論行政公益訴訟訴前程序

河北經貿大學法學院 利世嬌

在行政公益訴訟中，檢察機關認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益時，為了維護公共利益，向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關在規定的期限內不依法履行職責的，人民檢察院有權依法向人民法院提起訴訟[1]。

通過上述定義我們可以看出，在啟動行政公益訴訟之前存在一個必經的訴前程序，即檢察機關的檢察建議。作為提起行政公益訴訟的必經程序，行政公益訴訟訴前程序經歷了試點推行創制階段、入法階段及全面推行之后的完善階段。

1 目前我國行政公益訴訟訴前程序的困境

1.1 關于案件來源單一性問題

關于行政公益訴訟的啟動條件，兩高在相關的司法解釋中限制了啟動條件僅為檢察機關通過履職中發現，排除了其他的獲取案件線索的來源，這樣很容易忽視一些具有真實價值的線索，比如現實生活中某些有正義感的公民對有損公共利益行為的舉報或者其他單位在處理公務中發現的線索等。如果這些重要的線索檢察機關不知情，沒有對其展開調查，那很可能會對國家和社會的公共利益造成難以彌補的損失。

1.2 關于對行政行為認定的把握問題

我們提到檢察機關是提起公益訴訟的唯一主體，但在相關的法律中并沒有明確的規定檢察機關認定行政機關的違法或者不作為行為的標準，而司法實踐中，在判斷是否提起行政公益訴訟時，更主要側重于用結果標準去衡量行政機關的履職情況，而這樣的標準對于行政機關來說并不合理，它會加重行政機關的履職負擔，例如行政機關在處理生態環境受到侵害這一類問題時，盡管已經做出了相關的行政行為，但由于環境受到破壞的結果并沒有辦法在短期內得到修復，倘若基于這一結果去認定行政機關不作為，那么長此以往勢必會打擊行政機關的積極性，從而導致公共利益無法得到救濟。

1.3 關于檢察機關的調查取證權問題

在案件辦理過程中，檢察機關為支持監督要求和訴訟主張，需要對有關案件的事實進行調查取證，以此判斷公眾利益是否受到損害以及行政行為是否違法[2]。這就涉及了檢察機關調查取證權的問題，我國法律中對檢察機關調查權的強制力并無明文規定，只在相關的司法解釋中規定行政機關及其他有關單位應當配合行政機關調查，但針對行政機關及其他有關單位不予配合，并未規定相應的保障措施，這樣就難免會造成公益訴訟過程中出現多次調查取證甚至取證難的問題，從而浪費司法資源，增加辦案成本，影響辦案效率。

1.4 關于訴前程序的期限設置問題

訴前程序的期限，既關系到行政機關糾正違法行為的履職期限，又關系到訴前程序與訴訟期限的銜接期限。在《兩高關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中將行政機關履職期限在之前一個月的基礎上又增加了一個月，同時規定了緊急履職期間，但是也存在些許不足，缺乏彈性。就像上文提到的環境行政公益訴訟，一些受自然周期規律影響的環境問題無法在兩個月內解決。通過對大量案例的研究表明，關于環境公益訴訟情形中訴前程序的期限設置要考慮客觀自然因素的影響。

2 完善與建議

2.1 拓寬案件來源渠道

上述我們提到根據規定行政公益訴訟案件的來源是檢察機關在履職中發現的相關線索，這樣就會縮小行政公益訴訟案件信息的來源范圍。筆者認為基于實踐的需要，應適當拓寬案件來源，可以將熱心群眾、組織的舉報以及處理公務過程中發現的線索納入案件的來源范圍，彌補案件來源的單一性，實現案件信息共享，及時地發現有損國家和社會公共利益的問題，挽救一些不必要的損失。同時，可以設置一些獎勵機制，激發公眾舉報的積極性，集合眾力去維護公共利益。

2.2 建立實質性審查標準

在判斷行政機關是否依法履職時，如僅僅采用結果審查標準無疑會增加行政機關的負擔。關于應該采取何種標準，理論界也有很多討論。有些學者提議采取行政行為審查標準，但是僅采取行為審查標準而不顧救濟結果，可能會使行政機關忽視對問題的后續跟蹤監督；有些學者提議根據不同情況分別采取行為或者結果審查標準，但此建議太過模糊，會增加實踐中的操作難度。因此，在綜合考量各方面需求的基礎上，我們更應該注重實質性合法審查標準去判斷行政機關是否履職，在行為上審查行政機關履職是否符合法律規定的同時，也要在行為效果上審查違法行為是否停止、公共利益是否受到保護，總結來說就是建立以行為審查標準為主，結果審查標準為輔的雙重審查標準。如在實踐中存在損害結果無法在短時期內得以恢復，那么就應當排除以結果標準為準對行政機關以未履職為由而提起訴訟的情形。

2.3 保障檢察機關的調查取證權

盡管法律明確了在行政公益訴訟中行政機關及其他機關有配合檢察機關工作的義務，但是對于不予配合的行為卻沒有做出剛性規定，檢察權缺乏剛性規定，就有可能給檢查機關的調查取證造成一定困難，無法獲取有效的調查信息，無法做出合理有效的監督建議，進而使公眾利益無法得到更好的保護，產生一系列影響。針對行政公益訴訟實踐中檢察機關工作人員調查權缺乏強制力的問題，我們應當對檢察機關的調查權給予一定的保障措施，對行政機關拒不配合檢察調查核實證據的，檢察機關享有申訴等救濟途徑，從而更好地對行政部門進行監督，及時有效地維護公眾利益。

2.4 設置彈性合理的期限

雖然為了解決訴前程序期限過短的弊端，《兩高關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中把期限延長到兩個月，但是在實踐中仍無法應對復雜的環境問題。對此我們要綜合考慮客觀因素和實際情況中阻礙行政機關依法履職的情形，在法定范圍內允許例外的情形，例如對環境公益訴訟的訴前程序，行政機關在受到自然條件和生態規律的限制下無法在法定期限內履職，可以向檢察機關申請延長履職期限，經檢察機關嚴格審核認為申請符合實際情況的，應針對不同情形適當延長或設置合理的履職期限。

3 結語

目前我國的行政訴訟公益訴訟制度仍舊處于起步發展階段，我們在充分肯定訴前程序設置優勢的同時，也要在實踐過程中發現它的缺點，不斷地完善訴前程序制度，更好地達到制度設置的初衷。