵性的影響。基于自然法的理念，人為了有尊嚴的生存與發展，理應享有基本金融權，特別是弱勢農民。農民基本金融權利是由憲法原則確立并由金融基本法律所確認，滿足農民生存與發展需要根本的、主要的金融權利。諾貝爾和平獎獲得者穆罕默德·尤努斯［5］指出，每個人甚至乞丐都應該有獲得金融服務機會的權利，如同人們在衣食住行上享有的權利一樣，金融權利也是一種人權。在中國，要認真對待農民，就必須認真對待權利；而認真對待金融扶貧問題，在最根本的意義上即要認真對待農民基本金融權利問題。農民基本金融權利的缺失嚴重損害了農民經濟社會權益，金融權利的享有不僅關系到主體能否獲得基本的金融服務，而且還關系到主體其他權益的實現［5］。中國2001年批準加入的聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》第11條規定“人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。”但是，基于中國“三農”弱質化和弱勢化的根本國情，農業、農村實際上已成為最難獲得資金的產業、區域，農民特別是貧困農民實際上成為最難獲得金融服務的群體，農民的基本金融權利保障有待加強。基于農民基本金融權利的人權屬性，農民特別是貧困農民基本金融權利理應獲得傾斜性保護。根據社會契約理論，人民向國家委托授權，國家應恪守契約，保障人民權利。國家作為農民基本金融權利實現的義務主體，有尊重、實現、保護農民基本金融權利的義務，國家應建立和完善農民基本金融權利保障制度和實施機制，強化對金融公權力的監督，運用一切適當手段推進農民基本金融權利的獲取、保障和救濟。

1.2 農村金融公平

農業、農村和農民發展的實質在于權利的全面平等保障，貧困是社會不公平的一種體現。中國是典型的城鄉二元結構，經濟社會的“二元”結構特征，直接決定了中國金融的“二元性”，農村地區特別是農村貧困地區相對于城市，其弱勢地位不言而喻。貧困農民是在經濟發展中被忽略的弱勢群體，農村貧困群體同政府、金融機構始終處于不平等狀態，其權利義務不對等，與城市居民橫向對比權利不平等，金融權利長期受到侵害。金融天生具有風險性、壟斷性和信息不對稱性，需要政府以公共利益平衡為核心，通過合理調配國內資源，運用金融扶貧的手段，對金融系統進行監管，達到多數人公平的結果。農村市場主體特別是農村貧困者獲得基本的、必要的生存與發展需要的金融權益應獲得國家保障，從而實現農村金融公平。金融精準扶貧的目標在于實現共同富裕，共同富裕是公平的根本保證。農村金融扶貧將金融資源向農村貧困人口傾斜，促進了貧困農村的經濟發展，增加了對貧困農民的金融資源供給，改善了貧困農民的福利狀況，更好地貫徹和實現了社會主義公平原則。金融扶貧作為國家實現社會公平的重要制度安排，必然要求以實質性公平為理論指導，突出農村弱勢群體的金融權利保障，通過農村金融立法傾斜式地尊重和保障農民金融權益［6］，追求社會平等，保障農民平等發展權，充分釋放農村金融市場的活力，在不損害其他農村市場主體金融利益的前提下，建立農民特別是貧困農民金融權益最大化的保障機制。約翰·羅爾斯［3］認為，作為正義的公平觀念，不僅要求機會上的平等，而且要求在不妨礙農村市場強勢者的情況下對農村市場弱勢者進行必要的補償。正是基于公平理念的要求，現代大多數國家規定了對“弱勢者”基本權益的特別保障義務。國家應盡量提供并滿足人民有尊嚴的生存和發展的基本利益需要，如果不能盡到這一義務，對國民是不公平的。金融精準扶貧針對不同對象，取得公平和效率之間的平衡［7］，體現了扶貧的公平性和正義性，國家作為社會利益的分配者和調節者，通過公平分配資源、機會和利益，改善貧困農民的生存條件，提高貧困農民的生活水平，通過保障性調節財政金融的再分配功能，為貧困農民提供均等的發展機會，確保貧困農民的權利平等。

2 農村金融扶貧助力脫貧攻堅和鄉村振興的困境

2.1 農村金融扶貧基本法律欠缺

隨著扶貧和鄉村振興工作的不斷推進，國家和地方制定了一系列扶貧政策和規范性文件，但缺少國家層面的農村金融扶貧立法，缺乏統領農村金融扶貧的基本法律法規，完全意義上的農村金融扶貧法律制度體系尚未形成。通過北大法寶檢索發現，涉及農村金融扶貧的有效規范性文件40個，多數為位階不高的地方性規范文件、工作文件，少數為部門規章。地方政府和金融管理部門為了貫徹并落實黨中央國務院提出的精準扶貧大政方針，以“政策+條例（辦法、規定）”的模式，制定了大量非法律性質的規范性紅頭文件。這些非法律性質的紅頭文件多屬倡導性，弱化了政府的責任和義務意識，體現了濃厚的政策性和行政化傾向，不能充分考慮農村經濟發展的現實情況，農村金融的供給與實際需求間存在偏差和滯后，無法滿足農民群眾的真實金融需求，不能完全覆蓋農村金融扶貧的核心要義。由于農村金融扶貧的實施程序、監督程序及糾紛解決機制和金融扶貧風險控制機制的缺失，加之對金融扶貧主體的剛性法律責任約束不足，金融扶貧對象的權利義務不明確，也缺少對金融扶貧對象法律責任的規定，使得金融扶貧的政策、制度、措施的操作性和約束性不強，很難在實際行動上得到落實，個別地區因此出現了一些追求政績的面子工程、急于求成的短期工程、頻繁調整的半截工程。金融機構特別是商業金融機構在扶貧中信貸、保險等金融扶貧支持力度不足，無法充分調動貧困農戶的積極性和能動性，暴露出金融扶貧不科學、不適應、不可持續的問題。農村金融扶貧基本法律缺失直接影響金融扶貧的有效實施，在一定程度上制約了農村金融扶貧工作穩定、持續和有效的開展。

2.2 農村金融扶貧主體單一

目前農村金融扶貧已形成政策性銀行和商業銀行、農村商業銀行（農村信用合作社）、商業小額信貸機構為主體的農村金融扶貧體系。但是由于農村特別是連片貧困地區的自然條件惡劣，地理位置偏遠，經濟發展差，基礎設施不完善，金融機構基于成本與效益的考慮，更多選擇在城市布局，造成金融資源配置出現畸形，貧困地區金融要素積累先天不足，扶貧金融機構主體嚴重缺失。政策性銀行中，國家開發銀行主要在省級行政區域設立省級分行，農業發展銀行只在縣級行政區域設立縣域營業機構，政策性金融機構缺乏基層網點只能在基礎設施建設和易地搬遷等業務上發揮作用，很少也很難直接針對貧困農戶的信貸需求開展個體金融扶貧。四大國有商業銀行中除中國農業銀行僅在少數鄉鎮設有為數不多的營業機構和網點外，其他國有商業銀行均只在縣級行政區域設立分支機構。貧困地區政策性銀行和商業銀行物理網點少、單個網點輻射面大，難以對廣大貧困地區進行全面覆蓋，金融扶貧參與度低、效果差，直接制約了金融扶貧的實施效果。農村商業銀行（農村信用合作社）、郵政儲蓄銀行等金融機構雖然能達到基層網點鄉鎮全覆蓋，但受制于自身資金規模、貸存比和效益考核，可提供貸款資金有限，金融扶貧能力較弱。連片貧困地區更無信托投資公司、證券公司等其他金融機構。此外，可持續性的公益小額信貸組織（如中國扶貧基金會發起成立的中和農信專業小額信貸管理機構）發展緩慢，法律身份不清，合作金融組織亦發展緩慢，不能與政策性銀行和商業銀行、農村商業銀行（農村信用合作社）、商業小額信貸機構為主體的農村金融扶貧體系形成良性互補。

2.3 金融扶貧服務產品單一

金融扶貧服務產品單一，不能滿足貧困地區重點項目融資需要，也難以適應貧困個體融資需要，金融扶貧效果不佳。農村貧困地區普惠金融扶貧基礎薄弱，產業發展普遍以農業為基礎，商業金融機構提供最多的金融扶貧產品是農戶小額信貸、小額存單質押貸款、聯保貸款等［8］，難以真正滿足農村貧困戶的需求，同時，金融機構基于資金安全性、盈利性等因素考慮，加之政府財政支持不足，金融機構扶貧產品和服務創新動力不足、積極性不高。目前“5321”（戶均5萬元以下，3年期限，免抵押、免擔保，扶貧全額貼息）扶貧小額貼息貸款工程存在貸款資金額度偏低，財政按照年度貼息與農戶按季結息時間錯位，貸款期限與農作物生產周期不匹配，貸款需求與農業產業發展嚴重脫節問題，而且服務對象主要面向經營正常、還款能力較強的農戶，實際上貧困戶基本很難獲得，免抵押、免擔保信用貸款覆蓋面小。此外，根據2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》的相關修正案，農村土地經營權被界定為債權允許物權擔保，而以家庭承包方式取得的農村土地承包經營權被界定為物權但禁止物權擔保，使得土地經營權人無法行使抵押擔保權以實現融資。而且，新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》第27條仍將承包經營權的轉讓限制在本集體經濟組織內部而將非本集體經濟組織成員的受讓人排除在外，宅基地使用權、土地承包經營權等多項農民土地權利不能進入市場自由流轉，無法充分實現土地的融資功能，使農民土地權益中的財產價值無法實現，不利于支持農民獲得資金發展擴大再生產。資源變資產、資產變資本的制度創新不足，生產性財產缺乏二次流通功能，極大制約了信貸產品的創新，弱化了金融機構對貧困戶的放貸意愿，政策性農業保險覆蓋面較小，融資擔保、信托、涉農資產證券化等服務在貧困地區處于空缺狀態，縣域擔保機構發展嚴重不足，真正接地氣的農村金融扶貧服務產品開發嚴重不足，影響了金融扶貧和鄉村振興貸款的深入推進。

2.4 農村金融扶貧信息共享體系不健全

政府與金融機構之間、金融機構與金融機構之間沒有建立良好的溝通橋梁，信息共享體系不健全。金融機構受貧困農村網點分布不全及人員不足等因素制約，對扶貧信息地掌握具有局限性，無法獲取較為全面、準確的資料，對農戶致貧原因了解不夠、分類不細、研究不深，無法做到精準扶貧所要求的“精準”，影響金融扶貧政策制定、執行的科學性和有效性。而政府主導的建檔立卡貧困戶系統及扶貧開發項目庫系統不能有效地與金融機構融通共享，金融機構無法及時獲取政府部門掌握的貧困戶信息和項目信息，導致“八個一批”扶貧情況、“脫貧貸”“政策貸”、扶貧再貸款等信息交流不足，認證和貸款批準不及時和不準確，無法提高金融精準扶貧的效率。同時，商業銀行及郵政儲蓄銀行、農村商業銀行（農村信用合作社）各自建設貧困戶的信用評級系統，貧困農戶評級授信缺乏統一完備的農村信用體系，各金融機構獲取的貧困農戶評級授信信息只適用于本金融機構，各金融機構之間不能相互認同，金融扶貧信貸成本高、風險高。此外，銀行機構與融資擔保公司也未建立起信息共享平臺，不能及時共享貧困農戶情況及風險預警信息，無法共同開展風險防范和化解工作，影響銀行機構扶貧貸款放大倍數和扶貧貸款發放積極性。

2.5 農村金融扶貧風險化解機制不健全

中國的金融扶貧初步形成了政府政策主導、各類金融機構組織實施的模式，為解決金融機構在金融扶貧中因商業盈利性與政策公益性共存而產生的高風險問題，在金融扶貧實踐中采取了創新模式以解決金融機構的后顧之憂，但仍然存在或多或少的問題。如地方政府相繼建立了金融扶貧擔保基金，對金融機構的信貸扶貧予以擔保和貼息，但是由于貧困地區經濟發展落后，財政收入主要依靠財政轉移支付，導致金融扶貧擔保基金規模小或金融扶貧風險分擔補償執行落實力度不夠。同時，地方政府擁有的各種扶貧基金條塊分散嚴重，無法為金融扶貧提供最大化的財政資金支持和保障，也影響了金融扶貧資金的規模和數量。隨著精準扶貧工作不斷深入推進，農村容易脫貧人口相繼摘掉貧困戶的“帽子”，但是在深度貧困地區仍有大量缺乏自主創業能力和經營管理能力、知識、信息和技術掌握不足的深度貧困戶，這些深度貧困戶由于客觀環境和自身因素的限制只能從事傳統的種植業或養殖業項目。這些項目抗風險能力較差，易受病疫災害、自然災害等因素影響，農業保險在貧困農村尚未全面有效實施，一旦各項風險造成農業生產的嚴重破壞，必將導致貧困農民經濟收入不穩定，金融扶貧貸款難以收回。某些地區試行的“戶貸社用”“戶貸企用”的扶貧新模式，雖在一定程度上讓貧困戶獲得一定分紅收益，也解決了農業合作社或農業企業融資難的問題，但貧困農戶自我發展的內生動力難以形成，金融扶貧的“造血”作用不大，更為嚴重的是一旦企業出現經營危機，債務負擔和經營風險必將轉嫁到貧困戶和金融機構身上，貧困戶將會因為失去“分紅”而返貧，甚至形成區域性金融隱患，存在極大的法律風險。

2.6 農村金融扶貧約束激勵機制不完善

近年來，中國人民銀行、中國銀行保險監督管理委員會、地方政府出臺了部分金融扶貧的約束激勵政策，但是由于金融扶貧責任主體不明確，權責利不對等且缺少法律層面強制約束，使得金融機構扶貧內在動力不足。金融監管部門及地方政府要求各金融機構精準扶貧貸款增速高于各項貸款增速、基礎金融服務覆蓋面進一步擴大，但是金融機構逐利的特性必然會先考慮盈利目標和扶貧風險，金融扶貧的準公益性和高風險性，使得金融機構天然的對貧困農民惜貸，如果監管部門及地方政府強制推進，金融機構勢必會降低審查標準，導致資金無法收回，資金無法良性循環。同時金融機構內部的信貸管理追責機制也未做出相應調整，對扶貧貼息等扶貧性貸款的管理與商業性貸款一樣，要求“放得出、收得回、有效益”，對信貸員實施嚴格的責任追究制，面對扶貧信貸還款的大工作量和高風險，信貸人員怕麻煩，怕擔風險，不敢也不愿發放扶貧信用貸款。此外，國家財政貼息力度較小并且缺乏靈活性，不能抵消貧困戶信貸風險及管理成本，對金融機構金融信貸扶貧激勵機制不足。呆賬、壞賬比例高成為困擾金融信貸扶貧的主要問題，嚴重打擊了金融機構信貸扶貧的參與熱情。以農村金融為主力軍的全國農村商業銀行系統為例，2019年第四季度的不良貸款余額為6 115億元、不良貸款率為3.9%，高于大型商業銀行的1.38%和股份制銀行的1.64%［9］。

3 完善農村金融扶貧法治保障的建議

金融扶貧法律制度在農村金融扶貧主體培育、權利配置以及風險防范、問題解決中具有核心作用，因此，應從農村金融扶貧實際出發，借鑒其他國家金融扶貧的成功做法，優化金融扶貧頂層設計，以金融扶貧基本法和金融扶貧專項立法為基礎，構建農村金融扶貧法治保障體系，通過法治化的金融扶貧法律機制推進金融扶貧運行，建立農村金融扶貧的長效機制。

3.1 建立農村金融扶貧法制體系

3.1.1 加快農村金融扶貧基本法立法 政策是法律的依據和內容，法律是政策的規范化（法律化）［10］。同政策、地方性規范文件、工作文件、部門規章相比，法律更具有統籌性、權威性、穩定性和強制性的特點。《中華人民共和國農業法》第86條第2款規定“鼓勵和扶持金融機構投入資金支持貧困地區開發建設”，第45條第4款規定“國家通過貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農業生產經營組織的農業生產經營活動提供貸款。”上述兩款對農村金融扶貧只是鼓勵性規定且較為粗放，無法作為農村金融扶貧基本法。借鑒其他國家金融扶貧的成功做法，可制定農村金融法統領中國農村金融法律，平衡金融扶貧中的政策性與市場性的矛盾，克服政府部門的短期利益選擇和金融機構的逐利傾向，并以農村金融扶貧專章的形式，從貧困農戶、政府、金融機構、社會組織4個方面，構建貧困農戶基本金融權利配置、金融機構扶貧激勵與約束、農村金融差異化監管、農村金融扶貧產品供給等農村金融扶貧基本規范。明確國家保障農民基本金融利益的補充義務；明確政策性金融機構、商業銀行性金融機構、合作金融機構、民間金融機構在金融扶貧工作中的各自職責和基本權利、義務，尊重和利用金融機構的市場主體地位，保障金融機構合理適當的盈利，鼓勵和引導金融機構開展金融扶貧創新。從而整合配置相關資源，提高農村金融扶貧的質量和效率，實現農村金融公平和金融扶貧的可持續性。

3.1.2 完善農村金融扶貧專項立法 金融扶貧法治保障體系不僅需要制定農村金融扶貧基本法，還需要制定和完善農村金融扶貧專項立法。針對農村金融及農村金融扶貧的特點，在《中華人民共和國商業銀行法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國保險法》等金融法律中，增加農村金融及農村金融扶貧專章；完善《中華人民共和國銀行業監督管理法》中農村金融差異化監管規定；以物權自由流通理論為基礎，加快修訂《中華人民共和國物權法》《中華人民共和國農村土地承包法》等法律法規，完善農村土地流轉管理制度，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資，允許土地承包經營權進入流通領域；推進農村集體產權制度改革，健全農村產權流轉交易市場，探索農村集體資產股權質押貸款辦法；完善農業保險制度；提升現有的扶貧政策和規范性文件的法律位階，上升為法律或行政法規；強化金融扶貧行政規章和地方規章的操作性。

3.2 完善農村金融扶貧相關保障機制

3.2.1 建立多元化農村金融扶貧主體機制 對政策性農村金融扶貧、商業性農村金融扶貧、農村合作性金融扶貧、農業保險采取分別立法的模式，形成各具特色、相互補充的農村金融扶貧服務體系。修改《中華人民共和國商業銀行法》，建議制定政策性銀行法、村鎮銀行法、農村合作金融法、農業保險法等相關法律，明確商業銀行、政策性金融機構、農村合作金融、農業保險機構在金融扶貧中的地位、功能、管理方式和法律責任等，確立多元化農村金融扶貧主體，強化金融扶貧主體的均衡性、協調性。在政策性金融機構、商業性金融機構、農村合作金融機構、農民資金互助組織及其他金融機構之間形成有效的競爭和互補機制。強化政策性金融機構完善農村基礎建設和發展農村產業的職責。支持郵政儲蓄銀行、農村商業銀行、農村合作銀行等金融機構立足縣域，發揮其農村貧困戶信貸的扶持作用，推動國有商業銀行和股份制銀行下沉金融服務重心。大力支持在貧困地區設立村鎮銀行、小額貸款公司，鼓勵可持續的公益性小額信貸組織發展，培育發展農村合作金融互助組織，提升農村金融內生力，緩解商業金融由于資本逐利與金融扶貧保本微利非營利性之間制度性矛盾造成的商業金融扶貧不足的問題。同時支持和鼓勵保險機構向鄉鎮延伸服務網點，為貧困地區農戶提供多種可供選擇的金融扶貧產品。

3.2.2 完善農村金融扶貧產品與服務創新機制 立足農村地區特色資源和產業，在風險可控的前提下，合理下放審批權限，適當授予縣域金融機構一定的自主創新權，鼓勵縣域金融機構因地制宜創新金融扶貧服務產品。擴大政策性保險保障范圍，創新涉農保險產品，開發針對性強的地方特色農產品保險，延長保險鏈條，將農業保險保障范圍從農業生產受災后恢復再生產的保險延長至生產經營中投保戶的市場分享保險。發揮保險資金融通功能，創新保險扶貧資金運用方式，推廣“農業保險+保險資金支農融資+小額扶貧信貸保證保險”“貧困戶貸款+保證保險”“農村小額扶貧保險”等模式。根據當地農業生產的季節特點、貸款項目生產周期和綜合還款能力等提升“5321”扶貧小額貼息貸款資金額度，延長貸款期限，推廣“一次授信、隨借隨還、循環使用”，擴寬在醫療、教育、住房等急需扶持方面的使用范圍，使小額信貸資金從政策性轉向市場資金。加快農村產權制度改革，盡快制定和完善農村產權交易法律法規，完善農村產權資產管理體系，規范農村產權交易市場，保障農村產權自由合理交易，建立林權抵押、農村“兩權”抵押的價值評估及流轉交易平臺，建立農村產權糾紛仲裁機構，放松集體資產、農民涉農產權抵押、擔保、轉讓融資，推廣大型農機具等農業生產設施融資租賃服務措施，促進抵押信貸資金發放。

3.2.3 完善農村金融扶貧信息共享機制 在確保信息安全的前提下，由人民銀行牽頭與發展和改革委員會、金融辦、財政和農業農村主管部門通過端口對接、數據交換等方式建立有效的信息共享機制，建立完備統一的農村信用信息征集和評價體系，使農村人口的基礎數據、信用數據、金融數據詳實共享，降低金融交易成本，發現和增進農村經營主體信用，及時共享農戶基礎信息、評級授信信息、風險預警信息，降低金融機構發放貸款時的調查成本，促進免抵押信用貸款，緩解農村融資難題，提高金融扶貧效率。

3.2.4 完善農村金融扶貧風險化解機制 首先，設立國家和地方融資擔保基金，完善政府性融資擔保和再擔保體系，建立金融扶貧風險分擔機制和風險補償機制。整合縣域涉農、扶貧、財政等資金，充分發揮政府財政資金對金融資源的風險擔保功能和杠桿作用，推動各地政府性融資擔保體系建設，明確風險分擔比例，每年本級預算按照公共預算收入增量的一定比例足額注入風險補償金，放大和撬動金融機構信貸投入。按照“先代償、后分險”原則，落實代償和分險責任，政府財政做好金融機構信貸扶貧的貼息、擔保、風險補償工作，減輕金融機構壓力。同時加強金融扶貧資金使用監管，確保金融扶貧工作公平公正、高效、可持續開展［11］。其次，制定保險扶貧制度，切實發揮好保險業助推脫貧攻堅的引擎作用。在《中華人民共和國保險法》或農業保險相關法律中增設保險扶貧專章，明確保險扶貧的概念、保險扶貧機構及其權利義務、法律責任等內容，加大對商業性保險機構的稅收優惠與政策支持，不斷完善農業保險體系，探索開展覆蓋農業全產業鏈的保險業務，增強農戶抵御自然災害和市場風險的能力，讓農業保險成為防范貧困戶產生風險的最后屏障。加強農村金融機構與保險機構合作，創新“信貸+保險”服務模式，提高農業保險覆蓋貸款產品的水平和范圍，發揮商業保險在風險分散管理中的作用，降低金融機構提供金融扶貧服務的經營風險。最后，建立農戶住房財產權、宅基地使用權、農村林權、土地承包經營權等權利抵押制度，拓寬扶貧貸款抵押擔保渠道，搭建權利交易平臺，依法慎重地處置抵押物，切實維護好金融機構和抵押人合法權益。

3.2.5 完善農村金融扶貧約束激勵機制 金融機構具有先天的逐利性特征，政府部門應該盡快健全農村金融扶貧約束激勵機制，建立“敢貸、愿貸、能貸”長效機制。要運用好扶貧再貸款、再貼現等貨幣政策工具，增加扶貧再貸款、再貼現限額，引導金融機構加大扶貧信貸金額。充分運用差別準備金動態調整原則，適當降低農村金融扶貧機構存款準備金率，提高金融機構對信貸投入的積極性。減免農村金融機構金融扶貧項目稅費支出，補貼農村金融扶貧物理網點建設和運行費用，靈活采取差異化監管政策，適當放寬金融扶貧過程中不良貸款率容忍度，提高金融機構不良貸款核銷效率，調動金融機構參與扶貧的積極性。同時，各金融機構應制定業務負面清單，完善扶貧金融服務盡職免責制度和內部績效考核機制，實行“清單內業務無授權不可為、清單外業務無禁止皆可為”，設立內部問責申訴通道，為盡職免責提供機制保障，鼓勵基層金融機構創新一批易對接、快脫貧、可掌控的金融扶貧產品。

4 結語

打勝脫貧攻堅戰之后，按照黨的第十九屆五中全會的要求，不僅要鞏固成果，還要拓展成果。通過農村金融扶貧基本法立法和農村金融扶貧專項立法構建中國農村金融扶貧法制體系，同時通過建立多元化農村金融扶貧主體機制，完善農村金融扶貧產品與服務創新、農村金融扶貧信息共享、農村金融扶貧風險化解、農村金融扶貧約束激勵等機制，構建農村金融扶貧法治保障體系，把農村金融扶貧中行之有效的工作制度、機制統籌納入全面推進鄉村振興中，充分發揮農村金融扶貧在脫貧攻堅和鄉村振興中的重要作用，實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，助力鄉村振興戰略。