關于如何真正發揮農民專業合作社作用的簡要探討

鄧栩雯

(云浮市云城區農業科學研究所，廣東 云浮 527300)

引言

農民專業合作社是我國主要的新型農業經營主體之一，是解決農業農村問題的重要手段，也是傳統農業向現代農業發展的重要載體。截至2020年6月底，全國依法登記的農民合作社達到221.8萬家，在新型農業經濟組織中占比最多，全國超過半數以上的農戶都參與到合作社中，其經營領域涵蓋了糧棉油、肉蛋奶、果蔬茶等農產品生產，以及農產品加工、銷售、運輸、休閑觀光旅游和社會化服務等[1]。由此可見，要提升我國農業生產經營效率、推進農業現代化、實現鄉村全面振興，發揮好農民專業合作社的作用至關重要。

1 合作社產生的背景

我國人口基數大，土地資源有限，戶均耕地面積少，多數地區農地細碎化程度高[2]，農業規模化、機械化作業推廣難度大，且在家庭聯產承包制下，小農戶受制于有限的經濟實力、專業技術、信息和人力資源等因素，在日益激烈的市場競爭中逐漸處于劣勢，而鑒于我國“大國小農”的基本國情，發展培育能把農民有效組織起來進行規模化經營，降低生產成本，提高生產效率和產品質量，加快農業現代化進程從而獲取更高經濟效益的新型農業經營主體顯得尤為重要，也是順應我國國情的合理舉措。農民專業合作社便是國家鼓勵和支持發展的新型農業生產經營主體之一。20世紀初期，我國已開始注重對合作社的發展建設。自1953年頒布《關于發展農業生產合作社的決議》到2007年通過《農民專業合作社法》期間,國家陸續出臺了一系列政策文件鼓勵農民發展合作社。從農業生產互助合作組織、土地合作社、初級合作社、高級合作社、集體經濟組織、人民公社、農民專業合作經濟組織、農民專業合作社等一系列相關稱謂的變化可看出，我國的合作社建設經歷了漫漫探索發展之路。事實證明，農民專業合作社在提高我國農業產業化水平，促進現代農業發展上發揮著無可比擬的重要作用，也是農業產業化經營的必由之路和建設社會主義新農村的有效途徑[3]。

2 合作社發展現狀

這些年，在政府的積極引導下，全國各地掀起了成立農民專業合作組織的熱潮，若單從數量上看，我國的合作社可稱得上是蓬勃發展，但在這龐大的數字下，到底有多少是真正的合作社，或者說有多少是真正發揮作用的合作社，這問題值得深思。調查顯示，登記在冊的農民專業合作社中，存在不少沒有開展任何業務活動但未注銷的合作社(即空殼合作社)[4]，以及翻牌合作社、偽合作社等，真正符合規范的農民專業合作社并不多[5]。不少合作社只是流于形式，有名無實。造成這種局面的原因很多，如在政府層面上，這些年國家不斷加大對農民專業合作社扶持力度，各級政府不斷出臺文件要求加快農民專業合作社的建設并下達建設任務，地方為響應上級要求，完成績效指標，便也由上而下層層分解任務，一些條件達不到的地方也只能硬著頭皮把合作社先成立起來湊夠數量完成任務。可想而知，這種應付式成立的合作社是否能正常運營、是否能運營好還是個未知數。雖然2019年，中央農辦、農業農村部、國家市場監管總局等11部門聯合印發關于《開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案》，但在政府大力鼓勵發展農民專業合作社的政策影響下，清退“空殼社”是做減法，而加快發展又是做加法，地方政府也是陷入“左右為難”，兩相權衡之下更傾向于“能多則多”上。還有一些因運營不善被市場淘汰，不再進行任何經營活動但未正式注銷的僵尸合作社也有不少。再者，合作社成立的門檻也不高，總體上來說我國的合作社是“易進少出”的境況。在非政府層面上，在國家為農民專業合作社創造的政策利好環境下，難免有些投機取巧的人為獲取政策紅利而成立合作社，意在套取項目資金，獲取政策優惠等。而在那些仍在正常運營的農民專業合作社中，還普遍存在經營規模小、服務領域狹窄、社員綜合素質不高、制度不完善、運行機制不夠穩定、資金和人才短缺等情況[6]。因此，我國農民專業合作社的發展現狀并不如表面上樂觀，發展之路仍是任重道遠。

3 他國合作社的發展經驗

合作社的概念最早源于歐美，隨后世界各國不斷融合本國國情，逐步演變出不同特色的農民合作社，在農業發展中發揮著重要作用，甚至在農業經濟中占主導地位。雖然每個國家的國情有所不同，但從發展合作社的本質來說，各國的目的都離不開加強農戶與現代農業的有機銜接，提高農戶市場競爭力，促進現代農業高質量發展等方面。而通過世界各國發展合作社的成功經驗來看，總的來說有以下幾個共同特點。

3.1 政府的大力支持與推動

盡管合作社的組建和運營是由農戶自由決定，但無論是哪一個國家，合作社發展都離不開政府的大力支持，政府的正確引導和政策性扶持在合作社的發展中發揮著不可替代的作用。在激烈的市場競爭中，小農戶顯然是弱勢群體，合作社的成立歸根究底就帶有弱者抱團的色彩，而政府給予的公益性指導、幫助和扶持，如稅收優惠、貸款貼息、項目扶持等，對合作社的初始發展來說無疑具有極大的鼓舞與支撐力量。這并不意味著政府會對合作社進行很多干預或掌控，相反，合作社本身都是具有高度獨立性，政治色彩不濃，經濟特征明顯的[7]，政府的作用更多像是點燃星火的火柴，扇大火焰的葵扇。

3.2 法律法規保障制度完善

縱觀農民合作社發展成熟的國家，其針對合作社所出臺的法律法規等政策性文件都是較為系統完善的。如，美國政府尤其重視用立法手段來促進農村合作經濟組織的發展，1865—1954年期間，不斷通過立法來保護、規范和促進合作社的發展，并根據其享受的各種不同優惠待遇提出相應要求，設置相關條件[7]，逐步完善關于合作社的法規體系。法律法規的制定和完善，是合作社長期穩定發展的重要條件。相較而言，我國在合作社方面的法律文件制定起步較晚，在一定程度上影響了我國合作社向更規范化發展的進程。

3.3 合作社員保持高度自治

合作社是農戶自主發起的組織，所有社員自愿加入和退出，其日常運營及內部事務也是在民主管理基礎上，由社員自治，在具體決策和執行的過程中,或許每個合作社之間的規程會有所不同，有些是由被選舉出來的社員代表組成的董事會來做決策，而有些是由執行經理來決策[8]，但在做出所有的決策時都以全體社員的利益最大化為宗旨，這是合作社最重要的理念，也是區別于其它形式的經濟組織的顯著特點之一。

3.4 注重農民教育培訓

打破傳統意識上認為農民文化水平、專業素質普遍較低的障礙，是推動農民合作社走向成功的關鍵要素。如，法國建立了完整的農業科研體系，推行“農民高學歷”計劃，設立了農業初中、短期專業技術教育班和青年農民技術培訓中心，并以此類農業教育為依托，整合科研教育、技術推廣及其它相關配套資源，形成完善的農業教育體系，同時規定只有取得農業職業培訓證書的人才能成為合格的農業經營者[9]，進一步規范和提升了農業從業者的技能素養和行業水平，為農業發展提供了源源不斷的人才供應。

3.5 專業化運營合作社

農民專業合作社顧名思義離不開“專業”二字，此處的專業不僅指區別于傳統農業發展的生產規模化、機械化和標準化，更包括擁有完善的規章制度，貫穿產前、產中和產后操作的統一標準規范——包括通過統一規范的種養生產以控制農產品的品質、通過統一的技能培訓以提升農業生產能力、通過專業的市場拓展和營銷手段實現合作社產品品牌化以提高產品競爭力，圍繞產業鏈的關鍵環節展開專業化的“一條龍”服務以滿足農戶的各種需求，以及成立專業的協會以更好地管理和服務合作社等。

4 對我國合作社持續發展的簡要探討

在合作社的發展背景中明確發展初衷，從發展現狀中理清存在問題，通過與各國合作社的發展進行比較并借鑒其成功經驗，繼而找準合作社持續健康發展的方向，是本文對真正發揮我國農民專業合作社的作用進行探討的思路。基于以上對發展背景和現狀的分析，結合我國的實際情況，本文主要從政府與合作社2個角度對我國合作社的發展方向進行探討。

4.1 從政府層面來說

我國的合作社發展至今，其發展趨勢已到了從量變到質變過渡的重要時期。要使政策文件能真正起到促進合作社持續健康發展的催化作用，政策的調整是關鍵，如由數量擴增到質量提升，由物質支持轉向制度建構等[7]。近年來我國在合作社運營的制度性建構方面給予了重視，但總體上來說財政、稅收、信貸和生產資料等物質方面的扶持仍然是政策扶持的重點。物質性扶持在合作社發展初期的確是不可或缺的，也是合作社起步階段的第一推動力[7]。但要使合作社能持續健康地運營下去，不能讓其過多地依賴政策優惠，否則容易催生更多空合作社、假合作社，占用國家資源卻達不到應有的促進效果，甚至打破合作社群體的平衡，導致劣幣驅逐良幣的情況。因此，政府需要輔以更多除物質性扶持以外的引導性、規范性政策，如，依托政府的特殊組織資源優勢去協調外部關系[7],不斷完善制約合作社發展的外部經營環境和相關法律法規，更多地將政策資源向農戶組織化能力、管理和運營合作社能力提升建設上傾斜[8]，壯大合作社內核，培育出能真正帶動農業生產的合作社。同時，政府也要加強對扶持主體的甄別，建立更嚴密的遴選機制，維護專項扶持的公平性，走出部門和資本因與高度分散小農交易成本過高而無法“下鄉”的困境[11]，確保扶持資金真正惠及合作社本身。合作社的發展是一個循序漸進的過程，而政府需要做的是根據合作社發展的不同階段，基于其發展特點不斷調整政策，將促進合作社發展的推動作用最大化。

4.2 從合作社層面來說

基于我國人多地少且農地細碎化的情況，成立農民專業合作社一直是提高小農戶組織化程度，帶動小農戶增收致富、推動農業現代化發展的重要途徑之一。從這個角度來看，能否實現小農戶的有效聯合，使我國分散、弱小、獨立經營的小農戶能最大程度地保障自身利益，規避市場風險，減少不確定性，降低交易成本，提高市場競爭力和實現規模經濟[12]，是判斷合作社能否有效發揮作用的重要依據。商品短缺的時代已經過去，隨著人們生活水平的提高，對農產品的要求也從“管夠”到“求精”，質量安全、品牌口碑以至營銷手段都是重要競爭因素，實現更標準化的種植生產、更規范化的運營管理以及更專業化的營銷服務等也將成為優秀農業經營主體發展的趨勢。這就意味著，想要從市場競爭中脫穎而出，對于合作社來說，農戶間簡單的聯合已很難從中獲得可觀的收益，只有形成更深層次的合作，不斷強化社員職業教育，提升從業人員整體素質以更好地應對復雜的市場考驗；提高經營管理能力和組織化水平，完善運營機制，逐步將合作社規范化；融合更多合作業務并延伸產業鏈，不僅局限于生產層面，逐步向金融、加工、銷售、流通和服務等附加值高、收益大的領域發展，形成小農戶間真正意義上的有效聯合，從根本上改變農民群體在市場競爭中的劣勢地位，切實讓農民通過參與合作社獲得更大實惠，增強農民專業合作社的實力和吸引力[11]，才是合作社長足發展的內在動力。