環境治理的法制研究
——以司法實踐分析為視角

河北經貿大學法學院 喬世朋

1 解讀“環境”和“司法”

環境糾紛和其他糾紛一樣可以通過訴訟方式予以解決，依靠司法活動來解決環境糾紛不失為最有效的途徑，環境司法是司法部門在其領域內從事實踐活動的必不可少的一部分，通過環境司法，既可以解決環境污染問題、解決糾紛、保障人民權益，又能提高人們對環保的重視程度，強化環保法的實施，提高司法公信力。環境司法相比行政執法來說，能更加彰顯司法權威性和強制性。

2 環境司法存在的難題

2018年3月2號，最高人民法院、最高人民檢察院共同召開新聞發布會，發布《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。2018年，最高人民法院發布指導性意見“運用司法手段修復生態環境”“妥善協調當事人應承擔的刑事、民事、行政法律責任，促進生態環境的一體保護和修復”[1]。這一政策對河北省的環保工作具有很大的指導性作用，但是在落實過程中，也遇到了些不可避免的問題。

2.1 環境損害評估鑒定問題

環境司法鑒定機構不完善，機構數量少，專業人員不足，鑒定周期長，成本高，很難應對逐漸增多的環保案件。司法鑒定涉及環境修復、確定損失額等，難度很大，需要專業人才。比如各種類型化工企業的增加，各種有毒化學物質的增多，都需要鑒定人員對其進行鑒定，從而得出正確的評估結果。

2.2 環保公益訴訟的原告主體范圍過于狹窄

現行《中華人民共和國民訴法》規定，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”也就是說，法律規定，只能由具有資質的社會組織和檢查機關提起環保公益訴訟，個人不能作為訴訟原告主體。這就使得環保公益訴訟變得很陌生，從而效果不是很理想。比如律師金奎喜訴杭州規劃局一案，原告金某認為不應該批準在西湖區建立浙江老年大學，但是法院認為建老年大學并沒有影響到金某，以“原告主體不適格”為由裁定不予受理。而政府對于可以提起公益訴訟的社會組織設立的門檻又相對較高，這直接導致參與的社會組織數量很少，而且這些社會組織大多與政府有聯系，而政府為了發展經濟提高生產總值又會出現不愿意提起公益訴訟的情況，這些因素都阻礙了公益訴訟的發展。

2.3 環保公益訴訟舉證責任分配問題

司法解釋和法律存在沖突，直接導致雙方舉證責任分配出現問題。環保公益訴訟包括兩種：民事公益訴訟和行政公益訴訟。行政公益訴訟司法解釋第二十二條：人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交被訴行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料，即檢查機關需要對被訴行政機關的違法或者不作為承擔舉證責任。但是在行政訴訟中，原則上由被告方承擔舉證責任。這就出現了矛盾。現行《民訴法》的一般舉證規則是“誰主張，誰舉證”，環境侵權案件適用舉證責任倒置，進而責任落到了被告方，雖然一定程度了減輕了原告的舉證壓力，但是大部分優勢證據都被被告方掌握，原告處在劣勢地位，這給案件的審理帶來了很大的難度。因此，處理好舉證責任的分配問題亟待解決。

2.4 訴訟費用過高

提起環境損害賠償訴訟，訴訟費用相當高，若要證明污染企業與環境污染之間的因果關系，舉證過程中可能會用到高科技儀器或者其他方式，這筆費用不是一般人能承受的，這就給公眾參與環保訴訟制造了障礙，很多情況下由于這個原因，當事人不得不放棄起訴的權力。當一個人為了維護社會公共利益去起訴，最后起訴費還需要自己承擔，這顯然不合乎情理。這也許就是《民訴法》為什么沒有將個人納入環保訴訟原告主體內的原因。

2.5 缺乏專門從事環保訴訟業務的專業性人才

眾所周知，各行各業如果沒有頂尖的人才支撐，那么勢必是不會有很大發展的，環境公益訴訟涉及法律范圍廣，專業性強，對法律人的專業要求很高，整個司法過程中，原告想要打贏官司，勢必檢察官需要精通環保法相關知識，勢必要借助在環保訴訟方面有專業經驗的律師的力量，法官想要審得得心應手，勢必也要具有豐富的相關知識，這樣贏得官司的勝算就會加大，從而實現環保目的，懲治污染環境者。

3 解決環境司法難題的對策

3.1 要建設環保法庭，培養深諳環保法律實務的法官

貴州省清鎮市人民法院生態保護法庭是中國第一個環保法庭，2007年成立，截至2017年2月，這個法庭共受理了各類環保案件1160件，平均每年116件，可以說收獲頗豐。環保問題涉及面比較廣，這就需要法官具有多方面的知識，要深諳環保法，熟知法理學、法律邏輯學和法律方法論，這樣，審判過程才會科學合理。環保案件由環保法庭專門審理，充分發揮環保法庭的優勢，也可以規范我國的法律秩序。

3.2 擴大訴訟原告主體的適格范圍

環境污染事關大眾群體的生命健康安全，如果只限定社會組織和監察機關才可以提起訴訟，那么萬一受害者無法起訴，檢察機關和社會組織也不起訴，那么污染企業將會逃脫法律制裁。當擴大主體到一般公眾時，公眾看到污染企業在污染環境后，基于環保意識和公德意識就會走向法院，使被告受到懲罰，這樣就可以起到我們希望的作用。擴大訴訟適格主體，既可以有效監督污染企業，又可以監督環保部門積極作為。

3.3 設立獎勵原告政策

環保公益訴訟是為了公眾利益而起訴的，不是為了個人的私利，起訴需要自己時間、金錢的投入消耗，司法機關如果不給起訴人一定的獎勵，那么起訴人可能就不會去犧牲自己的私利去維護公眾利益了，設立獎勵既有利于彌補原告的付出，又可以鼓勵更多的人去維護公眾利益。

3.4 剝奪檢察機關在此類案件中的再審建議權

在環保行政公益訴訟中，應當否定本級檢察院的再審建議權，只允許由上級檢察院啟動審判監督程序，環保公益訴訟是由檢察院作為原告出庭應訴的，如果再賦予檢察院再審建議權，就很容易出現司法不公正的情況。為了保證程序公平，充分發揮環保行政公益訴訟的作用和檢察機關的法律監督職能,我們要限制它。

3.5 解決相關法律人才缺乏問題

可以建立檢察機關與環保行政部門之間人員的相互交流學習制度，融合貫通，相互促進，一起提高環保公益訴訟技能。這一點最高檢起了帶頭作用，它與生態環境部互派干部交流學習，還任命那些具有法律職業資格的環保部門人員為檢察官助理，這樣的舉措提升了檢察院辦理環保訴訟案件的能力。地方檢察機關還可以聘請外界的專家為自己的智囊，讓專家利用專業知識來為自己提供技術支持。

3.6 完善環境損害鑒定制度

鑒定評估費用昂貴，為了解決這個問題，2019年1月，最高人民檢察院與生態環境部等九部委發布了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰的意見》，同年6月，司法部發布了《關于進一步做好環境損害司法鑒定管理有關工作的通知》。這兩個文件明確規定了可以先不交鑒定費，等到審判結束由敗訴方承擔。

4 結語

通過一步一步完善相關法律法規，多部門通力協作，提高環境司法執法能力，培養具有豐富環保專業技能的執法人員和審判人員，完善環保損害司法鑒定制度，環境司法案件會處理的越來越好，環境也會越來越好，大家的生活也會越來越好。