地方治理視野下的縣域融媒：動因、功能與路徑

郭 輝

自2018年全國宣傳思想工作會議召開以來，縣（區）級融媒體發展逐漸成為傳統媒體與新興媒體融合的焦點領域。縣級黨政機構在黨的組織結構和國家政權結構中是承上啟下的關鍵環節，是國家治理的重要基礎。建設縣級融媒體中心不僅是互聯網環境下地方傳媒體系的維護與升級，也是完善國家治理體系、強化政府治理能力的重要手段。服務于黨的中心工作是馬克思主義新聞思想“黨性論”的實踐體現，基層媒體的融合發展同樣遵循著這一理念。從地方治理視角觀察和思考縣域融媒發展，對其背景、功能和路徑進行分析有較強的現實意義。

一、地方治理網絡化：縣域融媒的政治動因

地方治理即地方政府治理，地方治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化建設對地方政府治理能力和效果的目標要求。政府治理是指以政府行政系統作為治理主體，對社會公共事務進行治理，治理對象包括自身、市場和社會[1]。伴隨網絡信息化技術的發展，互聯網日益成為地方治理的重要工具和平臺，地方治理呈現出網絡化特征。自新中國成立以來，媒體一直是政府治理活動的重要參與者，而縣級媒體是我國傳媒體系的最基層單位。從確保政治統治，到保證地方社會穩定、促進地方經濟社會發展，再到為本地民眾提供更好的生產、生活環境，地方政府職能演變的軌跡暗含著地方媒體政治功能的相應調適。隨著政府績效觀和績效考核指標的改變，地方政府成為政府治理變革的直接推行者，新的頂層設計只有通過地方政府的貫徹、創新才能落到實處[2]。不同層級的地方政府，其治理重點是不同的。縣級政府是國家治理體系中的基礎單元，縣域治理直面鄉村是國家治理的重點與難點。中國治理是上下分治的治理體制，縣級以上各個層級的治理主要是治官，縣域治理在很大程度上是治民[3]。實現國家的社會職能，為城鄉居民創造必要的生活環境與生產環境是縣級政府的主要任務。無論是協助中央完成社會事務公共管理，還是促進當地社會政治經濟發展，創造穩定和諧的社會環境，媒體都能在其中發揮重要作用。

現代政治體系在運行過程中體現出鮮明的媒介化特征，“媒介化政治已經在當今民主政治和公共生活之中占據了核心地位”[4]。一方面，媒介生態變化帶來的去壟斷化信息格局，對執政黨社會治理過程中的媒體運用能力提出了新要求。近年來在數字鄉村戰略推動下，農村網絡基礎設施基本完善，網民數量持續增長。CNNIC《第47次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2020年12月，我國農村地區互聯網普及率為55.9%，農村網民規模達3.09億，占整體網民的31.3%，較2020年3月增長5471萬，城鄉地區普及率差異縮小6.4個百分點。另一方面，提供網絡政務服務已成為政府治理的重要手段，移動化、智能化、服務化成為各級政府構建網絡政務平臺的重要標準。互聯網技術升級與智能應用普及降低了網絡化社會融入門檻，促使社會公共生活向互聯網深度滲透。在網絡社會化程度向縱深延展和全面深化改革的背景下，傳統媒體轉型不僅是產業發展問題，同樣也是執政能力建設、提高政治傳播能力的重要議題。傳播體系與傳播能力現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑，在政府轉型和深化改革的背景下，縣域融媒體建設既是媒體自身發展需求，也是適應政府治理方式轉變的需要。

“把互聯網建設好、利用好、管理好”是黨和政府管理互聯網的基本原則。基于功能期許的不同，政府對互聯網應用的使用有不同的定位。網絡不等同于新聞媒體，但是互聯網應用多承載傳播各類信息的功能，信息管理與新聞管理在此交叉，傳統媒體的既有功能和管理體系都面臨著接入互聯網之后的摸索與調適。從地方治理視角來看，互聯網不僅具有媒體屬性，而是具有多種功能。利用好互聯網的新技術特性，不僅有利于信息的傳播擴散和輿論引導，還有助于執政能力的提高和行政效率的改善。從“善用媒體”角度來看，通過媒介融合創建新型主流媒體不僅是傳統媒體擺脫生存發展困境的需要，也是在建設現代治理體系背景下對傳媒功能的重新調適。借助新媒體技術與現有的公共決策過程、民意表達需求和權力監督制度相融合，將媒體建設融入治理體系現代化建設，提高治理主體的治理能力，這也是發展縣域融媒的政治動因。

二、區域平臺集成：縣域融媒的功能拓展

2018年11月，中央深化改革委員會審議通過了《關于加強縣級融媒體中心建設的意見》，縣級融媒體中心建設開始在中央指導下，通過頂層設計全面推進。在此之后，中宣部聯合國家廣播電視總局編制了一系列規范性文件，并明確縣級融媒體中心承載著區域內媒體、黨建、政務、公共以及增值五大服務功能。對縣域融媒而言，融入網絡社會“再地方化”包含媒介形態的演進和改造，從新聞生產機構演變為網絡綜合性信息服務平臺。

（一）地方性信息服務平臺

平臺化是媒體融合發展的戰略方向，而構建綜合性服務平臺則是戰略實施的具體方法。圍繞五大服務功能，建設綜合性信息服務平臺是縣域媒體重構的身份表征。以數字網絡技術和移動終端技術為基礎的“通訊+媒體”系統，會代替現有的各種傳播體系，成為未來社會最主要的傳播系統[5]。因其便攜性滿足對各類生活場景的適配，以手機為代表的多功能移動網絡終端成為民眾接觸率和使用率最高的互聯網終端設備，信息服務平臺的建設也是為了適應移動端網絡信息傳播模式。

融媒體中心建設為縣級媒體由地方性新聞資訊平臺向區域性綜合信息的轉型提供政策與資金支持。“采集—制作—傳播”是大眾傳媒基本生產流程，從新聞制作到信息采集的背后是由人工化到自動化的轉變，在職業化生產和用戶生產內容的基礎上，通過接入各類公共信息數據庫，滿足網絡平臺對信息量的需求。在新平臺中，信息數據的采集顯現出更強的技術依賴性，通過接入地方電子政務、智慧城市等數字信息平臺，為民眾多源頭服務信息，將數據流、信息流轉換為用戶流，匯聚用戶、提高黏性。數字平臺的信源建設可通過用戶內容生產和公共信息數據庫接入等方式來實現。智慧政務平臺建設是融媒體中心增強平臺流量和用戶數量的切入點。政府提供的公共服務普遍與民眾生活密切相關，屬于剛性需求，用戶數量和使用頻度取決于平臺的功能設置和服務質量。從當前縣級網絡媒體政務服務接入和運營情況來看，還遠遠不能滿足縣鄉用戶需求。另外，除了公共信息提供，智慧城市系統還有充裕的用戶數據信息，如生活繳費、醫療行為、交通出行情況等，在保障數據安全和保護個人隱私的前提下，獲得各單位用戶數據庫接入和使用許可，為用戶提供更精準的生活消費服務，進行網絡市場開發。與地方性自媒體和商業化網絡應用相比，具有公共服務屬性的融媒體中心線下資源整合能力更強，與地方政府、部門關系更為緊密，參與方智慧城市或其他網絡公共數據信息服務項目，將其作為媒體融合發展的特色模塊，有助于融媒體中心各類項目在網絡空間中積聚用戶資源，擴大平臺影響力。

（二）區域農業資源信息平臺

中國是農業大國，農村面積大、農民人口多，在農村發展變革中，大眾傳媒扮演著重要的角色。作為公共事業型媒體，涉農傳播是地市媒體傳播活動的重要方面。在農村，多數區域報紙訂閱率低、電視信號覆蓋弱，渠道失靈現象較為普遍。互聯網的發展一方面便利了民眾獲取社會信息資源，另一方面也導致了新的信息不對稱現象，對網絡信息接收工具的使用能力和利用效率決定民眾能否有效地通過互聯網滿足自身的信息收發需求。在農村，網絡普及率遠不及城市，網民數量少、信息檢索能力較弱，城鄉之間易產生新的“數字鴻溝”，通過媒體專業化的信息篩選、整合，利用新媒體產品進行涉農信息傳播是地方媒體所需承擔的職責。

雖然從人數上看，農村網民數要低于城市，但是其增長速度較快，擁有發展潛力。農村地區網民規模近年來保持較快增長速度在很大程度上得益于網絡基礎設施的不斷發展完善、智能手機的快速普及和“寬帶中國”“三網融合”“寬帶村通”等工程建設的推進。工信部“村村通寬帶”和電信運營商“提速降費”的實施，將進一步提高農村地區互聯網覆蓋率，降低互聯網使用成本。農村基層組織干部、經營大戶、企業經營者等是農村網民的主要群體，他們信息敏感度高，對新媒體工具適應性強。調查顯示，致富項目、兒童教育、市場行情和實用養殖技術等是農民信息需求的重點[6]。從需求出發，基于信息平臺打造農村信息資源庫，實現涉農信息資源共享。信息的組織整合要突破相關部門和行業的界限，實現統籌規劃和合理配置，為農村信息化提供優質的服務。尤為重要的是在農業經營多元化發展環境中，農民不僅有信息接收的需要，更有信息表達的需求。由于地域廣泛、布局零散，農村鄉鎮“一村一品”、休閑旅游等涉農產業的發展需要通過新媒體平臺將信息集中擴散、推廣宣傳，打造區域性電子商務平臺有利于推動地方經濟發展，助力精準扶貧，滿足消費需求。例如，通過融媒體云端平臺可以開發直播服務，將動物養殖、產品種植的區域、過程向消費者展現，以提高經濟發展的質量，保障消費者權益。在東部發達地區，農村信息化程度相對較高。然而，在中西部欠發達地區，地方財政和地理環境等因素使得這一模式運作較難。在“村村通網絡”的背景下，以融媒體建設為契機，通過政府購買服務等方式為新聞媒體提供補貼，基于綜合信息服務平臺開發涉農板塊，能夠降低信息傳輸成本，為農村民眾在廣播電視之外，提供新的信息收發渠道。

三、融入地方治理：縣域融媒的發展路徑

縣級政府是基層執行機構，在治理體系建設中聚焦于完善行動體系、提高執行力以及弘揚價值理念、強化凝聚力。參與和融入縣域政府地方治理現代化進程是縣域融媒發展的根本路徑。

（一）融入行動體系建設

所謂行動體系，是指政治權力主體與公眾權利主體之間的雙向互動體系[7]。行動體系的建設實質上是政府與民眾關系的投射與反映。政治權力主體方面，行動體系建設是對政府執行能力的考驗。治理中的執行能力，是指地方政府把治理國家的指導思想、政策方針等貫徹到治理行動之中的能力，要求地方政府既能積極貫徹落實更高級別黨委、政府的政策指令，又能在本地實際情況基礎上創新治理模式和手段，促進社會發展、完善公共服務，實現治理目標。公眾權利主體方面，行動體系的建設要求給民眾提供有序參與政治活動的渠道，保障民眾的政治參與權利。

互聯網應用的普及，使得信息與通信技術在政府治理活動中發揮越來越重要的作用，為政府與民眾的對話提供了更多的選擇，利用互聯網開展政務活動成為規定性要求。電子政務內容主要包含政府信息發布和公示、管理部門與民眾的對話溝通以及利用網絡開展政務活動，目的在于提高工作效率、改善信息不對稱和降低社會運行成本。從具體應用來看，政府網站、政務微博、政務微信均是電子政務開展的重要平臺。在這一背景下，從某種程度上而言，地方媒體作為政民溝通橋梁和輿論研判主體有“邊緣化”危險。針對這種情況，省、市級傳統新聞媒體在客戶端產品開發中，普遍采取加入政務服務、重塑區域影響力的做法，“新聞+服務”融合發展模式已被廣為參考。對于縣級媒體而言，通過融媒體平臺的建設，不僅在政務信息發布方面獲得便利，有利于培育民眾對政府治理事務的認識能力、對地方政策條例的識別判斷能力，還能為民眾有序參與地方治理活動提供機會。在互聯網中，民眾顯現出更為積極的公共事務參與、意見表達和批評監督的意愿。在“一元主導、多元協作”治理模式中，地方媒體需積極發揮主體作用，在提供便利服務的同時引導和組織民眾參與公共事務。

意見表達與輿論監督是當前民眾政治參與的主要形式，在過去兩者的實現與傳統媒體有密切關系，黨的宣傳體系重要功能之一就是了解民情、反映民意。實證研究表明，在受眾的媒體功能認知中，“輿論監督及社會整合”對主流媒體傳播力有顯著的積極影響[8]。對公務人員和公共行政事務的監督也是提高媒體影響力，拉近與民眾距離的實用舉措。在地方治理中媒體監督常作為政府治理工具而使用，各地電視臺一大批“電視問政”欄目的出現，也是地方媒體發揮監督作用的具體體現，然而這種監督普遍顯現出較強的政治依賴性，即服從或者配合政府相關職能部門的監察、督查行為，依靠政治權力主體授權實施監督活動。輿論監督可以為社會政治發展過程提供空間，緩解增長的政治參與訴求和參與條件之間的矛盾[9]。媒體監督權力不僅來自行政授權，也源自民眾所擁有的表達權和監督權的“代理”和“轉移”。在有序參與的框架內，傳統的群眾監督具有間接性，由代表機構和中介組織代為行使監督權，民眾向相關機構組織傳遞訴求來獲得意見向上流動的機會，而過程中時間的及時性和信息的完整性都難以保障。新媒體環境下，民眾能夠通過地方論壇、“政府信箱”、關注官員和機構的社交媒體賬號等多種方式直接表達訴求和批評意見，媒體的“代理”角色式微。但是在這一背景下，地方媒體依然能夠有所作為。首先，從報道監督、電視問政到網絡問政，縣域融媒可以通過新平臺豐富民眾參與問政的形式和頻率；其次，在網絡表達和訴求中內容多樣、魚龍混雜，媒體作為中介發揮著專業能力對信息進行篩選，減少政府辨別的時間成本、節約行政資源，協助政府更好地處理社會需求；最后，雖然網民數量已非常龐大，然而網民依然不能完全替代民眾，關注網絡“數字鴻溝”后的非網民群體的意見表達，實現網絡政治參與的平等性，提高民眾參與的積極性，也是媒體發揮作為之處。

（二）融入價值體系建設

價值體系是國家治理的主導意識形態和核心價值體系，包含思想理念、價值觀念和道德規范等。“培育和弘揚核心價值體系和核心價值觀，有效整合社會意識，是社會系統得以正常運轉、社會秩序得以有效維護的重要途徑，是國家治理體系和治理能力的重要方面。”[10]建立在普遍共識之上的核心價值觀是凝聚社會共識的“最大公約數”。

新聞媒體是社會主義核心價值觀宣傳中的專業化組織，既是核心價值觀的倡導者，向公眾傳達、告知價值觀的主要內容和重大意義，又是社會現象和行為的觀察者，在新聞生產中融入價值判斷，通過對媒介環境的營造，實現導向功能，推動價值觀的生活化與大眾化。甘斯認為，社會環境的塑造與媒體價值觀導向存在較高的關聯度。媒體發布的新聞內容不僅包含了對社會事件真實性的判斷，還蘊含了媒體及其從業人員的價值觀念。傳媒通過持續的價值輸出建構社會圖景，實現其社會道德涵養功能。我國的主流媒體雖對社會主義核心價值觀大力宣揚，但在一些地方實際工作中，社會主義核心價值體系難以落地，甚至出現在宣傳中被“碎片化”、在基層中被“邊緣化”、在群眾中被“程式化”、在操作中被“另類化”的傾向[11]。灌輸式宣教面對復雜多元化的網絡信息場景存在適應差、反應慢等不足。互聯網繁榮的負效應之一就是信息和觀念的多元化易導致民眾的散離和極化，網民依據興趣、愛好等構筑自身的信源組合，排斥“異類”信息，社會共識難以構建，價值觀念難以統一。同時，網絡的開放性所導致的多元文化沖突與碰撞，使得一些錯誤的價值觀、生活方式滲透到民眾的文化生活中，對民眾的價值觀產生不良影響。在這種情況下，媒體應該在價值體系建設中創新方式，融入互聯網情景。從歷史經驗出發，媒體在價值體系建設過程中習慣于通過先進典型的樹立和宣傳來推廣價值觀念，以對好人好事的宣傳和對不良現象的披露，形成對比和反差，凸顯社會主流價值。在社會主義核心價值觀宣傳中，各地媒體同樣通過專欄等形式發掘身邊人、身邊事，用講述人物故事的方式，將價值觀理念通俗化、生活化、日常化。新媒體環境下典型宣傳應充分利用互聯網技術應用特點，整合網站、論壇、微博、微信、客戶端等平臺渠道資源，尋找主流價值觀念與民眾道德情感的契合點，以形式和內容的多樣性來追求資源的優化和有效利用。與新媒體融合植入地方化元素，強化社區互動與民眾參與感是地方媒體融入價值體系建設、強化價值共識、提高傳播力的可選路徑。核心價值觀蘊含著豐富的傳統文化積淀，挖掘地方歷史文化資源，賦予其歷史深度與意義，將地方文化與傳統習俗融入價值體系維護與宣傳當中。

媒體不能止于通過社會圖景的建構為民眾提供價值評判標準，還應致力于組織社會討論和體驗活動等提高民眾價值判斷的能力。在現代社會，公共討論與民眾互助深刻地促進著核心價值體系的構建。民眾的現實需要是社會價值的內在尺度，在日常生活中人們通過生活體驗，來感受某種價值觀是否給自己帶來變化，并對其進行衡量、評判，以致是否認同、如何實踐。這就要求價值觀的宣傳和倡導應與民眾的生活體驗相結合，讓多數人能夠有切身的感知和體驗，并據此形成討論和相對一致性的意見。國家主導、社會型構和公民實踐是價值體系構建的基本框架，主流價值觀來源于制度性和社會性兩個層面。制度性價值觀是通過權力法則形成和實施的國家主導意識形態。它是顯在的、硬性的，既有通過政治觀念和法律觀念來體現的明確的觀念形態，又有維護觀念的強制手段。縣級融媒體國有官辦的身份屬性使其與市場化媒體相比具有更強的政治觀念和執行力度。社會性價值觀是指基于傳統文化而形成的整個社會約定俗成的道德觀念，它的控制力不是制度性的而是制約性的，這種制約主要表現為社會輿論的制約[12]。社會的核心價值體系不能也不可能僅是政府或精英階層制定和推動，由少數人來決定多數人的價值觀念，而應該是從民眾生活中提煉和總結，對社會發展有積極意義的思想理念。核心價值的宣傳應與民眾日常生活結合，用通俗的語言，傳遞可感知、易踐行的社會主流價值觀。價值觀的傳播與整合實質上就是對社會關系的整合，是社會共識的凝聚。主流媒體要發揮整合社會關系的功能就要以主流價值觀的傳播為導向，更好地發揮社會協調者的功能，堅持專業品質和職業精神，既有新聞報道的宣傳引導，又要組織社會互動參與，“澄清謬誤、明辨是非”。