教育領域“行政許可”的規制功能拓展
——以社會力量提供公共教育服務為面向的分析

駢茂林

（上海市教育科學研究院，上海 200032）

一、問題的提出

在“放管服”改革語境下，“行政許可”通常是被作為“簡政放權”改革的對象出現的，通過嚴格新設許可、提高審批效率等措施，實現“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”這一市場經濟體制的根本要求①。在教育領域，被許可人獲得從事特定行為的資質后，仍然需要接受不同形式的監督管理。從作為落實“加強事中、事后監管”要求的具體手段看，這些監督管理措施在不同行業、領域之間并無分別。但是，當針對特定教育領域或特定教育階段被許可人時，這些措施便超越了“事中、事后監管”范疇，承載著新的規制功能與價值。

行政法學意義上，“行政許可”的目的及具體行為是相對固定的。一般而言，只要自然人、法人或者其他組織等相對人實施某一行為、確認特定民事關系或者取得某種資格資質及特定民事權利能力和行為能力，必須經過行政機關同意的，都屬于行政審批項目范圍[1]。然而，關于許可的功能和目的，以往將其作為加強管制或者放松管制手段的不同認識，近年來得到了發展。如有學者認為，因政治、經濟、社會關系不同，不同國家制定行政許可制度的目的不同，“即便行政許可的范圍出入很大，也并不能直接判斷行政許可制度到底是強化還是放松政府規制”[2]。也有學者認為，“對于政府來說，最困難的可能不是放松管制，而是尋求放松管制與適度自由之間的均衡點”[3]。由于這些觀點總是針對特定政策環境而言的，因此，探討行政許可的功能，宜在特定國家、特定行業、特定政策情境下進行。

我國針對市場（社會）主體提供公共教育服務的行政許可，具有分析情境的典型性。《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）第十二條規定，市場（社會）主體申請開展的教育活動屬于“提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業”。自2016 年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》）頒布以來，黨中央、國務院開始逐步完善社會力量參與提供公共教育服務的政策體系。一方面，依據實施民辦教育分類管理的要求，在總體和分階段政策上對于政府對市場（社會）主體的規制目標設定提出新要求②；另一方面，針對對象準入條件、服務分配方式、政府管制目標等方面制定了配套政策。通過對相關政策的分析發現，事前、事中、事后的各種管理措施，均直接或間接地與“行政許可”發生著勾連，由此使“行政許可”表現出作用時序更長、作用方式更多樣、實施主體更廣泛等特點。

對于“行政許可”功能的認識，不同行業領域通常循著“強化”或“放松”規制這一維度展開。針對市場（社會）主體提供公共教育服務，需要面對的一個分析維度是，如何針對“教育”這一培養人的特殊活動的規律，考察教育服務與一般市場產品（也即“商品”）的差異性。具體分析問題可以概括為：與一般市場領域相比，教育領域“行政許可”的價值取向和目標將發生哪些變化？“行政許可”對被許可人實施監督管理的時空范圍如何界定？在價格、利潤等傳統手段之外，“行政許可”還可以對被許可人采用哪些行為監管工具？

二、社會力量提供公共教育服務可作為分析行政許可規制功能的新面向

（一）“行政許可”是政府對社會力量提供公共教育服務的規制“入口”

通過“提供者”與“生產者”的分離，允許企業、社會組織參與提供公共教育服務，是許多國家的政府為改善公共教育服務質量和效率而使用的一項改革方案。在我國，適用這一改革方案首先需要經由“行政許可”這一行政行為。依據法律規定，行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為[4]。實踐中地方政府對于民辦學校實施的管理措施主要發生于審批活動完成后，但它們仍將影響許可的續期或撤銷。比如，依據《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第二十二條的規定，如果一所民辦學校在許可期限內的違法違規行為觸發相應條款，有效期屆滿后其許可將無法續期。

在學術界，國內外均有在規制與治理變革情境下，對行政許可的功能加以重新審視的呼聲。有學者認為，行政許可并不僅在于控制特定行為，“首先還應確定國家設定行政許可的目的以及保障個人權利的方式”[2]。國外學者也認為，當前中國正是處于上述情況的一個范例，在逐漸擴大私營部門在所有制結構中的比例時，政府需要使用許可機制來確保國家對這些領域的特定控制權[5]。在強調其作為核心規制工具意義的同時，對于行政許可實施的時空分布、行為監管工具運用等方面也逐步形成共識。比如，傳統行政法學認為行政許可是發生于行政管理“事前”的一項活動，與“事中”“事后”的活動具有可分性，因此具有獨立性。近年來，學界則認同行政許可并非對于被許可人“事前”控制的行政行為。有研究表明，認真執行后續標準是被許可人在獲得許可后必須履行的義務，可以使被許可人免受懲罰甚至被取消許可[6]99。在Scott 看來，許可本質上是對市場（社會）主體進入某一行業從事特定活動的資格的授予，表明被許可人達到了在相關領域從業的最低標準，并會受到后續的監管[5]。這種突破“事前”、覆蓋至持有全過程來認識行政許可功能的觀點，在國內外得到了越來越多學者的認同。

基于以上理由，“社會力量提供公共教育服務”可以從價值目標、時空范圍、參與主體等維度，為探討行政許可規制功能的發展提供可能。

（二）行政許可規制功能的拓展源于公共教育服務的屬性及其提供原理

典型的市場反映的是“生產者”與“消費者”雙方之間的供求關系，政府監管責任通常被定義為發現市場運作中的缺陷并予以糾正，這往往被視為政府規制市場的正當性理由。其中的市場不足或缺陷既包括“壟斷和自然壟斷”，也包括信息不充分、公共產品供給及其他外部性問題等不同類型的市場失靈[6]30。因此，典型的市場監管以能否保證公平競爭、實現“效率最大化”作為標準來判斷監管效果。在社會力量提供公共教育服務的政策情境下，由于服務數量的限定性、服務價格的非市場調節特征以及生產者之間的有限競爭③等方面的條件發生了變化，在典型市場條件下將實現市場均衡、改變“配置無效率”等作為主要規制理據的可能性已經被大大消解。為此，需要從教育治理變革所處的政治、經濟環境等視角尋求政府規制的新理據。與面向市場（社會）主體的一般活動相比，提供公共教育服務引發了規制環境的以下變化：

其一，由社會力量供應的公共教育服務具有不同于“商品”的特征。社會力量供應的服務數量是相對固定的，即在規定的區域范圍內，符合條件的該階段教育對象的數量是相對確定的。同時，其服務質量也應該符合國家或地方的相應規定。服務自身特征的變化構成了調整規制策略的理由。一是“個體需求”很難像一般市場中作為決定服務“供應水平”的變量發揮作用。在需求數量相對固定的條件下，“通過個人偏好來衡量公共產品的需求的可能性變得微乎其微”[7]34，這使得設計一個用以精確地測量公眾意愿的制度架構變得不可能。二是“價格”很難像一般市場中作為服務供應的主要調節機制發揮作用。典型市場中，在“競爭充分”的條件下，價格總是可以使供求關系趨于平衡。而在提供公共服務的情境下，“生產者所控制的價格可能不能反映教育和培訓產品真正的社會價值，從而引起供應不足”[7]35。由于這些顯著變化，服務供應過程表現出了與“市場交易”不同的規律。

其二，公共教育服務使用者具有不同于一般市場中“消費者”的特征。我國教育法律和政策均規定，無論營利性還是非營利性民辦學校都要把社會效益放在首位。在此前提下，對于由社會力量提供的公共教育服務，誰可以使用、如何分配，也是政府規制的應有內涵。由此，規制本質上是對公民依法享有的“受教育權”實現程度的監督和保障，尤其是對保障“普遍服務”的實現提出了要求。與對公用事業規制的原理和要求相同，“普遍服務”即指“人人有權獲得一個合理、非歧視、經濟上可負擔的基本公用事業服務，無論其經濟地位為何”[8]。對此，針對取得直接關系公共利益的特定行業的市場準入行政許可的被許可人，《行政許可法》第六十七條規定，應當按照國家規定的服務標準、資費標準和行政機關依法規定的條件，向用戶提供安全、方便、穩定和價格合理的服務，并履行普遍服務的義務。行政機關與企業、社會組織因提供公共教育服務而簽訂的契約中，應將“普遍服務條款”作為重點。

其三，社會力量提供的公共教育服務同時負載著促進“個體發展”、促進“社會團結”的功能。一方面，對于社會力量提供公共教育服務進行規制，不過是政府履行自身公共服務職能的行動。此時從某種意義上，由社會力量“供應”與政府“直接提供”的區別，甚至可以被忽略。另一方面，更為重要的是，“服務”不論由政府直接提供還是由社會力量負責供應，都同樣具有促進作為受教育者的個體融入社群、促進社會團結的功能。法國學者狄驥將“公共服務”定義為“任何因其與社會團結的實現與促進不可分割、而必須由政府來加以規范和控制的活動”[9]49。“服務”本身的這一特質，使政府對于社會力量提供公共教育服務進行的規制間接具有促進社會團結的功能。

綜合上述變化，政府除了作為一方行動者（即公共教育服務“提供者”）參與實際“交易”過程，還應該通過實施規制對“市場”的不完善進行“矯正”。這顯然無法通過針對一般市場主體的規制方法實現，此時，便需要通過變革使傳統意義上的行政許可的規制功能得到拓展。有學者指出，在實現國家治理的現代化環境下應該考慮如何通過行政許可制度協調國家、市場和社會的關系，“發揮預防政府和服務政府的功能，在平衡多元利益關系的基礎上，保護公共利益”[2]。

三、社會力量提供公共教育服務對“行政許可”的價值目標與行為變化的影響

基于以上理由，政府對社會力量提供公共教育服務的規制，并非僅僅表現為“放松”“加強”等行為強度上的變化，還標示著教育領域政府與市場、社會之間“控制”抑或“互動”策略的變化。在由憲法和有關法律規定的“公共服務”職能規約下，政府相應規制活動的價值目標和具體行為將會發生變化。

（一）經由行政許可，政府規制的價值目標發生了變化

除“效率最大化”等解釋外，對于某些特定職業、行業準入實行嚴格控制，通常也用“外部性”理論進行解釋，即對“第三方”帶來的負面影響予以最大限度的控制。但是，以上理論針對的是一般商品的交易活動，并沒有將社會力量提供的教育服務的“公共產品”屬性，以及教育活動的社會價值考慮在內。對此，需要調適其實施規制的價值目標。

一方面，宜將規制視為政府履行公共服務職責的行動本身。針對公共教育服務的提供，如何實現其對于不同個體平等享有的社會權利的保障，已經成為國內外學者認識規制理據發展變化的共同趨勢。在公共服務提供方面，“國家應承擔維持人的尊嚴的最低限度的核心義務，確保每個人的生活至少達到一個最基本符合人的尊嚴的水平”[8]。而基本公共教育、基本醫療保險、最低生活保障等，均屬于國家最低限度的核心義務。市場（社會）主體以購買服務、委托管理方式提供公共教育服務過程中，在公共部門、私人部門之間圍繞“公共服務”的生產、提供形成了新的責任關系。由于規制對象提供服務的“公共服務”屬性以及服務使用者的“公民”身份，政府的規制責任已不限于純粹的針對市場主體的“規制”。對于社會力量提供公共教育服務的規制，是對公民平等獲得公共服務權利的維護。此時，政府對市場（社會）主體提供公共教育服務的規制，不過是按照自身活動規則履行“避免以產生任何混亂的方式來組織和支配公共服務”[9]50的義務。

另一方面，由于對義務教育等階段受教育者成長所具有的影響，政府規制還應促進教育活動的社會價值與功能的實現。依據塞爾茲尼克的經典定義，規制是“公共機構針對社會共同體認為重要的活動所施加的持續且集中的活動”[7]1。循著這一方向有學者主張，對于規制理由除了經濟上的正當性，還要考慮分配正義、家長主義、共同體價值等非經濟性目標[7]47-55。規制價值目標的變化，需要經由政府與市場（社會）主體法律關系最初賴以建立的“行政許可”行為。由行政許可出發，政府被賦予了對私主體施加特定義務、監管義務履行情況并執行各種規則的權利。

（二）對行政許可不同階段的實施行為產生了影響

政府經由行政許可對社會力量提供的公共教育服務進行的規制，表現為特定的行政行為。依據Scott的分析，行政許可作為“規制工具”主要通過信息收集、準入控制、行為監管以及許可的執行等對申請人或被許可人的特定行為進行控制[5]。現有教育法律已經對社會力量舉辦教育的特殊性予以考量，并針對許可程序作出了相應設計④。這一設計針對的是所有類型、所有階段教育的被許可人，是普適性規制要求。通過對我國相關法規政策的分析可以發現，與行政許可資格相關的控制主要發生在審批登記、事中監管、許可續期與退出等階段，覆蓋了許可相關行政活動的全過程。

1.審批登記階段

市場（社會）主體從事的教育活動總是關系公共利益。而對于其中涉及“公共服務”的，在準入控制的階段還設計了相應的準入條件和標準。具體表現為：（1）針對特定階段、類型教育活動許可的實施，增加了禁止性規定的適用情形。以“證照分離”改革涉及教育領域的事項為例，國家對納入“證照分離”改革范圍的涉企行政審批事項分別采取四種方式進行管理[10]，將教育領域列入“保留審批，優化準入服務”的類型。由于關系重大公共利益，在一些教育事項上實施了更嚴格的準入條件要求，如《市場準入負面清單（2019 年版）》對教育領域“與市場準入相關”事項作了禁止性規定⑤。（2）增加審批材料事項。如針對學前教育服務的被許可人，涉及對幼兒園教職工資質和配備、收費行為、安全防護、衛生保健、保教質量、經費使用以及財務管理等方面事項的審批⑥。（3）在特殊情況下停止審批或改變審批方式。比如，2021 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》明確規定，各地不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構，現有學科類培訓機構統一登記為非營利性機構，對線上學科類培訓機構改為審批制。

2.事中階段

國家在“放管服”改革中對于處理“放”“管”二者之間的關系，形成了“放管結合，放管并重”的總體原則，并強調“始終把放管結合置于突出位置”[10]。對此，教育領域在事中階段表現為以下監管行為變化：（1）增加“非營利性”監管。自2017 年以來，針對非營利性等特定法人類型的被許可人，法律法規均提出實施相應監管要求。比如，依據《民辦教育促進法》第十九條關于“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學”的規定，落實“非營利性”監管已經成為對實施義務教育、學前教育的民辦學校的普遍要求。（2）增加專門行為監管。表現為針對被許可人常態運行的過程性報告，以及執行特定事項規定要求的情況。年度檢查和報告就是一種目前普遍適用的過程監管制度。比如，《實施條例》第四十七條規定，教育、人力資源社會保障、民政、市場監督管理等部門應當根據職責會同有關部門建立民辦學校年度檢查和年度報告制度，健全日常監管機制。針對一些民辦學校不能依法保障教師發展權益等現象，《實施條例》第三十七條作出了關于“建立民辦幼兒園、中小學專任教師勞動、聘用合同備案制度”的規定。（3）增加質量監管。針對市場（社會）主體提供公共教育服務的規制，事中、事后監管仍不同程度地存在著“重價格、資金監管，輕服務質量監管”等問題。其中的一個原因在于，針對公共教育服務質量缺乏基于專業技術規范、相對統一的監管規則。已有研究將許可標準區分為準入標準和后續標準，后續標準適用于許可后的規范過程，“以保證他們提供的產品和服務達到最低質量標準”[6]99。《實施條例》第四十七條規定，教育行政部門、人力資源社會保障行政部門應當對民辦學校的辦學水平和教育質量進行評估。

3.許可續期與退出階段

除建立常態化“事中”監管機制外，對許可時效及續期、退出自由等實施制約，也是對社會力量提供公共教育服務進行規制的特點。具體表現為：（1）對許可續期設置限制條件。后續標準及其執行程序是許可實施監督的組成部分。然而，已有研究表明，由于不可能對所有被許可人是否遵守后續標準進行審查，后續標準并不如準入標準一樣得到更好的執行[6]99。因此，許可實施中，針對社會力量提供的教育服務質量，行政機關可以在服務結束階段，依據契約規定的義務，對相關主體提供的服務進行終結性評估或認定，以確保其服務質量令服務使用者滿意。（2）對許可對象“退出”的制約。在規定時間周期內可持續是公共服務的一項重要特征。對持續服務的保障手段通常體現在契約內容上，一般包括公共利益條款、持續供應條款、平等接入條款、質量與安全條款、合理計費條款五個方面[8]。其中“持續供應條款”既規定了許可對象的服務供應義務，也對許可對象的“退出”自由構成了制約。《行政許可法》第六十七條針對取得直接關系公共利益的特定行業的市場準入行政許可的被許可人規定，“未經作出行政許可決定的行政機關批準，不得擅自停業、歇業”。《民辦教育促進法》第五十九條也對非營利性民辦學校終止時規定，民辦學校的財產依法清償后有剩余的，除按照規定給予出資者補償或者獎勵外，“其余財產繼續用于其他非營利性學校辦學”。

四、“行政許可”對于社會力量提供公共教育服務規制功能的實現條件

社會力量提供公共教育服務的面向之下，行政許可作為政府規制的“入口”和“鏈接點”被賦予了新的功能。但是，規制功能定位的發展變化并未改變經由“行政許可”確立的行政機關與市場（社會）主體的法律關系。對規制功能拓展的努力應在遵從既有法律關系的前提下展開。

（一）重視基于教育行業技術標準的監管規則制定，實現“公正監管”

政府對于被許可人未履行相應義務或超出規定許可范圍的行為，具有實施相應處罰、依法追究刑事責任的權利。針對社會力量提供公共教育服務，現有的法律法規規定向實施規則的轉化仍然不夠充分，由于涉及事項范圍廣、標準技術化程度低，行政主體對于具體情形如何適用監管規則擁有較大的裁量權。我國已經就分領域抓緊制訂全國統一、簡明易行的監管規則和標準作了部屬，抓緊清理規范并修訂完善邊界寬泛、執行彈性大的監管規則和標準⑦。針對教育領域標準在行政許可活動中的應用，教育部提出要加大標準執行力度，政策制定、行政許可等要積極引用標準和有效使用標準⑧。同時，對于引入的標準，只有轉化為地方行政機關的監管規則和實施行為，才能實現相應的規制功能并作為許可續期的條件。針對公共教育服務質量缺乏基于專業技術規范、相對統一的監管規則這一情況，制定中還應區分“目標標準”“性能標準”“規格標準”⑨，推動其中的性能標準即質量標準成為政府對市場（社會）主體提供公共教育服務實施規制的技術工具。基于專業技術標準的監管規則的制定和應用，將有助于解決對市場（社會）主體進行監管時由于依據不明確、標準不精細而無法實施相應執法行為的問題。

（二）重視信息監管工具的使用，加大對于市場（社會）主體提供公共教育服務信息的強制披露力度

已有研究將合規性信息收集作為規制的核心功能之一，納入行政許可的實施過程，對被許可人附加定期報告的強制義務[5]。行政機關應當重視核查被許可人從事許可事項活動的情況材料，被許可人提供信息之義務覆蓋于其持有許可的全過程。信息規制工具的使用應突出以下重點：一是登記為非營利法人的被許可人，加強與法人類型相應義務信息的強制披露。因提供公共教育服務而獲得政府扶持資金的企業、社會組織，除公開基礎信息、年報信息、行政檢查信息、行政處罰信息外，還應公開政府扶持資金相關的信息。二是增加對于“公共教育服務”特征信息的強制披露要求。強制供應者披露服務合規性信息就是信息規制的一種主要形式，通常包括“商品”的價格、身份、成分、數量或質量方面的信息[7]123。強化對于市場（社會）主體提供公共教育服務的信息主動披露，已經集中反映在近幾年出臺的相關法規和規章中。如依據《實施條例》規定，教育行政部門及有關部門應當監督民辦學校定期向社會公開辦學條件、教育質量等有關信息。

（三）采用專業化的行為監管工具，建立多方參與實施許可監督的機制

由于專業技術標準的應用，社會力量以購買服務或接受委托方式提供公共教育服務，構成了專業機構與行政機關合作實施事中與事后監管的必要性。對此需要政府完善相關工作機制、創新有關制度：（1）重視部門合作實施監管機制。由于許可涉及各項要素的活動需要由承擔主責的機構實施，因此應建立許可機關與其他機構之間的合作監管機制，實現監管活動協同、監管信息共享。現實中由兩家以上行政機關共同監管，這種監管權的共享容易產生職責推諉，造成無人履行監管職責的狀況。這種現象已經成為行政許可實施的制度性缺陷，限制了行政許可規制功能的發揮。（2）針對專業監管事項，積極引入“第三方機構”實施監管。許可作為一項規制工具發揮效果的一個核心條件是，需要授權專門的部門或機構，確保對許可條件、程序的嚴格監督和執行[5]。在行為監管工具的選擇上，要求政府選擇與公共教育服務專業技術標準相適應的規制工具。目前，依據有關教育法律法規，針對由企業、社會組織提供普惠性學前教育服務以及社會組織提供義務教育公共服務的情況，對于其教育質量和相關資質的認定可以采用專業評估方法，探索引入具有專業監管資質的“第三方機構”負責實施。

（四）重視“使用者”參與監督，加強對于公共教育服務遞送及其質量的監管

由于實際運行中是由政府作為“提供者”代替服務“使用者”與作為“生產者”的市場（社會）主體進行交易，公共教育服務“使用者”作為評價者和監督者，為規避服務末端可能產生的質量缺陷提供了制度保障。具體包括：（1）對服務遞送規則執行的監督。比如對于義務教育階段民辦學校“應當在審批機關管轄的區域內招生，納入審批機關所在地統一管理”這一規定的落實，以及招生規則的公平、公正，“使用者”是最便于獲得信息并發揮監督作用的。這也是公共教育服務“使用者”與市場領域“消費者”的監督權利的本質區別。（2）對服務質量的監督和評價。服務“使用者”參與對社會力量提供公共教育服務的質量規制所基于的一個假定是，“所有地區的產品和服務都必須符合最低限度的頻率和質量上的要求”[7]32。由于后續標準比準入標準的執行情況具有更大的不確定性，對此已有研究也提出，“除了抽樣監督外，許可授予機構不得不主要依靠受害者的投訴來執行后續標準”[6]3。同時，“使用者”行使監督權利并非僅僅指向社會力量舉辦的教育機構，也包含對于行政機關履行契約規定義務等有關行為的監督。

五、結論與討論

自2016年新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》頒布以來，我國社會力量參與提供公共教育服務的政策體系逐步建立。在規制體系尚不完善、規制工具并不完備的情況下，經由“行政許可”這一“入口”拓展其規制功能，是保障社會力量提供教育服務“公共性”的重要選擇。社會力量參與提供公共教育服務，為全面認識“行政許可”的制度要素及規制功能提供了“試驗場”。但是，正如有學者所指出的那樣，對于當今絕大部分地區而言，在政府規制理論層面上對“行政許可”這一工具的全面、系統的分析依舊是缺乏的[5]。本文嘗試在突破傳統分析思路的基礎上確立新的分析維度，即：依據教育這一培養人的活動的特殊屬性和規律，教育領域行政許可與一般市場領域行政許可的功能差異表現在哪些方面？

首先，政府對于市場（社會）主體施以特殊規制的合法性理據，肇始于其服務的“公共性”。政府對市場（社會）主體實施規制形成了新的理據，既是規制市場，更是履行自身職責。對社會力量參與提供公共教育服務實施行政許可的規制功能，與一般市場領域為維護經濟秩序而實施行政許可有本質區別，可概括為：遵循教育這一影響人的發展、關系公共利益的活動的自身規律，實現和維護教育服務的公共屬性。其次，實踐已經證明，經由行政許可對社會力量參與提供公共教育服務實施的規制，是一種具有開放性、專業性、多方參與的規制體系。這種規制體系已經呈現出以下特征：規制活動由“事前控制”發展為覆蓋許可持有全過程；教育行業標準的引入得到重視并在監管工具中占有更重要的地位；公共教育服務“使用者”和第三方機構作為行政機關以外的主體參與監管，并在服務質量監管中發揮主體作用。

本文仍遺留了一個與落實行政許可改革要求相關的問題。結合現有研究提出的許可基礎、行為性質與法律效果、適用條件與程序、是否存在數量限制等主要因素判斷[11]，對社會力量提供公共教育服務實施的許可是一般許可，而不屬于特許。目前，地方教育行政等部門針對提供普惠性公共教育服務，通常采取認定、審定等方式在被許可人中確定是否具有提供服務的資質。類似的管理方式與“放管服”改革中整治各類變相審批的改革方向是否一致，值得從理論和實踐角度進一步探索。從順應政府職能轉變、節約行政成本、完善治理體系等方面考慮，教育領域對市場（社會）主體承擔提供公共教育服務資格的認定與對行政許可的初始準入規制，是否可以在技術上實現“整合”？如何通過政府服務方式的法律化對“行政許可”進行系統化的制度設計？這些問題值得教育學者和法學學者共同探討。

注釋

①比如《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發〔2014〕20號）規定：“凡是市場主體基于自愿的投資經營和民商事行為，只要不屬于法律法規禁止進入的領域，不損害第三方利益、社會公共利益和國家安全，政府不得限制進入。”《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發〔2016〕81號）提出：“各級人民政府和行政管理部門要積極轉變職能，減少事前審批，加強事中事后監管，提高政府管理服務水平。進一步清理涉及民辦教育的行政許可事項，向社會公布權力清單、責任清單，嚴禁法外設權。”

②針對公共教育服務提供的主要法律法規及政策規定包括：2016年11 月7 日頒布的新修訂的《民辦教育促進法》提出“不得設立實施義務教育的營利性民辦學校”；中共中央、國務院于2018年11月7日發布的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》對于民辦教育規模結構進行了規定，要求“公辦園在園幼兒占比偏低的省份，逐步提高公辦園在園幼兒占比，到2020 年全國原則上達到50%，各地可從實際出發確定具體發展目標”；2019 年6 月23 日發布的《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》對于民辦學校招生政策進行了調整，規定“民辦義務教育學校招生納入審批地統一管理，與公辦學校同步招生；對報名人數超過招生計劃的，實行電腦隨機錄取”。

③特殊條件下可以表現為“無競爭”，如某一民辦學校招生對象完全依據學生戶口所在地區“劃片入學”，且不被允許招收其他審批地以外行政區域的學生。

④《民辦教育促進法》第二章對民辦學校設立作了分“籌設”“正式設立”兩個階段審批的設計：對于同意籌設的，發給籌設批準書；不同意籌設的說明理由，審批過程即告終止。

⑤具體規定為：禁止舉辦實施義務教育的營利性民辦學校；禁止社會資本通過兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制等方式控制國有資產或集體資產舉辦的幼兒園、非營利性幼兒園；禁止民辦幼兒園單獨或作為一部分資產打包上市；等等。

⑥中共中央、國務院發布的《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》中作了相應規定，其實施還需要建立相應的監督管理細則。

⑦由于與行政許可相關的部分重點領域標準缺失，這一要求對教育領域具有現實意義和緊迫性。參見：《全國深化“放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》（國辦發〔2019〕39號）。

⑧該《指導意見》提出的重點加快標準研制領域中，“學校設立標準”與行政許可實施直接相關，《指導意見》同時還提出“強化依據強制性國家標準開展監督檢查和行政執法”。參見：《教育部關于完善教育標準化工作的指導意見》（教政法〔2018〕17號）。

⑨目標標準，一般不對供應商的生產過程及產量作具體規定，如果出現某些特定的損害后果則需承擔法律責任；性能標準，要求供應階段的產品、服務必須滿足特定的質量條件，生產商可以自由選擇如何滿足這些標準；規格標準，強制要求生產商采用或禁止采用特定的生產方式或材料。參見：安東尼·奧格斯.規制：法律形式與經濟學理論[M].北京：中國人民大學出版社，2008：153.