水電站建設期間企地費用探討

羅倫武

國能大渡河流域水電開發有限公司 四川 成都 610016

水電站企地費用,一直困擾著水電站建設。當前在國家“精準扶貧”和相關文件出臺,涉及脫貧攻堅的費用,得到了明確和落實。但是對于有關涉及電站所在地需要發生的一些企地費用,仍然沒有得到有效解決。為了推動水電站開發建設順利實施,需要對企地費用的來源進行明確,方案進行論證,使用進行監管,促進企地費用管理和使用的合規性、合法性和可持續性。

1 企地費用來源的困惑

企地費用每年都在發生,但是。在水電概預算編制規定和清單中都沒有相關解釋和規定。如果以捐贈方式處理,也缺乏充足的理由,并受制度嚴格制約。企地費用的標準缺乏必要的依據,金額難以控制。

1.1 概算沒有對應列支項目。水電概預算清單中,沒有涉及與電站建設相關的項目和費用,發生的企地費用找不到資金來源和費用歸類。電站業主只有各想招數應對,比如在企地項目比鄰的實體項目變更補償中解決,或者從有關費用中變通解決,這些辦事方式缺乏合規合法性,干事的糾結,辦事的郁悶,決策的鬧心。比如某縣政府按照省政府文件,來函要求對口幫扶資金1000萬元,用于改善電站淹沒區移民生產生活條件等,經過一年多的反復研究、請示、匯報,雖然上級不予審批,仍然簽訂了相關協議,但是在審計和檢查過程中,被視為不合規協議,讓各方都非常棘手。

1.2 受制于相關規定。最新的《對外捐贈管理辦法》中明確集團公司每年安排的對外捐贈預算支出應經總經理辦公會議批準。對外捐贈應當由集團公司統一管理,各單位未經集團公司批準或備案不得擅自對外捐贈。集團公司所屬各分、子公司、基層企業單項捐贈30萬元以下的,捐贈方案由所屬各分（子）公司、基層企業經總經理辦公會討論通過后,報集團公司備案;設有董事會的,須提請董事會審批同意。單項捐贈30萬元以上的,須報集團公司批準后方可實施。團公司對外捐贈超過1000萬元的項目,報國資委備案同意后實施。”在之前的辦法中約定10萬元以上的捐贈必須經董事會批準。因此沒有相關的批復文件,有時候相關方基于多種因素也不予接受請示或批復,項目業主不能與地方簽訂相關協議,否則屬于違規。《職工懲處規定》《職工懲處實施細則》規定 “較大經濟損失,是指直接經濟損失在10萬元以上50萬元以下;重大經濟損失是指直接經濟損失在50萬元以上100萬元以下:巨大經濟損失是指直接經濟損失在100萬元上以上。”相應的懲處規定“造成經濟損失或者不良影響的,給予直接責任人降職（降級）處分,其他責任人記過處分;造成重大經濟損失或者影響惡劣的,給予直接責任人撤職處分,或者解除勞動合同）。”

1.3 費用標準和額度難以控制。地方有關供水、供電、道路等項目,沒有設計方案,就鄉鎮實際現狀,提出費用申請。沒有費用構成,缺乏依據性和合理性。費用商定實施后,一般偏差較大,帶來了管理風險和廉潔風險。如某鄉政府利用恢復汛期損毀渠道為由,組織村民反復要求給與資金支持,經過多次溝通協調,達成了80萬元左右的恢復費用。但是實施過程中,實際花費很少,大部分挪作鄉政府日常使用。事后村民舉報了當時鄉領導,經縣紀委核實后對相關責任人進行組織處理。再如經企地雙方領導現場查勘后,約定修建一所鄉小學,協議金額:319213元。工程范圍和內容:場地平整（包括局部挖填方）、教學樓、辦公室、教師休息室等平房、廁所、室外籃球場、乒乓球臺、旗桿、圍墻、排水溝等工程。但是施工過程中,發生了一系列的變化,導致實際完工費用為832659元。電站業主被迫采取多種方式的進行解決,并成為后續的審計風險。

2 企地費用辦理的困擾

2.1 地方訴求強烈,難以回避。水電站建設所在地基本上都是偏遠山區,經濟相對非常落實,水、電、路等基礎設施亟需改善,百姓渴望能得到電站業主的關心和支持。地方政府也明確提出了相應要求,如某省政府“《關于做好2012-2015年對口定點扶貧工作的通知》”。電站業主現場項目公司面對這些訴求,無法回避,倍感壓力和難以有效解決。

2.2 業務部門意見分歧大。業主現場項目公司將有關訴求書面上報業主本部,懇請支持解決。但是各業務部門都站在各自立場,難以達成一致處理意見。作為分管移民的部門,與地方聯系較多,和項目公司感同身受,為了營造和諧的建設環境,堅決支持適當解決一些訴求。計劃合同部門則堅持概算原則,不同意辦理。財務部門認為沒有上級明確費用批示,不滿足相關投資管理規定,不支持解決。業主本部只得擱置問題,遲遲不能給予明確處理意見。

2.3 項目公司承受壓力。業主本部沒有明確意見,項目公司非常為難。電站建設要順利推進,離不開當地鄉鎮和老百姓的支持配合,尤其是關鍵節點,地方不大力配合,根本無法實現,所以項目公司不得不對一些訴求給予解決。比如電站下閘蓄水,涉及淹沒區的移民搬遷和專項驗收等,老百姓不配合,地方政府不簽字,水是蓄不成的,業主將面臨具備發電條件而無法蓄水發電的尷尬境地。某水利工程2005年就是因為移民未及時搬遷,導致蓄水滯后一年,水庫主體完工無法投入運行,灌溉和發電都滯后一年,損失高達數億元。

2.4 存在費用監管風險。項目公司滿足地方合理訴求,簽訂相關協議,及時足額撥付費用,一般都由地方政府自行組織實施,項目公司不參與相應過程監督和管理。由于不是地方政府系統內的資金,同樣也沒有得到地方政府系統的監督,至少是沒有嚴格監管。難免會出現監管不力,費用使用不合理或者出現嚴重的違規違紀問題。2010年,因洪水損毀地方溝渠等,當地村民和鄉政府強烈要求給予補償,簽訂了補償協議。但是實施過程中,鄉政府擅自打折扣,沒有對溝渠進行修繕,將相應資金用于鄉政府日常開支了。一年后當地老百姓舉報,才得以發現和處理。

2.5 經費冗余風險。地方政府獲得資金來源多樣化后,都需要項目作支撐,在一定時間內,從各方面取得的資金大大超出項目實際需求或發生金額,這樣沉淀的資金,帶來了一定的違規違紀或違法風險。如:以財政資金替代扶貧資金。某小學愛心綜合樓,投入資金220萬元,實際使用182.5543萬元,未使用扶貧資金支付,經詢問財務人員,支付資金來源是財政資金,2016年至2017年共收到企業援助資金600萬元,除預付某中心小學200萬元外,截止2018年5月末,賬上還剩400萬元。

2.6 項目渠道重復風險。地方政府盡其所能爭取項目資金來源,個別項目出現同時獲得兩個或以上立項渠道,并且出現相應不同的實施方案和標準,給實際操作帶來很大困擾和爭執,滯緩了項目的正常推進。比如某地區鄉村道路,經過鄉、縣、州黨委和政府的共同努力,從公路系統獲取了鄉鄉通道路改造費用,同時又從轄區內電站移民安置資金中獲得專項資金。資金管理系統不一樣,道路路面寬度也不一樣。公路局和移民局都視為自己的項目,都要按自己標準完整實施。但是同樣的道路在同一時間不得實施兩次,也不便于分割實施,導致兩個部門長時間溝通協調障礙,項目遲遲無法實施。

3 處理建議

3.1 在概算三級子目下“其他”自行增列項目。涉及精準扶貧資金,還是愛心關愛費用,直接列入概算科目,確實沒有明確規定子目。考慮到企業費用的不可控性和實施管理風險,也不宜重新增列新科目,因此建議電站業主將企地有關費用直接列入在概算三級子目下“其他”中,并且對應到項目,避免出現簡單的捐贈。

3.2 根據實體內容參照相應規范確定費用。企業費用不論是學校、醫院,還是道路橋梁、供水設施等項目,都應參照相關規范和依據,結合當地類似或相關工程投資情況,適當考慮項目的個性或特殊性,詳細列明項目、量、價清單,確保費用的合理性。既要防止資金不足形成爛尾工程,又要避免資金過剩挪作他用或亂用。

3.3 嚴格按權限一事一審批。一般來說,企地費用不是一次性了結,而是持續不斷的。作為電站業主要清醒認識到無論現在給再多的費用,也無法阻止政府后續再提出訴求。因此把握好節奏,非常關鍵。一般不要多項并進,要按照輕重緩急原則認真一項一項辦理,履行必要的審批程序,比如項目方案的可行性、經濟性、合理性審定等等,督促嚴格招標采購流程。力促資金發揮真正的效率,既改善民生條件,又融洽企地關系。

3.4 采取必要的監管措施。企地費用不屬于財政資金,沒有相關的硬性規定,容易成為灰色不管地帶,企地雙方都有責任和義務進行必要的監督管理。在企地相關協議中,應詳細明確監督管理的方式和內容,比如費用項目應有必要的審批手續、使用明細和簽字確認資料等等,實體項目應有施工監理、驗收移交資料、竣工決算審計等等。企地雙方的紀檢監察、巡察機構,不定期進行現場檢查和指導,強化相關方的規矩意識、法紀意識和紅線意識。

4 結束語

企地費用不論是過去、現在、還是將來,都是雙方必須面對的問題,沒有固定的解決模式,也沒有共同的標準和依據。企地相關方應本著“實施求是、共建共享、惠及百姓”的原則,友好協商、真誠合作、適度穩妥解決好企業費用,促進企地雙方和諧健康發展。