深化司法管理體制改革：成效評估、短板檢視、路徑選擇

徐漢明

一、導言

黨的十九屆四中全會把“深化司法體制綜合配套改革，完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責任制，完善律師制度，加強對司法活動的監督，確保司法公正高效權威，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，作為“健全社會公平正義法治保障制度”的重要舉措，提升到“堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力”的高度作出重大決策部署。①參見《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。這意味著新時代司法管理體制改革在廣度上，由完善司法權運行機制、規范司法行為、加強對司法活動監督的體制改革，向適應構建開放型政法工作新格局迫切要求的“政法職業管理體制改革”推進；在深度上，由“完善確保依法獨立公正行使審判權檢察權的制度”向完善審判制度、檢察制度深入，體現中國特色社會主義法治實施體系特色、釋放中國特色社會主義司法制度的優勢效能方面拓展；在切度上，由以司法人員分類管理、員額制、司法責任制、省以下人財物實行省級統管“四項重點改革”（以下簡稱“四項重點改革”）保障性制度創新切入，向全面落實司法責任制、釋放制度創新的綜合效能著力；在效度上，由優化司法職權配置、推進嚴格執法、保障人民群眾參與司法、加強人權司法保障，充分發揮司法“權利救濟、定分止爭、制約公權”的功能作用，向擔綱起社會公平正義法治保障的守衛者、踐行者、建設者的職責，維護好體現好展示好黨在建設法治國家、建設法治體系中“統攬全局、協調各方”的根本制度優勢轉變；意味著司法管理體制改革在測度上，由以“保證公正司法、提高司法公信力”為主題，向以滿足新時代人民日益增長的對民主、法治、公平、正義、安全、環境的“法福利”新需求新期待，保證司法公正高效權威，“讓人民群眾從每一個司法案件中感受到公平正義”的根本檢驗標準跨越。由此，新時代司法管理體制改革的要義在于“深入”“綜合”“配套”方面高點定位。所謂“深入”，是指黨的十九大和十九屆四中全會部署的司法管理體制改革相對于黨的十八大至十九大召開前的5 年，以習近平總書記為核心的黨中央把司法管理體制改革寓于“法治與改革”雙輪驅動戰略之中所推出的各項改革舉措而言，兩者在“結構主義”視域下是新時代司法管理體制改革兩個時段的實施樣態，具有“共時性”的特點。但與具有“歷時性”特點的第三輪司法管理體制改革則具有更為豐富的內涵。所謂“綜合”是指司法管理體制改革須以堅持和完善中國特色社會主義法治體系更高層次為目標；以發展完善審判制度檢察制度，推進司法體系和司法能力現代化，展示中國特色社會主義司法制度的顯著優勢更加豐富內容為重點；總結第三輪司法管理體制改革新鮮經驗、檢視“若干短板”、查找“薄弱環節”，在實現法治國家、法治政府、法治社會一體建設宏偉戰略目標中拓展更為寬廣的路徑為抓手。所謂“配套”是指將第三輪司法管理體制改革尚未落實的項目清單任務進行到底的過程中，將加強黨對司法工作領導的體制機制，發展完善“革命化、正規化、專業化、職業化”的政法管理制度，健全優化協同高效的政法機構職能體系，創新法治實施體制機制，構建完備的社會治理共建共治共享體制機制，發展政法公共服務體系，推進政法科技創新等緊密結合，并使之制度化定型化法律化。在此大背景下如何對第三輪司法管理體制改革豐富實踐進行客觀評估、創新性提煉總結，如何對司法管理體制改革存在的“若干短板”“薄弱環節”及其根源進行檢視，如何以習近平法治思想為引領、把“歷時性”改革成就及新鮮經驗作為深化司法管理體制綜合配套改革的厚重基礎、優質資源與不可多得的優越條件，把加快推進司法管理體系和管理能力現代化作為“共時性”改革“深化”“綜合”“配套”的發力點和增長點？為此，筆者試從制度變遷的視角就推進司法管理體系和管理能力現代化的路徑選擇發表些許管見，以求教同仁。

二、成效評估

所謂評估是指實施主體或第三方運用計量、統計、專項調查乃至大數據、云計算等傳統與現代相結合工具，依據一定的指標體系、評估標準，對已出臺實施的規劃、公共政策、發展項目等進程與效果或者集體行動所帶來波及效應的一種觀察、分析、預測、評價且具專業性、技術性、評判性的社會評估活動。筆者試以中央有關司法管理體制改革頂層設計與實施項目清單為依據，與試點省（自治區、直轄市）改革實踐樣本進行比對，對“四項重點改革”從頂層框架設計依據、范圍對象、實施方式、效度檢視等維度進行觀察、分析與評估。同時，將第三輪司法管理體制改革所處特定社會物質生活條件予以回溯并植入觀察、分析與評估的全過程，以驗證改革的實效性。

從宏觀層面觀察、分析與透視，中央高層決策以“四項重點改革”為主導帶動其他各項改革項目清單互動實施的大手筆，以“目標任務項目化、項目實施清單化、主體責任明晰化、試點實施漸進化、落實時間節點化”的創新性“五化”實施方式，辦成了過去多少年想辦而未能辦成的大事難事，破解了多年來影響和制約公正司法、損害司法公信力的棘手難題，實現了由傳統司法管理模式向現代司法管理模式的轉型跨越，推動了司法體系和司法能力現代化的歷史性跨越。值得總結的是，在這場全面深化司法管理體制改革過程中，搭建起了司法管理體制的“四梁八柱”，展示了當代中國“司法模式”“司法經驗”“司法話語”的東方大國司法改革靚麗風景線，也為創造性地貫徹實施黨的十九大和十九屆四中全會決策部署，進行新一輪司法管理體制“深化”“綜合”“配套”改革奠定了堅實基礎，創造了極為有利的條件。

從微觀層面觀察、分析與透視，按照“改革依據、背景條件、范圍對象、實施方式、效度檢視”等維度觀察與評估“四項重點改革”清單項目，驗證“五化”實施方式效度，不難發現兩者相互作用構成了該“四項重點改革”的廣度、深度、切度、力度和效度的場景。其基本特點及其效度可概括如下：

（一）以法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類管理改革為切入點，類型化、規范化、制度化的司法人員分類管理體系得以建立

所謂司法人員分類管理是指以建立符合司法職業特點的分類管理制度為取向，以法官檢察官實行有別于公務員管理而按照其“四等十二級”單獨職務序列管理為主導，以司法輔助人員按照國家有關規定管理、司法行政人員按照綜合類公務員管理、司法警察參照警察類管理而形成相協調相配套的類型化管理規范體系。在實行單一制結構的國家，“司法權從根本上說是中央事權。”②《中國的司法權從根本上說是中央事權》，載人民網，http://politics.people.com.cn/n/2014/0122/c1001-24188806.html。司法權的運行向度相對于行政權、監察權而言，具有親歷性、被動性、中立性、交涉性、獨立性、公開性、裁斷性、公正性、終局性等特點。這決定了司法管理價值取向在于，遵循司法權運行規律，其核心構造在于凸顯法官、檢察官在法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權位階下依法獨立行使辦案權的獨特角色地位，使司法人員分類管理這一嶄新制度能夠蘊含并釋放保障法官、檢察官擁有對司法事務“獨特角色責任”的最高處理權，即“角色終決權”。傳統司法人員管理模式突出表現在：司法權與司法行政事務管理權“混同”，法官、檢察官的角色身份地位與普通公務員“混淆”，司法崗位與行政管理崗位“混崗”，“吃皇糧”與“吃雜糧”身份交織。這種司法權運行地方保障的分散性與中央司法事權統一性兩股力量的膠著博弈狀態，不僅使中央司法事權運行在局部地方呈現“異化”現象，中央司法事權的統一性權威性受到挑戰，司法公信力遭受重創，司法腐敗滋生蔓延，而且使司法機構臃腫、人浮于事、“三混”現象愈演愈烈，成為多輪司法管理體制改革未能破除的體制性障礙。為此，試點省（自治區、直轄市、兵團）以中央司法改革整體框架部署精神為尚方寶劍，向傳統司法人員“三混”管理體制祭出“八大刀”，這包括：準確界分員額法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三大類的分類管理的類別；準確界定法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員三組范疇的內涵與外延；將司法輔助人員劃分為法官檢察官助理、執行員、書記員、司法警察、司法技術人員“五小類”；將中央政法專項機構人員編制統一上劃由“省級統管”；將地方編制部門批準法院檢察院設立的派出機構、事業機構、內設機構統一上劃、清理、調整、精簡并實行“省級統管”；重新進行公務員身份層級上報，由省級主管機關統一核準登記，編制司法人員身份與工資信息代碼實行省級統一管理，搭建起了司法人員分類管理的“省級統管”信息平臺；對司法人員分類管理的員額控制實行指標性下達，即：法官檢察官占專項編制的39%左右，司法輔助人員占專項編制的46%左右，司法行政人員占專項編制的15%左右；建立法官檢察官單獨職務序列、司法輔助人員職務序列、司法行政人員職務序列適度分離的管理機制。上述舉措切斷了傳統司法人員“三混”管理體制機制侵蝕中央司法事權的根連，使執掌中央司法事權的法官檢察官的司法主體角色地位得以歸位，實現了向“法官檢察官+司法輔助人員+司法行政人員+合同制文職人員”的現代司法人員分類管理體制的跨越。

（二）以“員額制”管理體制改革為關節點，法官檢察官專業化、規范化、職業化的管理機制得以確立

所謂員額制，是指以司法人員分類改革啟動為時間節點，以中央政法專項機構人員編制員額控制比例為基準，由中央與省主管機關對層級法院檢察院逐一核定并對法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員實行員額比例總量控制的新型管理體制及其運行方式。這是第三輪司法管理體制改革最具原創性的核心范疇、制度創新的標志性成果，是我國對人類司法管理文明的一大貢獻。從英美法系國家與大陸法系國家看，在“三權分立”政治體制大背景下，其司法人員管理共同特點之一是強調專業化、精英化和職業化，其司法人員也實行員額管理的方式方法，但司法員額制管理則千差萬別。比如，美國聯邦設有94 個檢察區，配備93 名檢察官；州一級檢察辦公室檢察官助理的“員額”為檢察人員的31.9%；且助理檢察官均由檢察官“雇傭”并由檢察官提交聯邦總檢察長或州檢察長任命。在英國威爾士地區，皇家檢察署法務類資深檢察官員額比例分別為9.6%、83.4%和7%；對中低級別序列檢察官、律師、檢察輔助人員、行政管理人員的員額比例經統計分析分別為32.47%、7.19%、22.3%和45.23%。德國聯邦中央檢察官的員額比例為28%，檢察輔助人員及司法行政人員為72%；州總檢察院與州地方檢察院員額比例各不相同。法國的最高級司法官員額比例為12.01%，一級司法官60.1%，二級司法官27.98%。日本全國檢察官員額比例23.1%，檢察輔助人員占76.9%。由此可以看出，對司法人員實行分類管理尤其是員額制管理，世界上并沒有一個放之四海而皆用的“普世模式”，它只能根植于本國基本國情及特定社會物質生活條件，在該國基本政治、經濟、文化、社會制度大背景下內嵌于司法管理制度之中，且與其他管理制度協調配套而直接作用于保障與服務該國司法權依法運行。我國第三輪全面深化司法管理體制改革把“員額制”作為切入點，建立起了科學完備、嚴密規范的員額制管理體系，這在當今世界司法管理制度安排中是首屈一指的。回溯改革實踐，其制度創設可圈可點，尤以“牢牢把握好‘四個’關鍵環節”為基。這包括：（1）員額制管理體系型構層面。對標中央司法管理框架設計有關員額控制目標，對法官檢察官“總量瘦身”進行摸底調查、科學測算；運用司法辦案大數據綜合考慮轄區面積、人口數量和社會經濟發展等要素對標中央政法專項編制控制比例（一般為39%），確定并對層級法院檢察院按照（33%-36%）下達法官檢察官員額分配指標與省級調控預留指標（一般為員額數的3%為省域范圍內動態核定、調劑使用），實行嚴控員額、差異分配、周期評估（每兩年一次）、動態調整。（2）以“成熟的司法能力”為標準，建立法官檢察官入額管理機制。這包括統一考試、綜合考核、專業比選、分層次確認。即：除各層級法院院長、檢察院檢察長外其他報名參加遴選的副院長、副檢察長、審判委員會委員、檢察委員會委員、助理審判員、助理檢察員一律參加省級組織的統一考試；按照各個層次法官檢察官的崗位目標，重點考核近五年司法辦案績效；考試考核百分制中按3:7 設定；在無辦案質量差錯與無案件相關的安全事故前提下按照1：1.1 的差額比例，經層級呈報由省級法官檢察官遴選委員會“專業審查”與省級組織、機構編制部門“硬件審批”，比選淘汰、擇優差額確定首批進入員額法官檢察官的人員。（3）堅持人崗相適、分類定崗。這包括：在確定法官、檢察官進入首批員額的同時，將司法輔助人員中的法官檢察官助理、書記員、司法警察、司法技術人員的員額比例在中央控制比例范圍內分別劃分為26%，7%，8%，5%左右，并遵循“按需定崗、定崗定員，因崗選人、崗位承諾”方式實施。（4）重構精簡效能的司法行政事務管理體系。遵循司法行政事務“上命下從”的管理規律，在中央政法專項編制15%的框架內，大量精簡壓縮司法行政管理人員編制，力求做到“三個回歸”，即：一是，使長期游離于綜合管理崗位的司法精英人才回歸辦案一線；二是，使上級司法機關長期抽調擠占的下級辦案骨干回歸基層司法辦案崗位；三是，使長期被司法保障的“車馬炮”事務纏身的院長檢察長從中解脫并集中主要精力回歸直接辦理案件。實行“瘦身改革”后的司法行政事務管理實現了“四個歷史性”轉型跨越，即：法官檢察官體量控制管理實現了由改革前占用中央專項政法編制61%以上向“入額瘦身”改革后35%左右的轉型跨越；司法人員管理由傳統“三混”管理體制向以“員額制”為主導的法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員分類管理的轉型跨越；司法資源配置初步實現了由傳統重心上移向基層司法辦案一線傾斜的轉型跨越；法官檢察官專業結構初步實現了由綜合素能弱化向專業化、規范化、職業化的轉型跨越。

（三）以“司法責任制”改革為著力點，權責明晰、激勵有力、監督有效的司法權運行體系全面啟動

司法責任制是指憲法性法律及專門法律對司法責任創設活動予以確認、規范司法人員在履行法定職責過程中，違背職責要求作出不當司法行為或者司法關聯行為而應當承擔的倫理責任、紀律責任乃至法律責任的制度安排。司法責任制作為新型辦案制度理論命題的提出、核心范疇的厘定，并作為改革清單重點項目，具有其客觀性和必要性。建國以來，我國司法辦案選擇了“個人閱卷、集體討論、領導審批”的模式，這一模式較好地克服了當時極度困難條件下司法信息不對稱、辦案經驗不足、政策調整變動快、法律制度安排供給嚴重不足等困難，彌補了當時各種資源奇缺的短板，保證了辦案質量和效率，并以此釋放了人民司法對鞏固新生政權、經濟較快過渡恢復并步入社會主義發展軌道的保障與服務的應有功能。但隨著社會轉型加快，經濟體制轉軌加速，法律體系日漸完善，伴隨新時代大數據云計算運用的普及化，經濟全球化、文化多樣化、治理多元化，司法辦案全流程尤其是發生的司法冤錯個案，常常被迅速捕捉、傳遞、放大，成為社會突發事件，并繼而成為社會沖突對抗、社會不穩定的催化劑、導火索，傳統司法辦案模式在冤錯案件難以追究責任方面的短板日漸突出。且國內法的域外適用與國際規則的國內適用往往以司法個案作為載體，評價司法的質量、效度與公信力超出了主權國家的單一主導控制力，傳統司法辦案模式不能有效應對以美國為首發達國家以“長臂管轄”對我國實施的制裁，常常造成國家利益重大損失。所有這些，都催生著司法責任制改革的提速。其成效在于：一是，以“誰辦案誰決定，誰決定誰負責”“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的現代司法理念為引領的司法權力清單、責任清單管理體系得以建立。建立法官檢察官全員司法責任制和過錯責任終身追究制，意味著改革的取向須堅持五個“讓渡與平衡”，即：人民法院人民檢察院依法獨立行使審判權檢察權的統一性與法官檢察官在這一位階下依法獨立行使辦案權獨立性相結合“適度讓渡與平衡”的司法理念更新；司法權由層級司法機關及審判委員會檢察委員會集體行使向有條件地保留集體行權（審委會檢委會討論決定案件）與法官檢察官依法獨立辦案相結合“適度讓渡與平衡”的多元主體依法獨立辦案運行機制轉換；法院院長檢察院檢察長作為法人代表承擔本級司法機關集體的政治責任、領導責任、行政責任和倫理責任與其作為法官檢察官辦案主體承擔司法責任及過錯責任終身追究相結合“適度讓渡與平衡”的雙重司法身份的重新定位；審委會檢委會運用“民主集中制”方法討論決定重大案件與其委員對于自身表決意見承擔司法責任及其終身責任追究依據相結合“適度讓渡與平衡”的司法責任主體落實；法官檢察官依法獨立行使案件決定權、裁斷權與其對司法行政事務管理權相結合“適度讓渡與平衡”的扁平化管理功效釋放。為此，試點法院圍繞建立審判主體權力清單，明晰主審法官在規定的權責范圍內行使權力。試點檢察院按照遵循司法規律、體現檢察特點、符合辦案需要的原則，建立省、市（州）、縣（區）三級檢察院檢察官權力清單及指揮、指令、審核、決定的管理辦法。改革后法官檢察官對其決定處理的事項承擔相應的后果，全面建立辦案質量負責制和錯案責任終身追究制，按照故意違法責任、重大過失責任、監督管理責任，區別不同的責任承擔方式，建立司法責任豁免制度。據對湖北、吉林、廣東等試點地區的調查，各類司法人員權力清單、責任清單有效落實；審委會、檢委會討論案件大幅度減少；入額層級法院院長、檢察院檢察長直接辦理案件常態化；“誰辦案誰決定、誰決定誰負責”“讓審理者裁判、讓裁判者負責”的司法責任制落地見效。二是，以激勵與保護制度的創設為抓手，激發法官檢察官及司法輔助人員履職積極性的規范體系型構落地。構建起了以法官、檢察官“四等十二級”單獨職務序列為基礎的單獨職務等級工資+工改津貼（法官審判津貼、檢察官檢察津貼和辦案人員崗位津貼、法定工作日之外加班津貼）+績效考核獎金的激勵制度；相應地提高了司法輔助人員、司法行政人員的待遇，破解了“劣幣驅逐良幣”及基層法官檢察官辦案任務重、待遇低、“同工不同酬”等難題。圍繞司法人員履職保護制度體系構建，發布保護司法人員依法履行法定職責的制度規范，等等。由此，激發了法官檢察官履行辦案職責、堅守司法底線、承擔司法責任的活力。三是，以監督制約為關節點全方位的司法監督體系運行良好。注重加強對法官檢察官司法辦案的監督，完善辦案管理制度，確保放權不放任。深化人民陪審員與人民監督員制度改革，釋放對司法活動監督的制度功效。設立法官檢察官懲戒委員會，整合紀檢監察與司法懲戒監督資源，對審判檢察人員實施全覆蓋監督，使對司法人員履職監督與專業懲戒有機結合。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的紀錄、通報和責任追究制度；修訂審判人員處分條例和檢察人員紀律處分條例；建立司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究制度；規范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸交往行為，劃出司法人員社會交往“紅線”，設置司法辦案不能觸碰的“底線”，通過這一系列舉措，搭建起了抵御內部與外部干擾的兩條“隔離帶”，司法公信力得以穩步提升。

（四）以司法財物“省級統管”目標改革為攻堅點，“類型化”的司法財物“省級統管”保障體系初步建立

作為中央財物事權極為重要組成部分的司法財物管理事權，與中央司法事權依法獨立公正高效運行構成了密切聯系、保障服務、協調制約的關系。前兩輪司法管理體制改革未能破除“分灶吃飯、分級負擔”“財政保溫飽，小康自己找”的司法財物保障體制性障礙，消解“辦案為錢，為錢辦案”“收支掛鉤”“以案養案”“三來一補（即發案單位舉報案件線索后要求其來人、來車、來錢、補助吃喝）”等滋生司法腐敗的機制性困擾，鏟除“利益驅動”“地方保護”“插手經濟糾紛”的保障性束縛的土壤，因此，深化財稅體制改革，建立省以下司法人財物實行“省級統管”的保障體制改革由后臺被推到前臺。試點省份對標中央司法體制改革框架設計要求，形成了以司法人財物“省級統管”為主體的“類型化”司法財物統管模式，即：（1）“省級統管”模式，以北京、上海、重慶、湖北、吉林、海南等20 個省份為代表。（2）“省地結合統管”模式，以安徽、廣東、遼寧、福建為代表。（3）“市州統管”模式，以貴州為代表。（4）維持傳統管理模式，江西、寧夏、廣西3 個省區仍然維持“分灶吃飯、分級負擔”的司法財物“傳統管理”模式。回溯司法人財物實行“省級統管”改革實踐，其復雜性、艱巨性、曲折性超乎人們的理性判斷與預期。深化司法人財物“省級統管”改革，意味著中央、省與市（州）、縣（區）對中央司法人事事權、中央財物事權的優化配置與再分配，必然突破傳統人財物管理體制的束縛，革除地方把中央司法事權、中央司法人事事權、中央財物事權當做地方保護工具所形成的“利益藩籬”，打破“地方保護”的“壇壇罐罐”；意味著將3000 多個財物保障“地方小灶”削減、合并、提升為“省級統管”的30 多個“省級大灶”，其改革的攻堅量達百倍之多；意味著須直面司法人員經費、公用費、辦案費、信息技術裝備費、辦案用房等基礎設施建設費的來源與支出基數“龐雜”，中央司法專項編制、地方編制、事業編制、臨時聘用人員管理“四個賬簿”“混雜”，土地、財產、罰沒收入等單位產權、地方產權與國有產權“混淆”，以及司法投入自籌資金、地方罰沒收入返還、中央專項資金資助多渠道所形成的歷史性“債務包袱”等問題。為此，試點省份（自治區、直轄市）推出新舉措，即：（1）對省以下三級法院檢察院的“經費決算支出基數”“非稅費收入”“資產設施設備購置”“在職人員”以改革啟動上一年度（第一、二、三批分別為2013 年、2014 年、2015 年）年終決算統一核定上劃，建立“省級統管”的嚴密規范“四個賬簿”。（2）實行省級“三主管一協同”的分類管理規范。（3）建立“一級預算、三級責任、五個統一”的監管機制。即：改省、市（州）、縣（區）“三級預算、分灶吃飯、分層監管”為省一級預算，取消市（州）、縣（區）對財物管理的中間層次，三級責任即三級法院院長、檢察院檢察長層層簽訂財物保障責任狀；建立“保高托低、相對提高、正常增長”的財物保障運行機制；相應地建立人財物“省級統管”的制度規范。（4）制定司法人員經費、日常公用費、辦案業務費、技術裝備費、基礎設施建設費等“省級統管”的保障標準。（5）建立省級財政專網，搭建便捷規范的招投標、采購、經費集中統一收付的信息管理平臺。（6）對司法財物預算與支出實行過程控制、同步監督、節點考核、財政監管、審計監督、“三公經費”開支監察同步跟進的全方位、全流程的管理和監督。從而切斷了司法不公不嚴不廉的財物保障體制性機制性根源；鏟除了“司法地方保護”“辦案為錢，為錢辦案”“插手經濟糾紛”賴以生存的“土壤”；講了多少年的“罰沒收入與經費保障脫鉤”的財稅事權與司法事權規范運行機制得以落地見效；司法財物保障正常增長機制得以建立，財物保障總量成倍增長；“相對均等化”的司法保障目標在實行“省級統管”的省份基本實現；司法機關存在的“大手大腳、鋪張浪費”等奢靡之風，與濫用查封、扣押、凍結等司法強制措施，涉案企業、市場主體“爭奪利益”、違法辦案得到有效治理。

回眸3 年多“四項重點改革”項目清單落地見效的基本經驗在于：（1）堅持先進理論引領，為深化司法管理體制改革凝聚磅礴力量。在新時代“改革與法治”雙輪驅動戰略實施進程中，產生和發展了最具原創性與時代性的標志性重大成果——習近平法治思想。正是這一思想的引領下，才使得人們走出了長期以來司法改革“言必稱英美”的理論迷區，防止和避免了第三輪司法管理體制改革可能出現的對西方發達國家司法管理制度“簡單克隆，全盤復制”的偏差，從而達成了堅持中國特色社會主義司法道路自信、制度自信、文化自信和理論自信的共識，為創新性挖掘新中國成立以來司法管理體制改革的成功經驗，對域外司法管理文化堅持“以我為主，突出特色，兼收并蓄”創新性轉化，發展完善中國特色社會主義司法管理體系奠定了厚重思想基礎，提供了理論指引，形成了各方協力推進、多方合力競發、改革項目清單落地的磅礴力量。（2）堅定改革戰略定力，牢牢把握深化司法管理體制改革的政治方向。試點改革過程中以推進司法管理體系和管理能力現代化為主線，以堅持黨“統攬全局、協調各方”為根本保障，正確處理結合國情與深化改革，保障中央司法事權與中央人事事權、中央財稅事權運行協調統一，遵循司法規律與堅定政治方向，堅持完善制度體系與加強黨的領導不動搖，提升司法能力與推進國家治理現代化之間的關系，把是否符合國情，能否解決實際問題，堅定“四個自信”，增強政治定力，保證司法公正高效權威，讓人民群眾從每個司法案件中感受到公平正義作為評判改革、完善制度、落實項目清單的標準；深化改革、完善制度必須在黨的統一領導下進行，必須有利于體現和發展完善黨對國家各項工作領導的制度優勢，必須體現好展示好發展好黨全面實施依法治國、提高執政能力的制度效能。（3）堅持統籌兼顧，展現“改革與法治”合力共振效能。第三輪司法管理體制改革是在經濟、政治、文化、社會、生態文明體制改革，監察體制改革，黨和國家機構改革，法治體系改革疊加推進大背景下實施的。從3 年多改革實踐看，最高立法機關先后作出的《決定》，使包括司法管理體制改革、監察體制改革、法治體系改革于法有據，增強了各項改革的規范性、權威性與法定性；將“四項重點任務”改革實踐成果及時上升為憲法性法律——《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《法官法》《檢察官法》，使改革成果定型化、制度化、法律化。

三、“短板”檢視

如何從司法管理體制“深化”“綜合”“配套”“共時性”改革視角，對第三輪司法管理體制“歷時性”改革存在的“若干短板”“薄弱環節”進行檢視？筆者認為可以概括為幾個方面。

（一）管理模式層面：“分權控制與重心上移相結合”的“混合管理模式”與改革預期目標存在一定差距

首先，機構人員專項編制管理層面。對司法專項編制實行“省級統管”存在一定程度“缺位錯位”現象，比如：對統一上劃后的司法人員編制仍然按照中央政法專項編制、地方事業編制的不同序列管理；基層辦案骨干原屬地方事業編制的身份存在“變身難”；因種種原因未入額而提前退居二線的司法人員長年占用專項編制而“退編難”；法院檢察院對專項編制主導管理的地位尚未確立，而難以根據轄區面積、人口、經濟社會發展水平、案件量多寡不均等實際狀況，對司法專項編制實行“控制總量、盤活存量、動態調整、合理用編”。其次，對層級司法機關法人代表管理層面。改革后實行對省以下法院院長、檢察院檢察長與法官檢察官實行省級管理與地方分層管理相結合的模式，即：對法院院長、檢察院檢察長這“兩長”提上一級統一管理與人選的推薦、提名、考察、確定和選任相結合模式。從實際運行效果看，這并未增強省級法院、檢察院對“兩長”統一管理的主導地位，反而增加了管理、協調、監督、執行的成本，降低了管理綜合效益。最后，司法財物“省級統管”層面。改革后出現“省地結合”管理模式與維持“分灶吃飯，分級負擔”傳統管理模式，從而形成了“分權控制、重心上移與地方協同相結合”的“混合管理模式”。所有這些構成了對中央有關司法管理體制頂層框架設計改革實施功效不同程度的扣減。

（二）內設機構改革不到位：一定程度制約了司法人員分類管理、員額制、司法責任制改革的整體效能

不少地方有關辦案組織團隊的改革創新動力不足，未能凸顯法官、檢察官的司法主體地位，亦未能以法官檢察官職務等級為“官署”、以專業能力等級為核心，構建“扁平化”的辦案組織機構，而是以新的“科層制”替代舊的“科層制”，出現“穿新鞋走老路”的“翻牌子”改革現象。這為其后最高司法機關如高檢院新一屆領導班子遵循檢察權運行規律，對檢察辦案組織“重塑性改革”提供了契機。一方面，傳統的政工、人事、法官考評（懲戒）委員會等履行管理、考核、獎懲的機構人員難以“瘦身”。另一方面，司法人員績效考核指標體系面臨新的難題，即：辦案工作量與辦案質量、辦案效率、冤錯案件風險防控的權重分配方面難以準確劃分；主審（主辦）法官檢察官與司法輔助人員工作量、質量、效率、錯案風險防控的分攤比例難以確定；法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員在年終績效獎勵總額內難以準確劃分分配比例等等，形成新一輪“估大堆”“平均主義”。

（三）司法人員分類管理層面：呈現層級多元多頭、程序繁瑣化的管理現象

一方面，對法官、檢察官出現“多頭多元管理”的難題。比如：對市（州）、縣（區）法院院長、檢察院檢察長由省級法院檢察院“統一提名、省（自治區、直轄市）黨委審批、分級任免”，其他副職級法官、檢察官仍然由同級組織部門管理、人大任命，使得層級法院、檢察院同一領導班子的“班長”由“省級管理”與班子其他成員由“屬地管理”多個管理主體，造成一個完整的領導班子被“人為切割分離”的管理狀況，地方黨委編制、組織部門、人大對“兩長”的管理與監督形成“左顧右盼”。另一方面，對基層中層負責人職數管理方面存在漏洞。比如，有的屬于地方事業編制身份的中層負責人既不能進入法官、檢察官員額序列，不能享受單獨職務工資津貼等待遇，又不能調離司法機關，地方編制組織人事等部門只得比照地方同級別人員工資福利待遇予以平衡矛盾；有的對未能進入員額序列的中層負責人重新給予地方行政職級待遇，以“保護”其工作積極性。從而呈現司法人員省級分類管理與地方管理“雙軌運行”并存的尷尬現象。

（四）員額管理層面：法官檢察官員額管理體系不健全

有關“員額制”改革是以省級主管機關在所轄區域內組織法院、檢察院及其所屬司法人員實施的，既未跨省域、跨行業進行統一考試，大范圍公開遴選；一批優秀律師、高校法學教師和其他方面優秀人才并未能參加，以致法官、檢察官入額遴選與公開選拔形成“畫地為牢”“矮子里拔將軍”現象。即便是同一法院檢察院內部，因受制于員額分配比例的控制，其有的具備入額條件的優秀司法人員既不能通過跨院“橫向競爭”遴選入額，更不能參與上一級法院、檢察院的入額選拔“向上流動”，其不得不作出參與法官助理、檢察官助理入額選拔的艱難選擇。一方面，四等以上高級法官、檢察官職數控制比例形成“倒金字塔”結構，處在基層一線的法官、檢察官雖然辦案任務繁重，但因四級高級以上員額職數寥寥無幾，其晉升的通道形成“天花板”。這為優秀法官、檢察官脫穎而出，建立健全司法人才有序流動機制埋下了隱患。另一方面，有關法官、檢察官“四等十二級”各個職務等級的專業能力指標體系與評定標準缺失。再一方面，眾多出臺的法官、檢察官的職權清單、責任清單不明晰且缺乏可操作性；而負面清單管理與法官、檢察官權力清單、責任清單管理相脫節。對法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員的績效考核評價未能建立“類型化”的指標體系和考評標準，而是沿用傳統考評方式，由此既難以全面客觀準確評判法官檢察官及司法輔助人員的司法績效，又難以形成促進法官檢察官隊伍專業化、規范化、職業化建設的良好條件和氛圍。

（五）財物管理層面：“省級統管”改革績效呈現“差異化”現象

一方面，司法財物實行“省地結合”“市州統管”與保留傳統“分灶吃飯、分級保障”管理體制，其弊端在于未能徹底切斷收支不脫鉤的渠道，為“司法地方保護”“辦案為錢、為錢辦案”留下了體制性“缺口”。另一方面，以“相對均等化”的司法保障改革目標在部分區域未能有效實現；尤其是實行以所轄省級區域公務員工資保障平均水平調整與提升法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員的工資政策，使得東中西部地區司法人員原有津貼、績效獎金等收入差距大、“同工不同酬”的狀況得到固化，而且有拉大的趨勢。

檢討反思第三輪司法管理體制改革中存在的“若干短板”與“薄弱環節”，其制約因素是多方面的。傳統觀念層面：長期以來形成的“行政層級管控”傳統理念根深蒂固；對優化司法職權配置方面的決策習慣于走“外延擴張式”的價值目標選擇，而遵循司法權運行規律走“內涵式”調整與縝密設計的理念較為淡薄。這是中央有關“四項重點改革”框架設計在部分地區實施呈現“偏離”“走樣”的思想根源。制度慣性層面：新舊司法管理體制的生長博弈過程中，舊有司法管理體制的運行慣性與制度環境無形擠壓、阻隔，分散新型管理體制要素資源的裂變、聚合直至破土生長，使得局部地方推動改革所投入的人力、物力、財力、制度等要素資源所產生的新制度效應呈現出“邊際收益遞減”的現象。樣本設計層面：首批試點改革有的省份在內設辦案組織機構綜合配套改革方面，未能選取以法官、檢察官“四等十二級”的職務等級作為“官署”+司法輔助人員+人民陪審員（人民監督員）+司法警察的“扁平化”樣本，仍然按照“科層制”的思路推行“大部制”與庭、處（科）改革，因而機構重疊、職能交叉、凸顯法官檢察官的司法角色主導地位等難題未能有效破解；而移植的域外法官會議、檢察官會議的職能機構因法官檢察官辦案任務重、訴訟時效約束、無暇參與頻繁的專業會議而呈現“水土不服”、運轉效率不高等問題。這些給第二、第三批司法辦案組織制度設計提供了復制的誤區。專門人才層面：由于司法專門管理人才的短缺，不同程度地影響和制約了司法權與司法行政事務權適度分離后這兩套管理體系的協調運轉。統籌協調層面：由于各種改革疊加給司法管理體制綜合配套改革持續發力增加了統籌協調的難度，局部地區在持續推進方面呈現出“前緊后松”的現象。文化環境層面：由于新型司法管理制度體系尚處在快速發育與生長階段，形成一整套科學成熟的觀念形態、制度安排、行為模式、物態表征的司法管理文化體系，培育良好的司法文化管理環境氛圍，不僅尚需時日，而且是一項需要持續投入的系統工程，這無疑對改革而言或多或少地呈現出制約的因素。此外，中西部地區經濟社會發展的差異性與公共財力保障基礎的薄弱性，也是制約局部地區司法管理體制改革推進不可忽視的客觀因素。

四、路徑選擇

在中共十九大確定“兩個一百年”戰略目標任務加速推進的大背景下，必須以習近平法治思想為引領，直面第三輪司法管理體制改革進程中存在的“諸多短板”和“薄弱環節”，把加快推進司法管理體系和管理能力現代化作為司法體制“深化”“綜合”“配套”“共時性”改革的發力點，以完善審判制度、檢察制度，全面落實司法責任制，保證司法公正高效權威為增長點，以人民群眾從每個司法案件中感受到公平正義作為檢驗司法管理體制“深入”“綜合”“配套”改革的根本尺度，從而促進社會主義法治體系的發展完善，助推國家治理體系和治理能力現代化。

（一）相對獨立、協調統一的司法管理體系

司法管理體系是司法機關依托一定的制度結構、運行機制，通過計劃、組織、指揮、協調、控制及創新實施等手段，對司法機關所擁有的人力、物力、財力、信息等資源優化配置，以優質精準高效保障和服務司法活動的一系列制度、實施、監督、保障的結構系統。通過對多輪司法管理體制改革的實踐比較，以推進國家治理體系和治理能力現代化改革總目標為檢驗標準，筆者認為我國選擇“相對獨立、協調統一的司法管理體系”的條件基本具備、時機成熟。所謂“相對獨立、協調統一的司法管理體系”是指在黨的集中統一領導下，實行以“兩審終審制”的司法管轄制度為基點，以設置普通法院檢察院與跨行政區劃專門法院檢察院為主體；以中央與省（自治區、直轄市、兵團）兩級統一管理法院檢察院人財物為保障；以任命制、派駐制、交流輪換制為基本管理方法，并由國家主席對全國所有法官檢察官統一簽發任命書，對首席大法官、大檢察官，一級二級大法官、大檢察官直接頒發任命書，以彰顯中央司法事權的授權威儀，以增強執掌中央司法事權的法官檢察官職業責任感使命感及其榮譽感；全面實行司法人財物與省以下市（州）縣（區）兩級行政區劃完全脫鉤，以保證司法不受地方經濟發展條件制約、公共財力狀況限制，使中央司法事權在司法管轄區內毫無例外地及時精準高效行使，從而建成科學完備、運行高效、協調統一、保證司法公正高效權威的現代司法管理體系。具體而言：（1）堅持黨的集中統一領導不動搖，完善黨對中央司法事權集中統一領導的最佳實現形式。其可供選擇的方案有：一是，省以下司法機關的人財物實行由省級（自治區、直轄市、兵團）黨委統一領導的體制，黨的編制、組織部門監督管理，法院檢察院協同，政府財政、人社、發改委等公共管理部門協助執行的運行機制。二是，省以下司法機關人財物省級（自治區、直轄市、兵團）黨委統一領導的體制，授權由同級黨委政法委監督協調，法院、檢察院主導（通過黨組）管理，政府有關部門協助執行的運行機制。三是，維持現狀不變。筆者傾向第二個方案。（2）完善中央司法事權統一領導體制。健全司法專項編制管理體制，按照“管編與管人相統一”的原則，賦予黨的政法委、法院、檢察院黨組對專項編制主導管理的權力，健全運行機制。（3）理順黨的組織、編制部門與黨委政法委的關系。授權中央政法委和省委政法委對省以下法院、檢察院歸口統一管理的職權，建立中央司法事權在黨中央集中統一領導下由中央和省（自治區、直轄市、兵團）委政法委（與依法治國委員會辦公室合署）歸口管理省以下法院、檢察院的管理體制；改革省以下法院院長（副院長）、檢察院檢察長（副檢察長）、審委會委員檢委會委員、法官檢察官由省級直接管理與派駐管理相結合的體制，并修訂相關法律授權省級人大及其常委會直接任免上述人員（除省級以上法院院長、檢察院檢察長選舉產生外）。（4）改革完善司法機關黨的建設制度。借鑒中央派駐各省（自治區、直轄市、兵團）機構、部屬高校黨的組織體制的模式，對于省以下法院、檢察院有關黨的方針、政策、部署與黨的組織建設實行以中央、省兩級黨委領導，兩級政法委協調監督，省以下法院、檢察院黨組向同級黨委報告工作，接受同級黨委指導、監督、組織建設管理的雙重管理體制。從而形成科學完備、協調統一、規范運行的司法管理體系。

（二）結構科學、功能完善的司法組織體系

所謂司法組織體系是指基于憲法法律的統一授權以確保中央司法事權統一正確公正高效行使所設置結構科學、功能完善、運行有序的層級組織系統。其基本特質在于將具有專門法律知識的人員及其相關資源按照官署化、程序化、國家人格化的理念與方式，使之置于一定的組織結構、層級體系與制度安排之中。基于司法權屬于中央事權的本質屬性，其層級的司法機關之間行使司法權盡管在案件管轄、適用程序、裁斷效力等方面存在差異性，但都是基于法律統一授權，行使的司法權毫無例外地具有中央司法事權的統一屬性，而不因地方發展的差異或者訴訟主體所爭訟標的不同使其性質異化。基于對傳統司法組織體系的檢討及對前三輪司法管理體制改革存在的“諸多短板”的反思，筆者認為，司法組織體系的發展完善當須直面和回應若干理論與現實問題，這包括：（1）完善保證依法獨立行使審判權檢察權位階下的法官、檢察官依法獨立辦案的組織體系。在保持司法機關黨的組織體系與黨的紀律檢查（與監察委合署）組織體系相對穩定與協調的前提下，整合司法資源與司法行政事務資源，按照保障司法權統一正確行使與司法行政事務管理權有序分離且優質高效行使的原則，科學設置以法官檢察官辦案團隊為主體的審判檢察辦案團隊。③參見徐漢明：《論司法權和司法行政事務管理權的分離》，載《中國法學》2015 年第4 期。這就是：以法官、檢察官“四等十二級”的職務等級與法官、檢察官個體合二為一設定為“官署”，以其司法能力等級為核心、以依法獨立辦案為中心環節、以主審（主辦）法官、檢察官負責制為基礎平臺、以法官、檢察官單獨職務序列工資與職業保護為保障，構建體現和保障以法官、檢察官依法獨立辦案主體地位，法官、檢察官辦案團隊獨任制、主審（主辦）制、合議制與審委會檢委會制類型化的審判檢察組織機構，構成互動制衡、協調配合、扁平化管理的類型化審判檢察辦案組織體系——形成法官檢察官+法官檢察官助理+司法警察+書記員+人民陪審員（人民監督員）+合同制速錄員的主審（主辦）辦案團隊，對社會可稱謂“法官辦公室”“檢察官辦公室”，取消捆綁、約束、疊加給主審（主辦）法官、檢察官等行政“科層制”管理的職務稱謂。其正當性在于，全面落實司法責任制的核心要義及前述“五個適度讓渡與平衡”的改革實踐，決定著法院院長（副院長）檢察院檢察長（副檢察長）、審判委員會委員檢察委員會委員、法官檢察官行使職權、承辦案件的范圍及程序，意味著其作為法院、檢察院依法獨立行使審判權檢察權位階下依法獨立行使辦案權的直接主體，抑或司法責任制及錯案責任終身追究制的承擔者，院長（副院長）檢察長（副檢察長）、審判委員會委員檢察委員會委員、法官檢察官的天然定位與法定職責在依法獨立辦理案件層面并沒有權力大小之分，而只有以事實為依據、以法律為準繩，做到“履行職責符合審級管轄程序”“事實認定符合客觀真相、辦案結果符合實體公正、辦案過程符合程序公正”，唯有如此四者才能作為司法責任制和錯案責任終身追究制的直接承擔者。（2）建立司法能力等級指標體系與評定標準。即以法官、檢察官單獨職務序列管理為前提，建立與法官、檢察官“四等十二級”單獨職務等級序列管理相協調、相匹配的“司法能力等級”建設指標體系及評定標準。（3）按照“精簡、效能”的原則和“一條邊、扁平化、專業化”模式，整合司法行政事務包括綜合、政工（紀檢監察）、計劃財務與后勤管理服務等管理資源，科學設置司法行政事務組織機構，形成以專業與技術管理標準為基礎的專門化、專業化、規范化管理系統。（4）整合法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會與紀檢監察的機構職能。有關法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會的功能應與監察機構和黨的紀律檢查機構合署，實行“一套班子、三塊牌子”，可按專業化、規范化與扁平化管理的思路，設立紀檢專員（副專員、助理專員）、監察專員（副專員、助理專員），監察、紀檢專員參加法官懲戒委員會、檢察官懲戒委員會并主持日常工作。

（三）系統完善、科學合理的司法職能體系

司法職能體系是基于憲法法律授權形成以法律監督權、審判裁斷權為核心紐帶而連接縱向層面初等、中等、高級乃至最高級司法機關的職權體系，連接橫向層面具有獨立資格的司法官署內部如法院院長（副院長）檢察院檢察長（副檢察長）、審判委員會委員檢察委員會委員、法官檢察官的司法職權體系所構成的系統完備、科學合理的司法職能結構系統。梳理我國既定的法律制度安排，其審判、檢察職能體系框架設計的初衷及特點可概括為：（1）凸顯中央司法事權的根本屬性。即司法職權配置始終將這一根本屬性貫穿于司法組織、實體法、程序法制度體系之中并使之作為度量司法職能體系系統完備與科學規范的“基準線”。（2）司法職能體系與司法官署體系契合性。即國家設定最高、高級、中級、初級四個層級審判機關檢察機關的司法職權，是通過相對應四個層級法院、檢察院的院長（副院長）、檢察長（副檢察長）、審委會委員檢委會委員與法官檢察官依法執掌的，從而構成了具有國家人格化的司法職能運行體系。（3）司法職權結構的嚴密性。司法職權結構是以層級審判裁斷權的權限呈現環狀開放系統為基點，即審判裁斷權的啟動并能否生效，是以訴權分配（公民之私訴、檢察機關代表國家發動之公訴）與啟動為前提并能否生效作為審級程序控制的節點；而審判裁斷權運行則以地域管轄、級別管轄及指定管轄為界區，以層級法院檢察院法官檢察官依法獨立辦案為運行方式，以層級訴訟程序為紐帶，確保“兩審終審制”的審級制度協調運行，從而構成了司法職權結構的嚴密性與系統性。（4）層級審判裁斷權運行以“兩審終審制”的法域空間為限定性。在“兩審終審制”的約束條件下，層級司法機構之間的審判裁斷權運行構成依次銜接與密不可分的有機整體，并在“兩審終審制”所設定的法域空間得以有序調節控制，即無訴訟請求權（私訴與公訴）啟動亦無一審程序，無不服一審判決的上訴、對未生效判決裁定確有錯誤的抗訴亦無二審，無對發生法律效力的判決裁定的申訴亦無再審程序。由于一審案件管轄權的上移，我國刑事訴訟審級制度安排與民商事訴訟實踐構成了一個以“訴訟重心上移”為特質的“雙元兩審終審制”的審級制度，這種審級管轄制度安排不當切割了基層法院的初審管轄權，導致司法職能運行“頭大”“腰粗”“腳跟輕”，加劇了中級、高級司法機關與基層司法機關之間因審級管轄的矛盾沖突，引發了審級管轄領域“定分難止爭”、司法不公不嚴不廉等熱點問題。如何對標司法管理體制“深化”“綜合”“配套”“共時性”改革的部署要求，通過完善審級制度推動司法職能的優化，帶動審判制度檢察制度的完善，促進完善刑事偵查制度與看守監管執行制度、律師制度的協同跟進？其路徑可選擇有：一是，強化“內涵式”優化司法職權配置的理念。以堅持和完善社會主義法治體系作為檢驗標準，對我國刑事、經濟與民商事審級管轄制度結構進行審視，通過“深入”“綜合”“配套”改革，發展完善科學規范的審級制度體系，進一步優化司法職權配置，形成全面落實司法責任制、保證司法公正高效權威的司法責任體系與科學完備的“兩審終審制”的審級制度體系，由此帶動訴訟重心下移回歸基層司法機關，使初審程序步入健康運行軌道，進而帶動審判制度檢察制度的完善，偵查制度與看守羈押制度、律師制度的跟進配套完善。二是，比照2012 年修訂的《刑事訴訟法》將外國人犯罪的刑事案件交由基層司法機關管轄的立法模式，宜將“兩類”重大刑事案件即危害國家安全案件，可能判處無期徒刑、死刑的普通刑事案件由中級法院初審管轄改革為專門法院行使初審管轄權。對于可能判處死刑或者死刑緩期執行案件的復核權仍應由最高法院統一行使，貫徹“少殺慎殺”的刑事方針，防止濫用死刑、防止錯殺提供制度保障。有關死刑復核程序，有學者提出“引入訴訟化改革”“明確死刑案件的強制辯護與法律援助”④卞建林：《統一行使死刑案件核準權：十年回顧與展望》，載《甘肅政法學院學報》2017 年第3 期。，這是值得肯定的。但是有關“探索建構死刑案件三審終審制”⑤陳衛東、劉計劃：《死刑案件實行三審終審制改造的構想》，載《現代法學》2004 年第4 期。的觀點則是值得商榷的。三是，將所有由中級法院以上初審管轄的經濟類與民商事類案件還權于基層法院或專門法院履行初審管轄權。即取消按訴訟標的數額而截流基層法院初審管轄的制度安排，建立經濟糾紛、民商事糾紛、知識產權糾紛、涉外合同糾紛案件的一審審級管轄，統一實行以“屬地管轄”為主導、合同履行地或當事人意思自治協商一致地的基層初審法院或專門法院管轄的審級管轄制度。將最高法院、省高級法院直接管轄的一審案件或二審案件按專門管轄原則導入跨行政區劃的行政法院、金融法院、生態環境法院、商事法院、海事法院、知識產權法院、互聯網法院、交通法院等，使訴訟較為集中的重大復雜案件通過賦權專門法院管轄，使其在“兩審終審制”的審級程序制度安排中通過專門（一審程序、二審程序）審判裁斷權得以“權利救濟、定分止爭、制約公權、案結事了”。唯有如此，才能使“兩審終審制”審級制度的功能得以回歸，亦才能從完善審級制度安排層面實現訴訟重心下移，夯實“一審重在解決事實認定和法律適用”制度功效的基礎，理順“二審重在解決事實法律爭議”的審級關系，為“實現兩審終審”提供制度保障，釋放中國特色“再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威”的“兩審終審制”的審級制度優勢。由此，才能消解上一級司法機關機構臃腫、“人案矛盾”沖突、初審上訴審審判監督審三項職能交錯疊加、審級性質功能搖擺不定、審案任務不堪負重等多重困境。四是，相應地需精簡中級法院、高級法院乃至最高司法機關的機構、人員，將“精簡消腫”的人員分流并通過建立跨行政區劃法院的改革方式，使訴訟重心向基層下移回歸，從源頭上優化審級制度結構，健全“兩審終審制”的運行程序，規范層級審判權檢察權的運行程序，從完善審判制度、檢察制度與律師制度層面保證司法公正高效權威。五是，建立不服審判機關終審裁斷案件由律師有償代為申訴制度。中國數千年告“御狀”的文化傳統及低成本的申訴制度安排，是當下涉法涉訴案件持續攀升的根源之一，不僅挑戰“兩審終審制”的制度安排，而且造成司法裁斷“定分難止爭”“案結事不了”、司法權威難以維護的奇特司法景象。域外一些發達國家為了解決累訟問題，推行強制性律師代為有償申訴制度，其主旨在于通過律師對司法裁斷案件客觀理性評估。律師從自身職業人格、職業素養與經濟收益綜合考量，一旦評估申訴案件絕無勝訴可能，再投入大量人力物力財力并不能獲得效益，則勸解申訴人取消申訴，使案件通過律師的有效法律服務而得到“定分可止爭”“案結事能了”的效果。

（四）權責統一、規范有序的司法權運行體系

所謂權責統一、規范有序的司法權運行體系是指由司法職能與組織結構體系規定并確保層級法院檢察院依法獨立行使審判權檢察權、法官檢察官依法獨立辦案的權力清單、責任清單、負面清單及其監督規范運行體系。由此需要在明晰層級審判機關檢察機關的司法職權界區的前提下，區分審判機關依法獨立行使審判權與法官依法獨立行使辦案權，檢察機關依法獨立行使檢察權與檢察官依法獨立行使辦案權的區別與聯系，重點建立體現和保障以“四等十二級”司法能力等級為核心的法官檢察官依法獨立辦案的權力清單、責任清單、負面清單體系，建立健全法官檢察官依法獨立行使辦案權的職業保障、職業保護、職業懲戒等“激勵約束相容”機制，確保法官檢察官回歸辦案的“獨特角色”地位，真正形成“讓辦案者決定，讓決定者負責”“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的司法辦案權規范運行體系。其改革創新的路徑是：（1）厘清法官、檢察官單獨職務序列內在要求的依法獨立辦案權與層級司法機構依法獨立行使審判權、檢察權的關系。外部與內部關系層面。層級司法機構（基層、中級、高級乃至最高級司法機構）作為獨立的司法主體對外依照憲法法律規定依法獨立行使司法權（審判權、檢察權），對內則依照相關規定管理司法事務與司法行政事務，支持、指導和監督法官、檢察官依法獨立辦案。而法官、檢察官作為層級司法機構的辦案主體則依照法律規定與院長、檢察長的授權依法獨立辦案，它是層級司法機構依法獨立行使司法權的組成部分，對外代表層級司法機構依法獨立行使辦案權，服從層級司法機構的司法事務管理與監督，對內則代表作為具有官署性質的法官、檢察官本體亦或法官、檢察官辦案團隊依法獨立管理司法事務，使其成為依法獨立行使司法裁斷權、承擔司法責任的主體。權力屬性層面，兩者構成上位階權力與下位階權力的關系，從而形成兩個司法主體權力屬性的“屬種”包容關系。司法事務管理層面，兩者在依法獨立行使司法裁斷權、承擔司法責任、管理司法事務層面構成雙向平行關系。司法行政事務管理層面，兩者構成管理與被管理關系，即：層級司法機構對所屬人財物實行統一分類管理，院長、檢察長則作為層級司法機構統一管理的代表者、決策者與監督執行者，而法官、檢察官、司法輔助人員、司法行政人員則基于遵循“精簡、統一、效能”的原則接受和服從管理。（2）厘定以法官、檢察官單獨職務序列“四等十二級”職務等級能力為核心的權力清單、責任清單、負面清單體系。這是指以法官、檢察官“四等十二級”的職務等級能力為核心，包含法官、檢察官行使依法獨立辦案權的范圍、程序、責任，以及對其監督制約的一系列制度規范體系。雖然，深化司法人員分類管理、員額制、司法責任制的成果已總結上升為法律制度規范，被“兩院”《組織法》及《法官法》《檢察官法》所吸收，中央主管部門也對貫徹實施《法官法》《檢察官法》，圍繞法官、檢察官“四等十二級”的晉升方式、晉升年限、等級比例、審批權限和日常管理及評價法官、檢察官履職的政治標準等作了原則性的配套規定，但作為各級職務序列的法官、檢察官的職務等級專業能力標準、各層級法官、檢察官專業能力標準之間的銜接與協調，以及層次分明、遞次銜接、由低向高、流動有序的專業能力標準體系的精準化及評估方法亟待細化。因此，唯有建立起法官、檢察官單獨職務序列等級專業能力評價標準體系，才能給法官、檢察官入職培訓、初任、遴選入額、職務晉升、易崗輪換、職務移轉、上級遴選流動、跨院橫向交流、職務移轉與承接等評價考核提供具有專業化、規范化、基準化的職業能力標準。為此，可以借鑒域外國家有關司法官專業能力等級標準的做法，在創新性轉化的基礎上對其所應具備的專業能力標準進行設定，以構成“四等十二級”各個層級職務等級逐一對應的專業能力指標體系及評價標準，并保持與其所處職務序列的專業地位、承辦案件易難復雜程度、對應以單獨職務序列為前提的職務工資、津貼、績效獎金。（3）建立與司法組織綜合配套改革相匹配的法官、檢察官基準權力清單體系。可按照由低級至高級的“四等十二級”單獨職務賦權，形成明確清晰的權力清單體系。其具體進路是：“法官、檢察官的基準權力+職務等級的權重+所屬層級司法機構的管轄權權重”，由此構成法官、檢察官的權力清單體系。所謂法官、檢察官的基準權力是指具有第四個職務等次法官、檢察官（一級、二級、三級、四級、五級）資格的即具有依法獨立行使辦案的權力。基準權力清單的具體內容包括：①決定或主持承辦案件的司法事務會議。②決定或指導采用司法強制措施。③決定和處置被害人、訴訟代理人、有關當事人提出管轄，決定適用司法強制措施、非法證據排除、司法鑒定、證據保全、相關權益保障等司法事務。④主持案件性質認定、法律適用、證據采信、程序適用的討論并依法作出決定。⑤指揮、監督法官助理檢察官助理、書記員、司法警察完成各自承擔司法事務。⑥法官主持、指揮庭審活動，檢察官主持指揮調查、司法審查等活動。⑦制作并簽發法律文書。⑧指導、監督司法輔助人員裝訂案件卷宗、發布司法公開信息、提供相關法律服務。⑨重大疑難案件向高級法官、檢察官或審判委員會檢察委員會或法官委員會、檢察官委員會或院長、檢察長的提請權，獨立發表意見權，聽取和采納人民陪審員庭審所發表的意見，對人民監督員提出的監督意見作出處理和反饋。⑩對辦案團隊的法官檢察官助理、書記員、人民陪審員（人民監督員）、司法警察的履職評價、績效獎金、職務等級晉升、勞務報酬等獨立發表意見權。相應地對四級高級以上法官、檢察官應逐一對應設定所增加賦權的范圍、效力、質量等權重指標體系與考評標準；對在中級以上司法機關履職的四級高級以上法官、檢察官應逐一對應設定因審級管轄權而增加賦權的范圍、效力、質量等權重指標體系與考評標準，從而真正實現法官、檢察官專業化、規范化、職業化建設的破冰之旅。（4）建立以法官、檢察官基準權力為基礎的司法責任清單體系。這包括：科學界定成立司法責任的要件；準確劃分承擔司法責任的類型；準確認定承擔司法責任的主體；完善司法責任追究制度體系。（5）建立健全法官、檢察官履職負面清單體系。借用法制度經濟學的概念，所謂司法負面清單即指法官檢察官履職與其行為不得違反職業紀律、行為規范及其倫理規范并為社會大眾認可與支持的法的守護者、社會公平正義的執掌者、法治文化傳播者的角色。具體包括三個層面，即：法官、檢察官依法獨立辦案不得違背紀律規范，法官、檢察官行為規范約束，法官檢察官倫理規范約束等清單項目。

（五）綜合配套、機制健全的司法財物保障體系

綜合配套、機制健全的司法財物保障體系是指層級審判機關檢察機關依法獨立行使審判權、檢察權與法官、檢察官依法獨立行使辦案權內在要求人力、財力、物力資源優化配置、協調有序、運行高效，與外在要求相互銜接配套的程序、規則、評價等一系列制度規范的總和。為此，其“深入”“綜合”“配套”改革的路徑是：（1）以建立健全省以下司法人員省級統一管理體制為關鍵，優化司法人力資源配置。將省以下法院院長（副院長、審委會委員）檢察院檢察長（副檢察長、檢委會委員）、法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員的管理改現有“多頭分層管理”為一律實行省級統管，與市（州）、縣（區）兩級隸屬關系徹底脫鉤。（2）完善保障中央司法事權統一公正高效行使與中央支出責任相適應的制度。修訂“預算法”，將司法權與國防、外交、國際安全關系全國統一市場規則和管理等中央事權一同納入中央財稅體制改革的范圍；明確省以下法官檢察官、司法輔助人員、司法行政人員的工資、津貼、年終績效獎納入中央支出責任，消解第三輪司法管理體制改革出現司法人員津貼、年終績效等收入東中西部地區“同工不同酬”新的困境；對實行省市統管、以市（州）主導管理，維持傳統“分灶吃飯，分級負擔”財務保障的地區，建立激勵獎勵與加大中央支出力度的運行機制，徹底切斷部分區域“收支不脫鉤”的制度根連，堵住財物保障體制改革不到位可能滋生司法腐敗的缺口。（3）建立健全司法財物統一保障的運行機制。建立健全以“相對均等化”為基點的司法財物“省級統管”標準體系，完善司法財物正常增長機制，全面提升司法財物管理類型化、標準化、規范化、制度化的運行體系。（4）加強司法財物隊伍專業化、規范化建設，全面提升司法財物管理水平，以適應全面落實司法責任制、保證司法公正高效權威之需要，為2035 年前向司法財物中央統一保障跨越轉型奠定堅實基礎、準備充分條件、提供新鮮經驗。

（六）激勵約束、嚴密規范的司法監督體系

所謂激勵約束、嚴密規范的司法監督體系是指激勵約束主體根據司法組織目標、司法人員行使職權的行為規范，通過職業晉升、職業保障、職業榮譽等各種方式，使其產生和保持恒定的內在與外在追求的動力；并以履職權力清單、責任清單、負面清單三個清單體系為內容的“風險識別標識”使司法人員易于判斷、識別、選擇及其自我決策分散或規避風險的內在控制；以層級審判機關、檢察機關依法獨立行使審判權檢察權與法官、檢察官依法獨立行使辦案權所受控于刑事訴訟程序、民事訴訟程序、行政訴訟程序的程序規則為主要內容的司法人員履職行為的外在程序控制。其實施路徑是：（1）健全完善以激勵法官、檢察官職業信守為內容的制度規范體系。這包括科學規范的法官、檢察官考評體系、正常的晉升機制、單獨職務序列工資及福利待遇保障、廉政風險金制度、職業保護制度，從而構成評價科學、正常晉升、職業保障、預期激勵與職業保護的正向激勵法官、檢察官“忠誠、公正、擔當、清廉、文明”履職的動力機制鏈條。（2）健全完善以約束法官、檢察官勤勉廉潔公正履職為內容的監督體系。逆向約束以風險識別、程序規制、層級控制、外部監督、后果懲戒而形成的約束鏈條。將法官、檢察官的履職行為、職權行使全過程、法律后果置入約束鏈條控制之中，促使法官、檢察官對預期風險的判斷、識別、選擇、分散和規避處在可預知預見的范圍之內，以保證其司法公正公信。

五、結語

習近平法治思想中有關新時代司法管理的新范疇、新命題、新論斷具有極其豐富的內涵。這包括：司法權中央事權屬性論，司法制度與政治制度關系論，司法不公根源論，司法體制改革目標論，司法機關范圍界定論，優化司法職權配置論，司法改革與遵循司法規律辯證關系論，防止干擾司法論，公正司法論，深化司法改革與現代科技應用論，司法公正與法治、依法治國的關系論，檢驗司法體制改革的標準論，治理司法不公不嚴不廉論，保證公正司法、提高司法公信力的途徑論，完善人權司法保障的價值取向論，司法公開論，司法監督的具體途徑論，司法監督的關鍵環節論，結合國情深化司法改革論，堅定司法改革政治方向論，堅持黨對司法工作與司法改革的領導政治定力論，等等。這不僅構成了哲理厚重、實踐面向、體系完備的邏輯體系，成為新時代社會主義司法制度標志性成果的理論表達，而且為構建“司法學”與“司法管理學”的“三個體系”即學術體系、學科體系、話語體系提供了基本遵循。為此，須創建新型交叉法學學科——“司法學”“司法管理學”，讓這套理論體系進高校、進教材、進課堂、進頭腦，培養新時代“創新型、綜合型、能力型”卓越法治人才，繁榮發展法學學科，助推哲學人文社會科學“新文科”的創新發展。隨著司法管理體制“深化”“綜合”“配套”改革在更高目標定位、更廣范圍推進、更實清單落地及更豐碩成果的“深耕”，一個融政治學、管理學、經濟學、社會學、法學、司法實踐學于一體的“現代司法學”“現代司法管理學”新文科，將以嶄新的面貌植入當代中國高等教育“新文科”建設的新格局。